養(yǎng)老金為追求公平并軌

郭鐵

2014年末討論養(yǎng)老金并軌的余熱還未散去，國(guó)務(wù)院又于近日公布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，使這項(xiàng)有關(guān)公社會(huì)公平的改革終于進(jìn)入實(shí)操階段。

受訪專家認(rèn)為，《決定》的出臺(tái)是推動(dòng)中國(guó)社會(huì)進(jìn)步的重大事件，并軌如同切掉了一個(gè)導(dǎo)致社會(huì)不公和收入不公的毒瘤，但在彌補(bǔ)資金缺口方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確路徑。而在部分事關(guān)切身利益的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員看來(lái)，并軌后還需要穩(wěn)定的政策帶來(lái)穩(wěn)定的預(yù)期，同時(shí)也應(yīng)適當(dāng)提高過(guò)低的薪資待遇。

沿襲20年前改革路徑

國(guó)務(wù)院方案已經(jīng)出臺(tái)，政策落地還有待時(shí)日，但養(yǎng)老金改革早已成為各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員私下熱議的話題。

王軍利（化名）2010年畢業(yè)后進(jìn)入遼寧某高校人事處工作，如今已有近4年時(shí)間，每月拿到手里的工資有3000多元，在省會(huì)城市沈陽(yáng)來(lái)說(shuō)，他的工資并不高。

從2008年起，遼寧省高校招聘行政人員將不再配發(fā)編制，只能等學(xué)校編制空缺。因此，雖然在事業(yè)單位工作，但王軍利并不占有編制，每月還要自行繳納100元左右的養(yǎng)老保險(xiǎn)，這也是他與在編同事唯一的差別。

王軍利說(shuō)，雖然此次改革自己并未受到影響，但單位里有編制的同事則對(duì)改革十分關(guān)切?！澳贻p人擔(dān)心政策不穩(wěn)，快退休的人則心里不平衡?！蓖踯娎f(shuō)。

上海金融與法律研究所研究員聶日明認(rèn)為，如果站在機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的角度來(lái)看，此次養(yǎng)老金改革最理想的情況是制度不變，但如果站在政府和城鎮(zhèn)職工角度來(lái)說(shuō)，最理想的狀態(tài)則是做到保險(xiǎn)機(jī)制的一致。

《決定》出臺(tái)前，“圍觀”的企業(yè)職工關(guān)心兩個(gè)問(wèn)題：一是改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否與企業(yè)職工一樣;二是退休金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)是否相同。

聶日明認(rèn)為，按照《決定》的表述，目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)方式、計(jì)發(fā)方式與企業(yè)職工保持了一致，而改革路徑也基本沿襲了20年前企業(yè)養(yǎng)老金改革的方式?！半m然這個(gè)方式不是最優(yōu)，但基本兼顧了公平?！?/p>

根據(jù)《決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革后，將實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式，單位繳費(fèi)比例為工資總額的20%，個(gè)人繳費(fèi)比例為工資的8%，這與目前實(shí)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)方式和繳費(fèi)比例完全相同。

此外根據(jù)《決定》內(nèi)容，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革將基本按照“新人新辦法，老人老辦法”的方式執(zhí)行。即《決定》實(shí)施后，新入職的人員將按照新辦法開始繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)（基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金），而已經(jīng)退休的人員則依舊由財(cái)政負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金。至于已經(jīng)工作一定年限且未達(dá)到退休年齡的“中人”，則實(shí)施的是“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金+過(guò)度性養(yǎng)老金”政策。

何為“過(guò)渡性養(yǎng)老金”？聶日明解釋稱，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的難點(diǎn)就在于“中人”這一塊?！爸腥恕钡穆闊┰谟谟泄g，但工齡期間沒(méi)有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前的改革政策與20年前企業(yè)養(yǎng)老金改革時(shí)面臨的問(wèn)題一樣，解決途徑也一樣，即將“中人”此前未繳納保險(xiǎn)的空白視同繳費(fèi)。

“但錢從哪里來(lái)？這是個(gè)問(wèn)題?！甭櫲彰髡f(shuō)。如果按照國(guó)務(wù)院公布的機(jī)關(guān)事業(yè)單位個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)表計(jì)算，60歲退休且繳費(fèi)年限滿15年者，可以領(lǐng)取至少139個(gè)月的退休金。如果某機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員滿足這個(gè)領(lǐng)取條件，那么他退休后每月領(lǐng)取的退休金將主要由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人賬戶金額的1/139組成。

