京津冀宜實(shí)行漸進(jìn)式跨界治理

劉建軍

去年2月26日，國家主席習(xí)近平在專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)指出，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子。此后，京津冀協(xié)同發(fā)展迅速成為各界關(guān)注焦點(diǎn)，頂層設(shè)計(jì)和論證進(jìn)一步推進(jìn)，三地協(xié)同發(fā)展進(jìn)入實(shí)施階段。

京津冀地區(qū)的獨(dú)特性絕無僅有，所面臨問題的復(fù)雜性也實(shí)屬罕見。自1986年提出“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)”以來，近30年來京津冀一體化的各種規(guī)劃和設(shè)想已不下十幾個(gè)，但全都停留在概念和紙面上，無一落到實(shí)處，其根本制約因素就在于現(xiàn)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)體制。

處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國，很多難以解決的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題都需通過制度創(chuàng)新找到出路，只有打破不合理的體制機(jī)制束縛，從制度層面探索建立一種新的發(fā)展機(jī)制，才能順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，解決京津冀協(xié)同發(fā)展問題同樣如此。

實(shí)際上，歐盟的“跨界治理”實(shí)踐為我們提供了很有價(jià)值的參考。如果把各合作成員分別視為一個(gè)利益主體，在不考慮國家因素的情況下，歐盟在克服合作組織內(nèi)不同利益主體之間因發(fā)展不平衡而導(dǎo)致的利益沖突，以及跨越行政區(qū)劃障礙方面的體制機(jī)制創(chuàng)新特別值得京津冀借鑒。

構(gòu)建新跨界體制

參考?xì)W盟和西方跨界治理的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合京津冀區(qū)域現(xiàn)狀，在推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中，需要從模式選擇、組織機(jī)構(gòu)、法制基礎(chǔ)三方面構(gòu)建一個(gè)新的跨界治理體制。

一是模式選擇。作為跨界治理得以實(shí)現(xiàn)的制度框架和運(yùn)行載體，選擇什么樣的治理模式直接決定著治理的績效。有學(xué)者提出，跨界治理模式有中央政府主導(dǎo)模式、平行區(qū)域協(xié)調(diào)模式和多元驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)模式3種。

中央政府主導(dǎo)的跨界治理模式，因?yàn)橛兄醒氲慕槿攵哂休^高權(quán)威。但地方政府，特別是處于優(yōu)勢地位的地方政府，出于種種考慮導(dǎo)致合作積極性不高，也可能使地方間的合作流于形式，此時(shí)就需要中央政府給予一定的政策支持和激勵(lì)。在跨界治理模式建立初期或合作動(dòng)力不足的區(qū)域，中央政府主導(dǎo)模式可以發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。

平行區(qū)域協(xié)調(diào)模式是地方政府基于對(duì)自身利益的追求，而采取的具有更多主動(dòng)意愿的合作模式。這一模式下的各治理主體具有更強(qiáng)的主動(dòng)性、自愿性和平等性，同時(shí)，中央政府不再直接干預(yù)主導(dǎo)，而是賦予地方政府更多自主權(quán)，合作形式也更加靈活多樣。不過，平行區(qū)域協(xié)調(diào)模式中，中央政府的指導(dǎo)作用依然不可或缺，同時(shí)第三部門開始較為廣泛地參與。

多元驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)模式的基礎(chǔ)是跨界治理的各參與主體——政府、市場和社會(huì)的治理能力都不斷提升，特別是市場和社會(huì)的力量不斷壯大，全社會(huì)對(duì)于合作的認(rèn)同和需求不斷提高。這一模式下，全社會(huì)已經(jīng)廣泛形成了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作理念，而治理的動(dòng)力主要來自廣泛的議題驅(qū)動(dòng)，治理領(lǐng)域更加擴(kuò)大，治理模式更為靈活多樣，第三部門的參與也更加廣泛深入，各治理主體的主動(dòng)性和獨(dú)立性更強(qiáng)。

