李世宇
【摘要】司法理性、公眾理性與執(zhí)政黨執(zhí)政理性的不斷契合與統(tǒng)一,是我國以司法體制改革為軸心的全局性社會(huì)治理轉(zhuǎn)型破局的關(guān)鍵。司法形態(tài)并不存在終極模式,司法理念變革應(yīng)擺脫制度依賴傳統(tǒng)、務(wù)實(shí)回應(yīng)社會(huì)整體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需求,通過“賦權(quán)”與“縛權(quán)”尊重憲法權(quán)威,借助社會(huì)力量參與提升公眾認(rèn)同。
【關(guān)鍵詞】司法改革 社會(huì)治理 轉(zhuǎn)型時(shí)期 理念變革
【中圖分類號(hào)】D916.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
我國當(dāng)前政治體制改革的一個(gè)基本共識(shí)是司法改革先行,將權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系的調(diào)整納入有序的法治框架中,通過司法程序?yàn)楦鞣N爭議提供合法正當(dāng)?shù)慕鉀Q平臺(tái),以消彌改革整體進(jìn)程的風(fēng)險(xiǎn)和無序。然而,正如李克強(qiáng)總理所言,深水區(qū)、攻堅(jiān)期的高風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)要觸動(dòng)的是既定的利益格局,這比觸及靈魂還難。①司法作為一國政權(quán)深入社會(huì)進(jìn)行調(diào)控的工具,在不同的法秩序中存在一些共識(shí)性的表征,但其權(quán)能與運(yùn)行方式并不存在終極模式。評(píng)判司法運(yùn)轉(zhuǎn)態(tài)勢如何,始終應(yīng)以其能否有效回應(yīng)一國社會(huì)轉(zhuǎn)型的調(diào)控需求為標(biāo)準(zhǔn)。我國當(dāng)前面對(duì)復(fù)雜的國內(nèi)外形勢,對(duì)司法的功能定性提出了務(wù)實(shí)的要求?,F(xiàn)存權(quán)力系統(tǒng)中尚顯孱弱的司法機(jī)關(guān)是否能夠擔(dān)此重任,在很大程度上取決于社會(huì)整體治理能力的提升,公眾理性與司法理性的契合,有限政府的自省自制,以及司法自身的“有序”和完善。
司法改革破局關(guān)鍵在于社會(huì)治理整體現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型
轉(zhuǎn)型時(shí)期,傳統(tǒng)的沉疴,時(shí)代的痼疾,以及社會(huì)急劇的重構(gòu)壓力糾纏疊加于我國現(xiàn)代化的進(jìn)程中。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致差序結(jié)構(gòu)的形成,傳統(tǒng)社會(huì)曾經(jīng)的高度同質(zhì)化被不斷解構(gòu)重組,階層分化劇烈、新型利益訴求不斷涌現(xiàn)、價(jià)值觀念更替頻繁,致使社會(huì)各要素在一定程度上產(chǎn)生了脫節(jié)和緊張。以往得益于制度解縛釋放的增長紅利漸趨勢微,市場在不斷地調(diào)適和轉(zhuǎn)軌的過程中增速放緩,社會(huì)暗流涌動(dòng),單純靠威權(quán)壓制潛在的以及顯現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)漸趨難以為繼,各種階段性產(chǎn)生的社會(huì)危機(jī)與利益糾葛尖銳涌現(xiàn)在司法過程中,造成了超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的司法機(jī)關(guān)的“角色緊張感”。②
現(xiàn)實(shí)中的種種變化不斷挑戰(zhàn)法院應(yīng)對(duì)現(xiàn)代性的能力,許多糾紛,法官很難甚至根本就無法理解,但法官們必須將他們對(duì)復(fù)雜世界的“理解或誤解”施行于大眾。同時(shí),司法作為政治權(quán)威深入社會(huì)進(jìn)行治理的一種努力,面對(duì)我國這樣無論從幅員還是數(shù)量上都堪稱龐大的國家,不采取一些靈活手段,其后果是難以想象的。司法多元認(rèn)同,從“均碼正義”供給模式轉(zhuǎn)向回應(yīng)不同階層利益的“特殊正義”的理念,似乎提供了一種解決現(xiàn)實(shí)困難的有效方法。這種理念導(dǎo)致我國司法實(shí)踐中,糾紛解決、規(guī)則創(chuàng)設(shè)、政策推進(jìn)的選擇性空間不斷加大。選擇性意味著結(jié)果的不確定和難以預(yù)測,這不免令公眾備感質(zhì)疑和不安,進(jìn)而對(duì)司法的公信與權(quán)威提出懷疑。畢竟,作為權(quán)威最終之所在,法官的行為決定了“誰得到什么,何時(shí)和如何得到”,即一種“權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值的分配”,而法院決策的效力也并非僅及于案件當(dāng)事人—司法不僅具有迪爾凱姆、榮格和弗洛伊德等認(rèn)為的“公共治療作用”,而且還兼具型塑社會(huì)的“政治宣示”、“政策導(dǎo)向”功能。
