養(yǎng)老金并軌：特權終結？

韓永

公平問題成為橫亙在養(yǎng)老改革面前的一道障礙，無論是事業(yè)單位改革，還是國有資產(chǎn)劃入，還是延遲退休，都在盯著政府機關的養(yǎng)老。

2015年1月14日，國務院正式發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進行改革，這標志著養(yǎng)老金“雙軌制”的破冰，近4000萬機關事業(yè)單位人員將和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老金，曾經(jīng)被許多人羨慕的“鐵飯碗”被打破。

空賬兇猛

此時，中國的基本養(yǎng)老保險，正處于需要變革卻不能的困境中，亟須找到一個出口。而養(yǎng)老金并軌，正好成為這樣一個出口。

中國養(yǎng)老保險最大的一個困境，是養(yǎng)老金不足。針對這一問題，在過去兩年中，曾經(jīng)出現(xiàn)過兩輪爭論：先是2012年年中，由中銀國際首席經(jīng)濟學家曹遠征和德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家馬駿牽頭的研究團隊聯(lián)合發(fā)布報告稱，到2013年，中國養(yǎng)老金的缺口將達到18.3萬億元。隨后，2012年6月18日，《人民日報》刊文稱“養(yǎng)老金不會缺口18.3萬億元，空賬沒有太大問題”，稱到2011年末，基本養(yǎng)老保險基金累計結存1.94萬億元。

到了2013年，先是人社部部長尹蔚民在兩會上表示養(yǎng)老金“不存在缺口”，“累計結余2.3萬多億元”。接著，全國社保基金理事會黨組書記戴相龍在博鰲論壇上建議，通過加大國有資產(chǎn)劃撥社保的力度和擇機考慮延長退休年齡等辦法，來彌補社保和養(yǎng)老金缺口。

后來人們發(fā)現(xiàn)，這兩方的說法根本是“雞同鴨講”，采用的是兩套不同的計算標準：人社部的標準是把統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的錢加起來，再加上各級政府的補貼，這樣算下來，就得出了養(yǎng)老金尚有結余的結論；而另一方則沒有算入個人賬戶，也沒有算入財政補貼。因為前者的法定用途是為繳費者個人積累，屬于個人財產(chǎn)范疇，而不是收上來后付于他人。而如果將財政補貼也納入養(yǎng)老金收入，則養(yǎng)老金就永遠也不存在缺口的問題，只是將養(yǎng)老金的缺口轉化成了財政負擔。

從1997年開始，中國的企業(yè)職工，正式從之前的以企業(yè)承擔退休費為主的養(yǎng)老體系，進入以企業(yè)和個人分擔為特征的社會保險體系。該體系以社會統(tǒng)籌賬戶為主，以個人賬戶為輔，企業(yè)繳納工資總額的20%進入社會統(tǒng)籌賬戶（在2005年之前是其中的17%進入這個賬戶），個人繳納工資總額的8%進入個人賬戶（2005年之前，是個人繳納的8%加上企業(yè)繳納的3%進入這個賬戶）。社會統(tǒng)籌實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，也就是將繳來的錢馬上發(fā)給退休者；個人賬戶則實行積累制，即將個人的交費積累起來，等退休后發(fā)放。

作為改革的成本，對那些在改革前參加工作、改革后退休的人（專業(yè)術語為“中人”），其工作過的年限視為已經(jīng)繳納養(yǎng)老金，也就是說，這些人這一期間的個人賬戶雖是空賬，但這些人在退休后也可以足額領取養(yǎng)老金，在統(tǒng)籌賬戶存在支付缺口的情況下，其個人賬戶中的不足部分，就通過侵蝕后人所交的個人賬戶來實現(xiàn)，致使個人賬戶步入“后人補足前人”的惡性循環(huán)。制度設計中意在為個人積累的個人賬戶，客觀上充當了“為他人做嫁衣”的角色。

個人賬戶設計的原意，本為激勵職工為個人積累而繳費，并促進企業(yè)繳費，但在個人賬戶被侵占的現(xiàn)實下，其對養(yǎng)老保險的信賴與預期均大大降低，這必然會抑制其繳費的動力。而繳費基數(shù)的減少，又會進一步加大社會統(tǒng)籌的缺口，從而陷入更大規(guī)模侵占個人賬戶的惡性循環(huán)。人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年，養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬已經(jīng)達到了3.1萬億元，占當年財政收入的24%。