在不同發(fā)展階段、不同驅(qū)使動(dòng)力下，這3種跨界治理模式會(huì)在治理的主體、組織、類型、范圍以及協(xié)作伙伴關(guān)系等方面呈現(xiàn)出互不相同和不斷演進(jìn)的特征?？傮w來看，中央政府主導(dǎo)模式是一種外生型模式，其動(dòng)力來自中央權(quán)威的推動(dòng)，所以其實(shí)施得好壞、范圍和程度主要取決于中央政府，并由中央的強(qiáng)制性來保證高度的執(zhí)行性;平行區(qū)域協(xié)調(diào)模式和多元驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)模式則源自內(nèi)生型動(dòng)力，這種基于自身利益和問題導(dǎo)向的合作模式，使得跨界治理的主體能動(dòng)性更強(qiáng)，相互關(guān)系也更緊密。

筆者認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)采取漸進(jìn)式跨界治理方式，宜在近期、中期、遠(yuǎn)期3個(gè)階段分別采用不同模式，實(shí)現(xiàn)由中央政府主導(dǎo)模式到平行區(qū)域協(xié)調(diào)模式再到多元驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)模式的逐步過渡，每一階段約需5～8年時(shí)間。在現(xiàn)階段，選擇由中央政府推動(dòng)的京津冀跨界治理模式十分必要，實(shí)際上也已開始啟動(dòng)。

二是組織機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)狀來看，京津冀協(xié)同發(fā)展近期離不開中央政府的主導(dǎo)和推動(dòng)，通過中央政府的行政命令或政策支持的方式來實(shí)施較為適宜和可行。目前，國務(wù)院已成立“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”以及相應(yīng)辦公室，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任該小組組長，國務(wù)院有關(guān)部門和京津冀三地主要負(fù)責(zé)同志參加。該領(lǐng)導(dǎo)小組被賦予負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局等涉及協(xié)同發(fā)展方向性問題的職能和一定的資源配置權(quán)力，同時(shí)在政策、資金、人才等方面給予京津冀地方政府一定的支持。

這樣的組織機(jī)構(gòu)，可以保證其權(quán)威性和決策的高度執(zhí)行性。此外，雖然由中央政府主導(dǎo)，但京津冀跨界合作關(guān)系的主體仍應(yīng)以京津冀地方政府為主，三方在中央的推動(dòng)之下，加強(qiáng)互動(dòng)和協(xié)商，形成利益共生關(guān)系，從整體的視角審視地方發(fā)展，進(jìn)而不斷提高京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展能力。

三是法制基礎(chǔ)。我國的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展方興未艾，但迄今為止，在國家層面還沒有相關(guān)的法律法規(guī)。要建設(shè)現(xiàn)代法治國家和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，不僅應(yīng)做到區(qū)域間形成統(tǒng)一市場和實(shí)現(xiàn)資源的互通有無，更重要的是應(yīng)將體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新置于法制化的軌道。

因此，建議以立法手段規(guī)范或引導(dǎo)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。首先在國家層面出臺(tái)一部關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的法律或更大范圍的關(guān)于國內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律規(guī)范;其次是京津冀等相關(guān)地方政府出臺(tái)相應(yīng)的地方性法律法規(guī)，形成較為完備的法制基礎(chǔ)。

配套激勵(lì)和約束機(jī)制

作為一個(gè)制度框架，跨界治理要有效運(yùn)行還需配套機(jī)制保障。高效的跨界治理包括治理意向的有效達(dá)成、治理行為的順利實(shí)施、治理結(jié)果的科學(xué)評(píng)價(jià)以及治理手段的持續(xù)改進(jìn)，其基本運(yùn)行機(jī)制主要是激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制兩種。

首先，建立3種基本的激勵(lì)機(jī)制。一是共建共贏合作機(jī)制。以追求共同的公共價(jià)值為基礎(chǔ)的共建共贏合作機(jī)制，是跨界治理能否實(shí)現(xiàn)以及是否有效的關(guān)鍵，可通過中央及京津冀三地政府共同出資設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展引導(dǎo)基金等方式，形成引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各類要素自由流動(dòng)的制度安排和促進(jìn)一體化發(fā)展的政策體系，建立各方均受益且實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”效果的共建共贏機(jī)制。

