關于民生檔案的理論思考

肖秋會 張 欣

（武漢大學信息管理學院，湖北武漢，430072）

“改善民生” 是黨在改革發(fā)展關鍵階段所提出的重要戰(zhàn)略目標，同時，也是檔案事業(yè)為社會服務的一項重要任務。國家檔案局2007年12月發(fā)布了《關于加強民生檔案工作的意見》，首次提出了民生檔案及“兩個體系”建設，即：建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，確保民生檔案齊全完整；建立服務人民群眾的檔案利用體系，確保民生檔案服務民生。自此，民生檔案資源體系建設及利用服務工作逐漸成為中國檔案事業(yè)發(fā)展的核心內容。面向公眾、服務公眾的檔案館新形象開始建立，國家檔案館的公共性質逐漸凸顯。民生檔案工作廣度和深度的拓展，勢必對館藏檔案的結構、成分及其利用服務產生深遠的影響。最終，促進檔案館在社會信息化和公民社會建設過程中的轉型，其面向民生的多元化的館藏資源體系，覆蓋全體公民、關注社會弱勢群體的檔案利用服務體系將推動檔案資源的社會化利用和共享。

1.民生檔案的概念和種類

民生檔案不是一種特定的專門檔案，而是一個含有多種專門檔案的集合概念，檔案界對此尚未達成共識，甚至對其科學性存有質疑。民生檔案的外延極為廣泛，關系民生的各類專門檔案幾乎都可以納入其中，涉及到婚姻、就業(yè)、社會保障、住房、醫(yī)療等各項民生領域。

民生檔案的種類雖然復雜多樣，但其中滿足民生基本需要，與民生關系最為緊密、最能解決重要民生問題的檔案種類是可以從中析出的。2011年10月和11月，國家檔案局先后發(fā)布了兩批《國家基本專業(yè)檔案目錄》，劃分和列舉了包括民生檔案在內的五大類基本檔案，即：人事檔案、民生檔案、政務檔案、經濟檔案和文化檔案。其中，共有14種專業(yè)檔案被正式列入民生類檔案，具體見表1。

由表1可見，14種民生檔案主要分屬民政部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設部等政府部門管轄。大體分為如下三大類：第一類涉及對社會弱勢群體的民生保障，是最基本和重要的，包括：城鄉(xiāng)居民的最低生活保障檔案、傷殘撫恤檔案、農村五保供養(yǎng)檔案、工傷鑒定檔案等；第二類主要是與每個公民的權益保障相關的檔案，如婚姻登記檔案、病歷檔案、就業(yè)失業(yè)登記檔案、社會保險業(yè)務檔案等；第三類是與住房相關的檔案，如拆遷檔案、廉租房檔案、公積金檔案等。此外，移民檔案和殯葬服務單位業(yè)務檔案也被列入了民生類檔案。

表1 國家檔案局公布的民生類專業(yè)檔案[1]

2.民生檔案的時代價值——拓展以民生為導向的檔案館公共服務

民生檔案關系到各階層民眾的合法權益，是有關其生存、生活、工作及社會活動的記錄和憑證。通過查證和參考各類民生檔案，可以為人民群眾的生活和工作排憂解難，尤其能為社會弱勢群體的權益保障提供重要依據和線索。民生檔案雖然古已有之，但民生檔案概念的正式提出具有特定的時代背景和重要的時代意義，民生檔案工作的開展是檔案部門貫徹執(zhí)行黨和政府改善民生、執(zhí)政為民宗旨的正確部署，有利于提高檔案館的社會認可度，普及公眾的檔案意識，充分發(fā)揮國家檔案館的公共服務能力。民生檔案工作將在很大程度上改變檔案館的定位，以人為本、為民服務的思想理念將逐漸深入其各項工作環(huán)節(jié)之中，是我國綜合性檔案館社會化轉型的主要標志之一。