我國司法正在經(jīng)歷的重重危機(jī),不過是社會(huì)變遷過程中的階段性失衡在司法領(lǐng)域的倒影或表現(xiàn)。③司法因其公共屬性及特殊權(quán)能,被認(rèn)為是糾紛解決機(jī)能階段性失范樣態(tài)的終極責(zé)任人,但卻不應(yīng)是“首席”責(zé)任人。事實(shí)上,司法職能定位不清、多元化社會(huì)治理機(jī)制運(yùn)行不暢,以及一些社會(huì)職能部門未能有效作為,是導(dǎo)致當(dāng)前種種司法窘境的重要原因。司法資源的稀缺性決定了司法治理能力的有限性,司法權(quán)能的界限也決定了其不可能承擔(dān)“無限的”監(jiān)管。司法權(quán)威提升、糾紛解決機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)尚需仰賴社會(huì)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的整體推進(jìn)。
司法理念變革應(yīng)務(wù)實(shí)回應(yīng)社會(huì)整體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需求
司法理念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型不僅是社會(huì)變遷所導(dǎo)致的差序結(jié)構(gòu)和整合失衡的現(xiàn)實(shí)倒逼,同時(shí)也是社會(huì)結(jié)構(gòu)整合之平穩(wěn)過渡的破局關(guān)鍵。在這一進(jìn)程中,社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷驅(qū)動(dòng)司法職能轉(zhuǎn)型,要求司法體制結(jié)構(gòu)作出相應(yīng)調(diào)整,這必然促成審理方式、權(quán)能、結(jié)構(gòu)的變革。如何妥當(dāng)、務(wù)實(shí)地回應(yīng)社會(huì)整體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需求,是當(dāng)下司法改革整體設(shè)計(jì)需要首先探討的問題。
世界范圍內(nèi)的變革對(duì)司法提出了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求,全球各國在激烈的綜合國力競爭中不斷地對(duì)司法進(jìn)行整頓和調(diào)適,以期消解本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民權(quán)保障、秩序穩(wěn)定等方面突顯的種種滯障。經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的迅猛發(fā)展導(dǎo)致需要政府干預(yù)、控制的社會(huì)問題日益復(fù)雜,而擴(kuò)大政府機(jī)器則意味著行政機(jī)構(gòu)的膨脹和對(duì)私權(quán)的潛在的壓制,相對(duì)獨(dú)立于政治而被視為是“最小危險(xiǎn)部門”的司法,以“第三巨人”的姿態(tài)被現(xiàn)代國家賦予了日益擴(kuò)張的職能和責(zé)任。在一些國家,法院甚至被視為是受托實(shí)現(xiàn)國家新目標(biāo)的“有限”的、“擴(kuò)張”的政府。原本被視為被動(dòng)、超然、中立的司法,承擔(dān)了愈益繁重的社會(huì)治理任務(wù)。這不僅要求鑲嵌于轉(zhuǎn)型棋局中的司法在整體上提升應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化的能力,而且對(duì)傳統(tǒng)司法所堅(jiān)守的一些理念也提出了挑戰(zhàn)。這種變化可以視為是司法的“外部行政化”。