如果某“中人”現(xiàn)在已經(jīng)工作了30年，再工作5年才能退休，那么從2015年改革算起，他個(gè)人賬戶里只累計(jì)了這5年繳納的費(fèi)用，與上述正常退休者相比拿到的退休金將減少很多，過(guò)渡性養(yǎng)老金實(shí)際上解決了這個(gè)問(wèn)題。

如果從計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也基本采用了多繳多得、長(zhǎng)繳多得的標(biāo)準(zhǔn)，由原來(lái)的按最終工資比例分檔計(jì)發(fā)退休費(fèi)，改為如今的主要參照本人繳納水平計(jì)發(fā)，與企業(yè)職工計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)基本保持了一致。

但在清華大學(xué)就業(yè)保障研究中心主任楊燕綏看來(lái)，職工繳費(fèi)（8%）的屬性徘徊在稅、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄之間，是困擾養(yǎng)老金制度的難題。

“《決定》一錘定音，由此明確了職工繳費(fèi)的性質(zhì)屬于以個(gè)人賬戶方式記錄和支取的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。個(gè)人賬戶具有權(quán)益記錄功能，無(wú)須實(shí)賬運(yùn)營(yíng)，全部進(jìn)入現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌。可見，中國(guó)職工基本養(yǎng)老金演變?yōu)榫哂兄袊?guó)特色的‘統(tǒng)籌賬戶現(xiàn)收現(xiàn)付+個(gè)人賬戶權(quán)益記錄’的混賬管理模式?！睏钛嘟椪f(shuō)。

替代率高于企業(yè)職工

雖然從繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，王軍利和在編同事基本實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金上的“平等”，但聶日明還是發(fā)現(xiàn)了編制內(nèi)外的不同，那就是職業(yè)年金。如果王軍利無(wú)法享有職業(yè)年金待遇，那么退休后，他所領(lǐng)到的退休金依舊要比在編同事少。

根據(jù)《決定》第八條規(guī)定：“機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。單位按本單位工資總額8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)。”

聶日明認(rèn)為，從“應(yīng)當(dāng)”二字的表述來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位今后實(shí)行職業(yè)年金的方向已經(jīng)十分明確。與此相對(duì)的是，企業(yè)實(shí)行職業(yè)年金并不具有這種“強(qiáng)制性”，如果站在城鎮(zhèn)企業(yè)職工的立場(chǎng)來(lái)看，把“應(yīng)當(dāng)”改為“可以”，則更能夠體現(xiàn)與企業(yè)職工的一致性。

“機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)養(yǎng)老金與企業(yè)年金不同?！睏钛嘟椩诮邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時(shí)也表達(dá)了相同意見。她認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)”屬于強(qiáng)制性規(guī)定，企業(yè)年金則屬于自愿計(jì)劃。此外，為起到補(bǔ)充作用、不降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員改革后的養(yǎng)老金待遇，12%的職業(yè)年金費(fèi)率也高于企業(yè)年金。

聶日明粗略地算了筆賬：如果按照改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)年金繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的繳費(fèi)比率比城鎮(zhèn)職工約高出了43%。“我估計(jì)改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位新人養(yǎng)老金替代水平在60%至70%左右，‘中人’則因過(guò)渡養(yǎng)老金而略高，而一般企業(yè)職工的退休金替代率則為40%至50%左右，替代率還是比照企業(yè)職工略高，但與改革之前的百分之八九十相比已經(jīng)明顯降低了?！?/p>

“其實(shí)，自1974年美國(guó)頒布《雇員搝收入保障法》以來(lái)，職業(yè)養(yǎng)老金（含企業(yè)年金）就成了一種‘合格’計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)覆蓋60%以上的職工。但是，我國(guó)目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率高，前幾年民營(yíng)企業(yè)發(fā)展乏力，10年來(lái)只有約6%的職工享有企業(yè)年金，被稱為‘富人俱樂(lè)部’。為避免職業(yè)養(yǎng)老金和企業(yè)年金因差異過(guò)大，形成新的雙軌制，今后應(yīng)重在支持企業(yè)舉辦年金計(jì)劃?！睏钛嘟椪f(shuō)。

目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員職業(yè)年金的具體實(shí)施辦法還有待人社部、財(cái)政部等部門制定。楊燕綏認(rèn)為，方案制定部門要借鑒企業(yè)年金的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)職業(yè)養(yǎng)老金的運(yùn)行模式、稅收政策、受托人制度、投資策略、信息披露、支取年金等問(wèn)題，應(yīng)按照合格計(jì)劃原則作出具體的、可操作的規(guī)定。