首先，民生檔案資源體系建設為改善館藏結構提供了良好的契機。眾所周知，我國綜合性檔案館館藏結構不合理，反映黨政活動的文書類檔案占絕大多數，而反應基層組織、社會團體、公民個人及群體的專門檔案數量所占比例較小。中國社會發(fā)展過程中的一些重大事件沒有留下完整的檔案記載，社會發(fā)展的歷史存在許多空白[2]。

這與我國檔案室的歸檔范圍，檔案館收集、接收進館的范圍密切相關。長期以來，檔案部門都是以黨政機關所形成的文書檔案作為歸檔的主要對象。其他社會主體包括企業(yè)、社會團體、公民個人在其經濟活動、文化活動、社會活動和工作中所形成的檔案，由于各種原因被分散保管在不同的機構和部門（如專業(yè)檔案館），或者散失在個人手中。綜合性檔案館所擔負的保管國家記憶和社會記憶的職責無法得到完整體現。多年以來，結構單一、質量參差不齊、利用人數和人次常年低下是我國綜合性檔案館的真實寫照。而民生檔案資源體系和利用體系建設為“沉睡”的檔案館帶來了活力。

隨著各地檔案館尤其是基層檔案館對民生檔案收集、接收進館工作的深入開展，越來越多的關系普通人民群眾基本權利和利益的檔案將進入檔案館或檔案室。相應地，民生檔案的利用熱潮將進一步促進民生檔案資源體系的建立、充實和完善。檔案館的館藏結構和內容成分將更貼近民生，檔案館的公共服務功能也會因館藏的“平民化”和“社會化”而得到充分地發(fā)揮。

表2 民生檔案信息資源開發(fā)利用與共享情況

其次，民生檔案利用服務體系建設是拓展檔案館公共服務的催化劑。隨著民生檔案資源登記、排查以及接收和整理工作的持續(xù)開展，國家綜合檔案館尤其是市、縣（區(qū)）級綜合檔案館的民生檔案資源利用服務十分活躍。僅以湖北省襄陽市襄州區(qū)檔案館為例，從2007至2011年，該館利用人次、出具證明和查檔業(yè)務量增加了1倍多：2007年檔案館接待4967人次，查閱檔案資料6006卷，出具證明2651份；2011年接待12015人次，查閱檔案資料15368卷，出具證明7068份[3]。此外，各地各級檔案館以館藏為基礎，以民生需求為導向，開發(fā)了不同類型和層次的民生檔案信息共享利用平臺，強化了檔案館的公共服務職能。表2列舉了部分檔案局館民生檔案開發(fā)利用情況，具有代表性意義。

3.關于民生類檔案的理論思考

各地、各級檔案館（室）民生檔案工作實踐和所取得的成效證明，在綜合性國家檔案館和政府相關主管部門中，民生檔案已經成為一項重要的檔案業(yè)務工作對象。面對全國多個省、市、縣檔案部門民生檔案工作實質性開展的現實，與其否認或質疑民生檔案概念的科學性，不如踏踏實實地開展有關民生檔案問題的研究。民生檔案給我們帶來了如下值得研究的理論與現實問題。

3.1 民生檔案的內涵和外延

自民生檔案這一概念提出之后，其內涵的界定和外延的劃分一直是困擾檔案界的爭議話題。民生檔案的內涵應該是國家機關、社會組織和個人在其活動中形成的關系人民群眾生存、發(fā)展、生活、工作的各種形態(tài)、各種門類的原始記錄。民生檔案的外延具有動態(tài)性，隨著民生工作的深入開展，在社會經濟文化發(fā)展的不同時期，新的民生需求和民生問題會不斷涌現，民生檔案的種類也會不斷增加和調整。當前國家檔案局公布的14種民生檔案種類是有限的和特定的，集中體現了黨和政府對社會弱勢群體民生問題的高度關注，以及現階段社會公眾對住房、就業(yè)、醫(yī)療、保險等基本民生問題的解決訴求。各地各級檔案機構必須加強對這14種民生檔案的收集和利用工作的行政指導和監(jiān)督。