傳統(tǒng)司法理念中,司法的基本職責(zé)是裁處紛爭、評(píng)斷是非,現(xiàn)代社會(huì)的多元化發(fā)展需要司法的功能定位和權(quán)能運(yùn)行能夠以多極、多邊的樣態(tài)滿足復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)需求。在現(xiàn)代司法的獨(dú)特疆域內(nèi),各種正式性的、非正式性的制度,強(qiáng)制性的、非強(qiáng)制性的規(guī)范,制定性的、非制定性的規(guī)則,被權(quán)威性地選擇和評(píng)價(jià)。在這個(gè)意義上,民間法、社會(huì)行業(yè)習(xí)慣等各種社會(huì)性質(zhì)的潛規(guī)則與軟法,日益深入司法的運(yùn)行和判斷形成過程,并發(fā)生深度影響和作用,不斷挑戰(zhàn)著強(qiáng)行法、制定法的權(quán)威。司法在國家與社會(huì)之間的媒介和橋梁作用,要求司法務(wù)實(shí)性地在制定法與民間規(guī)范之間加以利益權(quán)衡,既緩解合法性與實(shí)效性之間的緊張,又解決價(jià)值評(píng)判層級(jí)的沖突,同時(shí)使利益各方主體能夠有效溝通。
被賦予新的時(shí)代使命的司法,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不同于以往我們所理解的傳統(tǒng)意義上的司法。司法職能的社會(huì)性擴(kuò)張、非職業(yè)法官的大量涌入,導(dǎo)致司法部門機(jī)構(gòu)臃腫、職能擴(kuò)散;而審判作用的弱化和職業(yè)法官工作內(nèi)容的日益管理行政化,使得它們獲得了一個(gè)全新的名稱:“官僚司法”。這種變化可以被定義為司法的“內(nèi)部行政化”。
司法的“外部行政化”和“內(nèi)部行政化”不僅使司法外部免受干預(yù)變得困難,而且也使司法權(quán)的法律控制面臨著全新的挑戰(zhàn)。受“管理司法”、ADR、“反訴訟”思潮影響,司法似乎正在經(jīng)歷“去神圣化”的危機(jī)。
司法的現(xiàn)代化樣態(tài)是開放、多樣的,并不存在終極模式,我國不宜再單純走以往的制度依賴道路,輸血式地引進(jìn)國外先驗(yàn)的成熟制度與理論:其一,人類社會(huì)治理方式的探索和完善是一個(gè)漸進(jìn)的過程,雖然在發(fā)展的進(jìn)程中會(huì)達(dá)成一些基本的共識(shí),但卻并不存在一個(gè)終極的模式;其二,伴隨我國綜合國力增強(qiáng)而逐漸成熟的文化自信、理論自信,促使獨(dú)立摸索適應(yīng)我國現(xiàn)實(shí)國情、政治條件的司法文明成為一種歷史必然;其三,作為正在迅速崛起的大國,我國應(yīng)承擔(dān)起為世界文明輸出先進(jìn)制度的時(shí)代責(zé)任;其四,中國面臨問題的特定性與復(fù)雜性難以復(fù)制,國外經(jīng)驗(yàn)難以應(yīng)對(duì)我國正在變化著的變化;其五,仿生型的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型極易導(dǎo)致自主性缺失、治理力量依附發(fā)展,以及話語權(quán)的自我邊緣化。
司法改革應(yīng)以法律“賦權(quán)”與“縛權(quán)”回應(yīng)“合法”追問
我國的司法制度是在相對(duì)薄弱的基礎(chǔ)之上逐步建立起來的,為順應(yīng)國家治理以及社會(huì)發(fā)展的需要,以公平正義為主旨的改革步伐一直未曾停止過。延續(xù)至今,我國的司法改革在全局意義上取得了一些成就,而且總體進(jìn)程是向前發(fā)展推進(jìn)的,但改革在完善的過程中也曾出現(xiàn)過之字形的反復(fù)和倒退。
發(fā)軔之初,改革基本因循了經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域的整改經(jīng)驗(yàn),采取了試點(diǎn)試驗(yàn)、分步推進(jìn)、摸索試錯(cuò)的戰(zhàn)略。一段時(shí)期的改革缺乏整體規(guī)劃,啟動(dòng)任意、措施盲目,事前調(diào)研、事中指導(dǎo)、事后總結(jié)不足,而且缺乏合理的退出機(jī)制。雖然基層熱情很高,但一些地區(qū)“極左”的改革方案過于盲動(dòng)激進(jìn),忽略了對(duì)憲法和法律的基本尊重,不僅引起了公眾的質(zhì)疑,而且還在一定程度上損害了司法的權(quán)威。與之相反,另一些地區(qū)“極右”的改革方案口號(hào)大于實(shí)質(zhì),往往以改革之名將個(gè)人的政治追求包裝成整風(fēng)運(yùn)動(dòng),喧囂一陣便銷聲匿跡,令人備感混亂和無序。
