略論“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”

馮光

【摘要】習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委第二次全會上指出：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。文章結(jié)合黨的建設(shè)科學(xué)化研究專題的學(xué)習(xí)討論，圍繞“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”這個課題作了研究探討，著重論述了其理性內(nèi)涵和實踐意義、打造制度籠子的基本要求、發(fā)揮制度作用的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力 制度 理性內(nèi)涵 實踐意義

【中圖分類號】D262.6 【文獻標(biāo)識碼】A

理性內(nèi)涵和實踐意義

“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”這一重要論述，用形象的語言表達(dá)了豐富的內(nèi)涵，對于規(guī)范權(quán)力運行、有效防治腐敗，對于全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平、推動廉潔政治建設(shè)，都具有重要意義。

思想淵源—這是以習(xí)近平為總書記的黨中央順應(yīng)時代潮流和群眾期待，在以往理論積累和實踐探索基礎(chǔ)上積極推進理論創(chuàng)新的成果。在實踐中堅持和發(fā)展成功的經(jīng)驗，是我們黨的光榮傳統(tǒng)，也是推進理論創(chuàng)新的重要方法。新中國成立特別是改革開放以來，我們黨圍繞執(zhí)政條件下如何反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，就推進反腐倡廉制度建設(shè)進行了不懈探索。改革開放之初，以鄧小平為核心的黨中央，提出廉政建設(shè)要靠法制、搞法制靠得住些，制定了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和刑法、刑事訴訟法等黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，為反腐倡廉工作有序進行提供了重要依據(jù)。黨的十三屆四中全會以后，以江澤民為核心的黨中央，強調(diào)要依靠發(fā)展民主、健全法制來預(yù)防和治理腐敗現(xiàn)象、逐步實現(xiàn)反腐倡廉工作的制度化法制化，制定了《廉政準(zhǔn)則（試行）》、《紀(jì)律處分條例（試行）》和行政監(jiān)察法等黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，反腐倡廉工作逐步走上法制化軌道。黨的十六大以后，以胡錦濤為總書記的黨中央，作出了建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重大決策，強調(diào)要建設(shè)科學(xué)嚴(yán)密完備管用的反腐倡廉制度體系，制定或修訂了《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《巡視工作條例（試行）》和反洗錢法等黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，反腐倡廉工作法制化水平進一步提高。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央，堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，強調(diào)要自覺學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章，帶頭改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭方面作出了一系列重大決策部署。其中一個重要內(nèi)容，就是著眼于更加科學(xué)有效地防治腐敗，把加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督擺上更加重要的位置。特別是在十八屆中央紀(jì)委第二次全會上，習(xí)近平旗幟鮮明地提出“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，進一步彰顯了黨中央主動接受監(jiān)督的意識，凸顯了約束權(quán)力的重要性和緊迫性，突出了制度建設(shè)的戰(zhàn)略性和整體性，既是對我們黨治國理政理論和實踐的深入總結(jié)，也是對人類政治文明智慧結(jié)晶的吸收和借鑒，豐富和發(fā)展了黨的建設(shè)特別是反腐倡廉建設(shè)理論，是我們黨推進理論創(chuàng)新的一個重要成果。

理性內(nèi)涵—深刻揭示了權(quán)力運行規(guī)律，標(biāo)志著我們黨對新形勢下執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識達(dá)到了一個新的高度。理論的科學(xué)性在于它揭示了規(guī)律。執(zhí)政的科學(xué)性在于對權(quán)力運行規(guī)律的把握和運用。近期習(xí)近平所作的一系列重要講話中，圍繞健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系問題，對一系列相關(guān)問題作了系統(tǒng)闡述，反映了對權(quán)力運行規(guī)律認(rèn)識的深化。比如，在2014年12月召開的首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習(xí)近平指出：“要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益?！?015年4月在主持中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平再次強調(diào)：“要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。

實踐意義—直指權(quán)力的本質(zhì)和要害，抓住了反腐倡廉的核心問題，對于有效防治腐敗具有很強的現(xiàn)實針對性?！鞍褭?quán)力關(guān)進制度的籠子里”，涉及黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)的方方面面，與反腐敗聯(lián)系十分緊密。權(quán)力具有自我膨脹和擴張的屬性，是把“雙刃劍”。對權(quán)力“惡”的一面及其與腐敗現(xiàn)象的關(guān)聯(lián)，古今中外的政治思想家曾經(jīng)作過深刻分析。權(quán)力的雙重屬性決定了必須對其進行必要約束，使其積極效用發(fā)揮到最大限度，同時將其負(fù)面作用控制到最低限度。從世界各國和地區(qū)的實踐看，一些反腐敗成效較好、比較清廉的國家和地區(qū)，一條重要經(jīng)驗就是較好地解決了權(quán)力規(guī)范運行問題；而一些腐敗問題嚴(yán)重的國家，則往往沒能解決好權(quán)力失控問題。經(jīng)驗與教訓(xùn)啟迪我們，對權(quán)力形成有效的制約和監(jiān)督，是確保權(quán)力正確行使的根本途徑，也是反腐倡廉的治本之策。提高反腐敗工作水平，必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，對權(quán)力進行有效約束，防止權(quán)力失控、行為失范。