3.2 民生類檔案所包括的各種專業(yè)檔案的選擇標準

如何確定哪些種類的專業(yè)檔案屬于民生類檔案，民生類檔案的劃分標準是什么，這是民生檔案實際工作需要首先解決的問題。各地、各級檔案館根據館藏及利用需要對民生檔案的劃分各有特色，各有側重。國家檔案局所列出的14種民生類專業(yè)檔案只是最基本的，不能完全涵蓋和體現各地民生檔案的工作需求。

例如，南京市各級綜合檔案館的訴訟檔案、婚姻檔案、公證檔案占民生檔案總量的87%，其他還有少量的招工、房產、民國戶籍檔案、復員退伍檔案等民生檔案[4]。根據武漢市檔案局的統計調查，武漢市民生檔案的種類多達80余種，涉及包括社保、醫(yī)療、民政、工商等在內的20多個系統，而且民生檔案的專業(yè)種類呈現迅速增加的趨勢，其中工傷保險檔案、生育保險檔案、大病醫(yī)療救助檔案、低收入勞模檔案、志愿者檔案、新型合作醫(yī)療檔案、農產品質量安全檔案、市民道德檔案等都是2005年以后產生的民生檔案種類[5]。煙臺市檔案館接收進館的民生檔案包括婚姻檔案、土地承包檔案、林權制度改革檔案、勞模檔案、知青檔案、房屋拆遷檔案等。

綜合考察各地民生檔案建設的特點，可以發(fā)現，婚姻檔案、知青檔案、社保檔案、公證檔案、土地承包檔案、房屋拆遷檔案最為常見和普遍?？梢?，民生檔案種類劃分除了按照國家檔案局公布的檔案專業(yè)目錄標準，以14種民生類專業(yè)檔案為建設重點之外，還應結合各地民生檔案工作實際，補充若干數量較大、利用率高的民生檔案類型，如知青檔案等。

3.3 民生類檔案的歸檔控制與檔案館接收進館檔案的范圍調整

根據國家檔案局《關于加強民生檔案工作的意見》，各級檔案行政管理部門要深入有關行業(yè)和部門，做好民生檔案調查和登記工作，界定各行業(yè)和部門形成的民生檔案種類。本著以改善民生為重點的社會建設開展到哪里，民生檔案工作就延伸到哪里的原則，積極指導建立民生檔案。

首先，需要將與民生有關的各類文件納入歸檔體系，保證各個行業(yè)或部門形成的民生檔案的齊全完整，為服務民生提供真實可靠的信息來源，從源頭上保障民生檔案資源體系的完整性和安全性。其次，調整檔案館接收進館檔案的范圍，將反映民生、反映重大社會事件的檔案接收進館，建立面向民生的多元化的檔案資源體系。如青島市在全國率先把本行政區(qū)內重大活動、重大事件檔案和民生檔案列入綜合檔案館接收范圍，率先將市政府直屬工作部門所屬的獨立承擔行政管理職能的機構和市屬部分事業(yè)單位納入檔案移交單位，最大限度地保存了各級機關為加強社會管理、保障和改善民生方面的歷史記錄，為“建設覆蓋人民群眾的，內容豐富、結構合理的國家檔案資源體系”夯實了基礎[6]。

3.4 民生檔案資源整合思路

民生檔案產生、分布于多個行業(yè)和部門，館藏民生檔案只占其中一部分，這給民生檔案的利用服務造成了不便。為了提高民生檔案利用服務的質量和效率，加強檔案行政機關對分布在各個行業(yè)和部門的民生檔案工作的指導，須在不同層面上推進民生檔案資源整合?？梢圆捎脵n案實體整合和檔案信息整合兩種方式。

3.4.1 實體層面的資源整合——對民生檔案實體歸并管理

按照重點發(fā)展國家綜合檔案館的原則，專業(yè)檔案資源規(guī)范整理后應當移交本級國家綜合檔案館，同時，將某些專業(yè)專門檔案管理機構歸并入綜合檔案館。以“大檔案”管理為指導思想，推進民生檔案實體整合，將專業(yè)檔案的多頭管理、分散保管轉變?yōu)閲揖C合檔案館的集中統一管理，建立以檔案行政管理部門為主體、各主管部門配合的民生檔案資源建設監(jiān)管體制。如安徽省和縣將縣房產局檔案整體劃歸縣檔案館，成立縣檔案館房產檔案管理中心，為房產交易提供正常服務；馬鞍山市將市城建檔案館作為市檔案館分館，進行整合歸并[7][8]。