新一輪的司法改革雖然延襲了以往頂層布局、自上而下權(quán)威推進(jìn)的傳統(tǒng),但與以往不同的是,當(dāng)前的改革是在我國司法理性、公眾理性、執(zhí)政黨的執(zhí)政理性漸趨成熟的基礎(chǔ)之上啟動(dòng)的。本次改革,直指我國積弊深重的司法地方化、行政化干預(yù)等問題,目前提出的一些方案尺度之大、牽涉之廣,充分顯示了執(zhí)政黨革故立新的決心和魄力。然而,從體制上動(dòng)起畢竟還是觸及到了許多敏感的神經(jīng)?!笆〖?jí)統(tǒng)管”、員額制、跨區(qū)法院與最高法巡回法庭等方案的設(shè)計(jì),與我國現(xiàn)行憲法、法律關(guān)于司法機(jī)關(guān)的設(shè)置、司法人員的任免,以及司法基本制度的規(guī)定是相沖突的。雖然改革本身就意味著修整不適應(yīng)我國現(xiàn)實(shí)國情的制度設(shè)計(jì),但依法治國的一個(gè)基本要義是將憲法權(quán)威放置在至高無上的地位,因此當(dāng)前的司法改革依然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在法治框架內(nèi)推進(jìn)。強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)并不意味著主張司法改革應(yīng)當(dāng)抱殘守缺、畫地為牢,機(jī)械因循歷史性形成的體制障礙。事實(shí)上,回應(yīng)改革“合法性”追問的思路應(yīng)當(dāng)是通過法律程序入手,將改革方案與憲法權(quán)威的緊張化解為與價(jià)值無涉的法律技術(shù)問題。修改憲法成本高昂、程序復(fù)雜,通過立法機(jī)關(guān)授權(quán)職能部門推行改革方案是當(dāng)前務(wù)實(shí)而妥當(dāng)?shù)倪x擇。取得一定成效和成熟經(jīng)驗(yàn)后,再通過修憲及立法程序?qū)Τ晒右怨潭?,這種進(jìn)路比較靈活,既能維護(hù)憲法法律的權(quán)威,又能突破當(dāng)前的體制障礙,進(jìn)可攻,守可退,能夠?yàn)楦母锶〉脤?shí)效性進(jìn)展提供穩(wěn)妥的保障。
另外,司法權(quán)社會(huì)化的法律確權(quán)問題尚未獲得足夠重視。這個(gè)問題同時(shí)也反映了社會(huì)力量染指司法的需求與司法權(quán)國家壟斷的沖突和緊張。實(shí)踐中,我國一些基層法院嘗試建立社會(huì)法庭,運(yùn)用社會(huì)力量化解利益紛爭,取得了一定成效。但目前這種方式尚未在法律上獲得身份認(rèn)同。這種糾紛處理方式的效力、與司法的關(guān)系,以及兩者的有效銜接問題亟待解決。也正因?yàn)槿绱?,我國?dāng)前尚未全面激發(fā)社會(huì)力量參與糾紛治理的活力,一些非司法化的專業(yè)性、技術(shù)性仲裁組織,如新聞、商會(huì)、社團(tuán)等,在許多地區(qū)都尚未建立并發(fā)揮作用。
當(dāng)前的司法改革應(yīng)重視全局性的法律“賦權(quán)”與“縛權(quán)”,充分尊重憲法、法律權(quán)威,使改革措施經(jīng)得起合法追問。
司法改革應(yīng)借力社會(huì)參與提升公眾認(rèn)同
雖然我國政府在由“全能型”向“服務(wù)型”職能轉(zhuǎn)變方面做了不懈的努力,但仍須看到目前社會(huì)治理方面存在的一些問題。例如,我國公民社會(huì)尚不成熟,社會(huì)力量缺乏成長和發(fā)展的環(huán)境,國家管控事務(wù)多且繁雜,一切尖銳的社會(huì)問題、利益沖突全部涌向政府。管理越多就意味著責(zé)任越大,而社會(huì)急劇變革所產(chǎn)生的許多矛盾沖突是單憑政府一己之力所無法應(yīng)對(duì)的。威權(quán)強(qiáng)制治理只能暫時(shí)壓制利益訴求,這種壓制只是迫使利益方隱忍不發(fā),不僅未能妥當(dāng)解決原有的沖突,可能處置矛盾進(jìn)程中,置身風(fēng)暴中央,又產(chǎn)生了更為尖銳、復(fù)雜的問題。因此,無所不管的定位與管理不能的緊張,導(dǎo)致一些不該管的問題沖動(dòng)管,管不了的事務(wù)管不好,政府職能越位、職能缺位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
具體到司法改革方面,我國以往是由國家大包大攬、威權(quán)推進(jìn),因此社會(huì)力量介入不足,民眾缺乏足夠的熱情,大多數(shù)人身處其中,是親歷者和觀望者,卻不是推動(dòng)者或參與者。其弊端不僅在于公眾理性與主體意識(shí)錯(cuò)失了難能可貴的扶植機(jī)會(huì),而且還由于國家壟斷的神秘性導(dǎo)致改革公信力的缺失。同時(shí),由于缺乏監(jiān)督與制衡,改革在一些問題上成了職能部門利益分肥的附膻之機(jī)。