道德詰問

除了對個人賬戶的侵占，社會養(yǎng)老保險對財政補貼的依賴也在增強。人社部2014年4月份的一份公報顯示，2013年，各級財政對養(yǎng)老保險的補貼為3019億元，占當年財政收入的2.4%。而在2011年，這個數(shù)字為2272億元；2012年，該數(shù)字為2648億元。2012和2013的年增長速度分別為16%和14%。

在這些平均的數(shù)字下面，還掩藏了一些困難省份的真實壓力。以退休人員比例較高的遼寧省為例，2010年，該省各級財政共補貼企業(yè)養(yǎng)老保險213.1億元，占當年財政收入的10%。

為了應對日益迫近的老齡化問題，對養(yǎng)老保險進行改革成為共識。

戴相龍在2013年提及的國有資產(chǎn)劃撥和延長退休年齡，是當下討論最多的兩個改革路徑。但無論哪一條路徑，都會面臨一個道德性詰問：政府在這一問題上尚未以公平的面目示人，己所不欲，何以施于人？

這個問題，就是政府機關的工作人員，至今沒有加入職工養(yǎng)老體系，而是享受著“退休前不交費，退休后多拿錢”的特權。所以，當2008年中央決定將事業(yè)單位人員并入職工養(yǎng)老體系時，招來了強烈反對，隨后在5省市開展的試點也以失敗告終。一位北京高校教授稱，招致反對的一個重要的原因，就是有失公平?！笆聵I(yè)單位和機關一樣，承擔的也是公共服務的職能。原來都是機關事業(yè)單位綁在一起?，F(xiàn)在財政沒錢了，就把我們給切出去了，憑什么呀！”

公平問題成為橫亙在養(yǎng)老改革面前的一道障礙，無論是事業(yè)單位改革，還是國有資產(chǎn)劃入，還是延遲退休，都在盯著政府機關的養(yǎng)老。在這樣的背景下，基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)一勢在必行。

坐實做空？

但養(yǎng)老保險要實現(xiàn)真正的統(tǒng)一，還需要良好的制度設計。

南開大學社會建設與管理研究院院長關信平認為，在統(tǒng)一之前，職工養(yǎng)老保險制度首先要明確：對于個人賬戶，是堅持現(xiàn)有的“坐實”政策，還是改成“做空”？

關信平認為，如果要“坐實”，就要保證這筆資金的保值增值，不能像現(xiàn)在這樣只放在銀行里，收益率還趕不上通貨膨脹率。而要保值增值，就要改變現(xiàn)有的運營模式，不再由政府來管，而是把這筆錢交給市場來做，由一些有資質的金融機構負責運營這筆資金；如果要“做空”，還可讓政府來管，但不要把8%放在個人賬戶里，而是現(xiàn)收現(xiàn)付，收上來就直接付給退休人員，賬戶里只留有一定數(shù)額的儲備金。“也就是做成名義個人賬戶。個人通過記賬來證明自己交了多少錢，將來根據(jù)交錢的額度來領取養(yǎng)老金。這樣政府就沒了保值增值的壓力?！?/p>

2014年12月28日，在“中國社科院社會保障國際論壇2014暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》發(fā)布式——‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會’”上，財政部長樓繼偉說，坐實個人賬戶已無法持續(xù)，名義個人賬戶可成為下一步完善養(yǎng)老保險個人賬戶的模式。對于無法坐實的理由，樓繼偉給出了兩條：一是代際成本無法化解，二是道德風險無法控制。前者似指在1997年的改革中，由于政府沒有承擔改革成本，致使這一代繳費者的個人賬戶，不得不用來支付上一代退休人的養(yǎng)老金；后者則指在現(xiàn)實中客觀存在的采取各種手段漏保和騙保行為。

養(yǎng)老金統(tǒng)一要解決的另一個制度設計，是如何減少來自機關事業(yè)單位的阻力。這需要考慮兩方面的因素：一是8%的個人繳費如何解決；二是如何處理并入后職工養(yǎng)老保險與原來退休金額之間的差距。

受訪者大多認為，個人繳費這一塊，可以參照1997年的做法，視同其已經(jīng)工作的年限已繳費，但不能像1997年一樣，個人不出錢，企業(yè)、政府也不管，致使個人賬戶是空賬，應該由政府認這個賬。就算是名義個人賬戶，政府也應該認這個賬。

而對于尚未繳費的年份，則通過調升個人工資，并且讓上漲的幅度足以覆蓋個人繳費的部分。這樣8%的個人賬戶這一塊，就不至于成為個人的負擔。

而對于統(tǒng)一后職工養(yǎng)老保險與此前退休金之間的差距，受訪者則一致認為應通過年金的方式予以補充。