3.4.2 信息層面的資源整合——數字化民生檔案資源的共享

民政、住建、社保等行業(yè)和部門對專業(yè)數據的采集和歸檔大多都實現了數字化，建立了專門數據庫，為了業(yè)務工作的需要，這些部門所形成的民生檔案大多以數字化的方式各自保存。如果不方便對這些檔案進行實體集中，可以考慮對數字化的檔案信息進行組織，實現利用共享?；舅悸肥牵河赏恍姓^(qū)域內的國家綜合檔案館牽頭，開設民生檔案信息利用門戶，建立覆蓋各個專業(yè)主管部門的民生檔案信息導航系統，對于不在館藏范圍內的民生檔案指明其存址，或建立鏈接；依靠電子政務網、數字檔案館系統及電子文件中心平臺，開發(fā)一站式的民生檔案信息利用平臺；統計和整理館藏民生檔案，建設目錄型、全文型、多媒體型的專題數據庫，滿足公眾異地網上查檔的需求。

3.5民生檔案利用服務機制創(chuàng)新

當前，民生檔案利用服務還存在觀念落后、服務方式單一的局限性，有必要利用互聯網、現代通信技術、移動電子設備等現代信息技術和產品，在服務廣度和深度、服務類型、服務方式等方面大膽創(chuàng)新。

3.5.1 拓展服務廣度和深度

民生檔案工作要逐步覆蓋城市和農村，深入社區(qū)、家庭和個人，擴大服務對象，提高服務水平。

3.5.2 服務類型創(chuàng)新

在檔案館傳統信息服務的基礎上，增加民生檔案數字參考咨詢服務、民生檔案移動信息服務等新型服務。利用互聯網、移動通信技術和各類數字終端為公眾提供民生檔案信息查詢和報送服務。

3.5.3 服務方式創(chuàng)新

充分發(fā)揮電子政務系統、數字檔案館及電子文件中心等官方信息系統在民生檔案資源服務中的主體作用；同時，發(fā)揮社會化媒體在民生檔案服務中的輔助作用。博客、微博、維基、論壇等社會化媒體是公眾即時通信和自由交流的重要平臺，檔案部門可以嘗試利用這些即時通信平臺提供靈活的民生檔案信息服務，深入社區(qū)、家庭和個人，及時發(fā)布民生檔案信息，主動發(fā)現、引導和解決公眾的查檔需求。此外，還可以與圖書館、博物館等文化機構橫向合作，開展館藏民生檔案展覽、專題講座等活動。

注釋

[1]國家檔案局關于印發(fā)《國家基本專業(yè)檔案目錄（第二批）》的通知[EB/OL].[2013-02-15].http://www.saac.gov.cn/xxgk/2011-11/07/content_14220.htm.

[2]傅華.國家檔案資源建設研究[J].檔案學通訊，2005（5）：41-43。

[3]湖北省襄陽市襄州區(qū)檔案局.整合民生檔案資源，強化服務民生能力[J].中國檔案，2012（3）：28-29。

[4]南京市檔案局聯合課題組.民生檔案資源管理與利用對策思考[J].檔案與建設，2011（5）：64-68。

[5]楊朝偉，徐輝，王銀華.武漢市民生檔案工作調查報告[J].中國檔案，2009（2）：20-21。

[6]青島檔案信息網[EB/OL].[2013-03-13].http://www.qdda.gov.cn,2013-03-10.

[7]曹航，楊智勇.檔案資源整合：現狀、困難與推進策略[J].檔案學研究，2010（4）：28-31。

[8]安徽省檔案管理模式改革實施方案解讀[EB/OL].[2013-03-13].http://www.ahda.gov.cn/DocHtm l/1/2009/8/3/806774684384.htm l.