民間力量參與不足導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在繁重的社會(huì)治理壓力下無法集中精力履行其專業(yè)職責(zé)。受政治架構(gòu)決定,我國司法歷史性地形成了獨(dú)特的“政法傳統(tǒng)”,司法不僅是“人民性”的,而且還被賦予了鞏固政治權(quán)威、維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的重要功能。實(shí)踐中,法院不僅是調(diào)處紛爭的工具,而且其所承擔(dān)的政治任務(wù)以及對(duì)社會(huì)干預(yù)的程度是廣角度、高覆蓋的。這種時(shí)常超越司法邊界的干預(yù),雖然在表面上看似乎彰顯了司法的權(quán)威和力量,但同時(shí)也導(dǎo)致各方利益主體染指司法有了可乘之機(jī)。另外,大量非司法性任務(wù)的重壓也極大地影響了其專業(yè)職能的發(fā)揮。
民間力量參與改革,有以下優(yōu)勢:首先,社會(huì)自身有強(qiáng)大的修復(fù)能力,而且當(dāng)前民間階層對(duì)自主性治理有迫切需求;其次,商談性糾紛處理對(duì)社會(huì)修復(fù)具有不可替代的作用,尤其在我國目前利益沖突劇烈的情況下;第三,我國目前司法職能定位有所偏差,司法調(diào)解有損其專業(yè)職能的發(fā)揮,應(yīng)讓司法回歸專業(yè),集中力量解決真正需要司法解決的法律問題④;第四,有利于將司法從過于沉重的社會(huì)治理負(fù)擔(dān)下解縛,讓渡一部分糾紛處理權(quán)力給社會(huì);最后,民間力量參與有利于彌補(bǔ)國家管理局限,滿足社會(huì)多樣化之需求。我國目前設(shè)計(jì)了理想狀態(tài)的改革圖景,方向雖然明確,但底層的細(xì)節(jié)信息卻欠缺暢通的渠道及時(shí)反饋上去。社會(huì)力量植根基層,貼近群眾,與沖突發(fā)生地區(qū)及利益群體最易達(dá)成共識(shí),且擁有形式各樣的糾紛解決資源,能夠靈活處理各種現(xiàn)實(shí)民生問題,針對(duì)各種情況即時(shí)作出迅速反應(yīng),收到良好的效果。
重視民間自治力量,打破司法改革國家壟斷所造成的制度障礙,整合社會(huì)資源,創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制,能夠化解改革力量單一、動(dòng)力不足、地區(qū)失衡、部門利益緊張等現(xiàn)實(shí)問題,以最小的成本獲取最大的效益。⑤國家放權(quán)的同時(shí),不僅緩解了治理壓力,沖淡了與一部分利益群體的直接沖突,而且也能夠在尊重社會(huì)力量自主性的同時(shí)獲取更多的認(rèn)同。
綜上所述,司法面臨的種種危機(jī)是社會(huì)問題的突顯,單憑司法內(nèi)部技術(shù)提升恐將孤木難支。社會(huì)治理整體轉(zhuǎn)型滋事體大,絕非司法單騎深入,零敲碎打所能完勝,必須在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下整合政府、市場、社會(huì)各方資源,系統(tǒng)籌劃,整體推進(jìn),從封閉轉(zhuǎn)向開放,從體制內(nèi)轉(zhuǎn)向體制外,暢通公眾參與司法改革的渠道,吸納民間力量參與社會(huì)治理的宏觀決策與設(shè)計(jì),舉全國之力綜合治理。
(作為廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生)
【注釋】
①“李克強(qiáng)總理等會(huì)見采訪兩會(huì)的中外記者并回答提問”,《人民日?qǐng)?bào)》,2013年3月8日,第2版。
②王亞新,李謙:“解讀司法改革—走向權(quán)能、資源與責(zé)任之新的均衡”,《清華法學(xué)》,2014年第5期。
③廖益:“轉(zhuǎn)型中國司法改革頂層設(shè)計(jì)的均衡模型”,《法制與社會(huì)發(fā)展》,2014年第4期。
④江國華:“常識(shí)與理性(四):走向綜合的司法改革”,《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》,2012年第2期。
⑤陳發(fā)桂:“我國司法改革進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)困境與理性選擇—基于公眾司法參與模式創(chuàng)新的分析進(jìn)路”,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》,2013第3期。
責(zé)編 /豐家衛(wèi)(實(shí)習(xí))