資金來(lái)源應(yīng)當(dāng)明確

在聶日明看來(lái)，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革總體上比較徹底，但與當(dāng)年的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革一樣，資金虧空問(wèn)題如何解決依舊沒(méi)有明確。

“解決途徑是非常明確的：一種是依靠在職人員與退休人員的比例差值。過(guò)去退休人員薪資水平一直沒(méi)有降低，但在職人員繳費(fèi)水平提高得很快，收得多一點(diǎn)，繳得少一點(diǎn)，可以彌補(bǔ)資金窟窿。”聶日明說(shuō)。

第二塊資金來(lái)源是財(cái)政撥付。但據(jù)聶日明估算，目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員共有不到4千萬(wàn)人，如果算上退休人員則達(dá)7千萬(wàn)人，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口至少要5萬(wàn)億元，如果平攤進(jìn)15年或20年，則每年至少需要拿出兩三千億元。2013年我國(guó)社保支出共計(jì)14500億元，如果每年撥出3000億元給養(yǎng)老金，則相當(dāng)于占用社會(huì)保障和就業(yè)支出的20%。

第三塊資金來(lái)源就是把國(guó)企收益撥到養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶。這種方法在1993年時(shí)就討論過(guò)，但因難度較高則一直未能推行下去。

“需要明確的是資金缺口究竟有多大，使用怎樣一個(gè)正?；臋C(jī)制把錢逐步撥進(jìn)去?！甭櫲彰髡f(shuō)，“養(yǎng)老保險(xiǎn)因?yàn)椴皇侨珖?guó)統(tǒng)籌，區(qū)域差距很大，大概一半以上省市都會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。對(duì)于一些財(cái)政困難的地區(qū)而言，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員算是高收入階層了，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，這些人的工資已經(jīng)是財(cái)政大頭了，如果沒(méi)有明確資金解決途徑，這些地區(qū)今后該怎么辦？”

聶日明認(rèn)為，前一階段發(fā)生的黑龍江及河南等地教師罷工事件，表面上看是薪資待遇問(wèn)題，但背后實(shí)則透露出當(dāng)?shù)卣谏绫７矫妗耙呀?jīng)抗不下去了”?！昂邶埥瓫](méi)有實(shí)行事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，但還是繳了，且剛實(shí)施的前幾年沒(méi)有問(wèn)題，越到后來(lái)越有問(wèn)題。所以資金來(lái)源問(wèn)題不明確，就很容易造成恐慌情緒?！?/p>

根據(jù)此次《決定》內(nèi)容，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金將單獨(dú)建賬，與企業(yè)分離。從操作層面上打破了此前外界的猜疑，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革會(huì)動(dòng)用企業(yè)養(yǎng)老金賬戶余額。但聶日明擔(dān)心，雖然是分賬管理，但如果沒(méi)有明確的資金來(lái)源，還會(huì)存在挪用企業(yè)養(yǎng)老金的可能。

河南省南陽(yáng)市某局副局長(zhǎng)郭安（化名）則更關(guān)心改革后工資待遇能否提高?！艾F(xiàn)在我們對(duì)改革意見很大，主要就是怕個(gè)人繳費(fèi)多了但工資卻不漲?！?/p>

1982年出生的郭安做了十幾年公務(wù)員，如今已至副科級(jí)別，但月工資只有2300元，“我到現(xiàn)在都還沒(méi)談女朋友，這點(diǎn)錢說(shuō)出去都不好意思。尤其到北京學(xué)習(xí)時(shí)，跟那邊公務(wù)員的待遇一比，自己心里特別不是滋味?！?/p>

談到今后的制度建設(shè)，楊燕綏認(rèn)為：“作為養(yǎng)老金制度建設(shè)來(lái)說(shuō)，并軌只解決了由于身份帶來(lái)的不公平，尚不能解決養(yǎng)老金待遇的公平性、基金的持續(xù)性、參保人的流動(dòng)性。三分政策，七分執(zhí)行，中國(guó)養(yǎng)老金制度建設(shè)還有很多挑戰(zhàn)。目前的制度安排成本高、效率低，需要夯實(shí)費(fèi)基和降低用人單位的費(fèi)率。改革之后事業(yè)單位用人成本大大增加，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金的總和費(fèi)率達(dá)到工資總額的40%，一方面迫使事業(yè)單位減少用人，另一方面應(yīng)當(dāng)適度降低費(fèi)率?！?/p>