二是溝通協(xié)商信息共享機(jī)制。信息共享是實(shí)現(xiàn)良好治理的基礎(chǔ)和保障，應(yīng)該建立能使各方增強(qiáng)凝聚力的組織化的溝通協(xié)商機(jī)制，以及融信息支撐、信息整合和信息服務(wù)在內(nèi)的信息共享機(jī)制，并使之成為推動(dòng)跨界治理的重要?jiǎng)恿捅貍涞恼吖ぞ摺?/p>

三是績效評(píng)價(jià)考核機(jī)制。要打破當(dāng)前地方政府官員考核體系中對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的掣肘，把區(qū)域協(xié)同發(fā)展的成效作為京津冀地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的重要考核指標(biāo)之一，將有助于破除地方政府官員的“一畝三分地”思維定式，成為更好地推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的有效機(jī)制。

其次，建議建立3種基本的約束機(jī)制。 一是頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)制。應(yīng)基于國家戰(zhàn)略、區(qū)域整體利益和長遠(yuǎn)利益，建立一種超越單一行政區(qū)劃的、具有戰(zhàn)略性和前瞻性的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)制。立足京津冀三地的比較優(yōu)勢，通盤考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境現(xiàn)狀，在中央層面做好京津冀區(qū)域規(guī)劃和政策配套的頂層設(shè)計(jì)，如城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局以及重大跨區(qū)域項(xiàng)目等規(guī)劃，以避免地方政府各自為政，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展。

二是成本分?jǐn)偤蜕鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在京津冀跨界治理中，涉及到很多跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施、跨界污染治理等跨界公共物品的提供，還面臨著教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共品和社會(huì)服務(wù)均等化的問題。實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展需要解決好如何提供跨界公共物品的難題，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本公共品和社會(huì)服務(wù)均等化。在目前京津冀區(qū)域發(fā)展極不平衡的情況下，建立合理的成本分?jǐn)偤蜕鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制是非常必要的。

三是法律機(jī)制。通過中央層面和地方政府層面法律法規(guī)的支持，有助于明晰中央與地方的權(quán)力及職責(zé)，有助于對(duì)地方部分行政權(quán)力進(jìn)行二次分配，形成更有利于推動(dòng)協(xié)同發(fā)展的權(quán)力組合。同時(shí)，通過法律途徑，有助于公開、公平地協(xié)調(diào)解決局部利益與全局利益的沖突，有助于有理有據(jù)地裁決合作成員之間的利益紛爭。當(dāng)前，國內(nèi)區(qū)域間合作蓬勃興起，特別是京津冀協(xié)同發(fā)展涉及到的主體較多，亟須建立較為完備的法律機(jī)制，來進(jìn)一步規(guī)范協(xié)同發(fā)展中的治理行為。

先行先試

京津冀區(qū)域地域遼闊，區(qū)域發(fā)展差異很大，不同地區(qū)面臨的困難和問題也不相同，所以建議先選擇一個(gè)或幾個(gè)示范區(qū)、一個(gè)或幾個(gè)示范領(lǐng)域先期進(jìn)行協(xié)同發(fā)展跨界治理的試點(diǎn)。

例如，考慮建立曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、首都二機(jī)場協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、燕郊或武清協(xié)同發(fā)展示范區(qū)等;考慮建立多層次大氣污染協(xié)同治理機(jī)制，建立水資源保護(hù)與利用跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制;在農(nóng)業(yè)、文化業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)先行協(xié)作，推進(jìn)一體化進(jìn)程等。通過先行先試，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以更好地推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。

作為一種多主體參與的治理方式，跨界治理超越了狹隘的“各自為政”思維，以推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)中央政府和地方政府合作關(guān)系的構(gòu)建，鼓勵(lì)地方政府間的合作及市場與社會(huì)的積極參與，應(yīng)該成為未來國家治理的主流方向。

在京津冀協(xié)同發(fā)展中選擇跨界治理，探索進(jìn)行治理體制機(jī)制的創(chuàng)新，將有助于解決京津冀區(qū)域業(yè)已存在的突出問題，有助于推動(dòng)建立科學(xué)的治理體制和機(jī)制，有助于走出一條科學(xué)持續(xù)的京津冀協(xié)同發(fā)展道路。