打造制度籠子的基本要求

經(jīng)過多年不懈努力，反腐倡廉制度建設(shè)取得了積極進展，目前已經(jīng)基本形成反腐倡廉法規(guī)制度體系。但是，按照“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”的要求，目前制約權(quán)力的制度籠子顯然是不盡完善的，還存在許多問題和薄弱環(huán)節(jié)。比如：制度不健全、籠子缺失問題；制度不科學(xué)、籠子約束力不強問題；制度陳舊、籠子失效問題。

產(chǎn)生籠子失效、權(quán)力失控現(xiàn)象，一方面是制度設(shè)計時應(yīng)急需要多、短期考慮多，長遠(yuǎn)考慮和深入研究不夠，往往以一般性的政策文件來取代法律法規(guī)；另一方面是制度設(shè)計缺乏通盤考慮，導(dǎo)致相關(guān)制度銜接不暢甚至相互沖突。因此，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，首先要在提高制度設(shè)計的整體性和系統(tǒng)性上下功夫，把頂層設(shè)計和微觀設(shè)計結(jié)合起來，通過構(gòu)建嚴(yán)密的制度體系，打造功能完備的鐵籠子，使之成為由合理制度要素共同支撐、嚴(yán)絲合縫的閉合系統(tǒng)和完整鏈條，真正鎖緊權(quán)力。具體應(yīng)把握好以下幾個方面：

第一，立足實際。在打造制度籠子時，首先要從我國國情出發(fā)，著眼黨和國家事業(yè)發(fā)展大局，決不能脫離條件、超越階段搞不切實際的制度設(shè)計。一方面，應(yīng)從現(xiàn)實出發(fā)。制度不是因為好才可行，而是因為可行才好。要制定可行的制度，必須針對影響和制約黨的建設(shè)、政權(quán)建設(shè)的突出矛盾和問題，力爭在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破、取得進展。另一方面，應(yīng)根植歷史。制度與文化和傳統(tǒng)密不可分，具有本土性、地域性、國別性。我國擁有世界稀有的沒有中斷的古代歷史文明，其中不乏制度成果；我們又有幾十年治國理政的經(jīng)驗積累，忽視本土，簡單地搞舶來品移植，制度上的“水土不服”在所難免。我們一定要防止現(xiàn)實和歷史割裂的情況，把開闊眼界和尊重歷史結(jié)合起來，積極借鑒人類文明的優(yōu)秀成果，打造出符合實際需要、擁有持續(xù)活力的制度籠子，在制度創(chuàng)新中不斷增強中國特色社會主義的制度自信，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供制度保證。

第二，系統(tǒng)配套。實踐表明，零打碎敲很難對權(quán)力進行有效約束，而且會給制度建設(shè)帶來許多弊端。制度的有效性不是單項制度的簡單疊加，而取決于制度體系的整體功能。深入推進制度建設(shè)，必須加強整體設(shè)計和綜合配套，既注重推進單項立法，又抓緊研究出臺基礎(chǔ)性、綜合性法規(guī)制度；既重視實體性制度建設(shè)，又重視程序性制度配套；既重視黨內(nèi)制度建設(shè)，又注意與國家法律法規(guī)協(xié)調(diào)；既重視中央立法，又重視地方立法，從而使反腐倡廉各項法規(guī)制度成為骨架牢固、枝葉繁茂、銜接順暢、聯(lián)系緊密的系統(tǒng)。一是要注意頂層設(shè)計。頂層設(shè)計強調(diào)從系統(tǒng)的角度去思考問題，避免單打一。從全國來說，頂層是中央，但對地方和部門來說，也自成系統(tǒng)，也有一個搞好頂層設(shè)計的問題。而不能一提頂層設(shè)計就認(rèn)為是中央的事情，好象中央不發(fā)話、不出臺措施，制度建設(shè)就沒法進行，這種觀點是片面、消極的。二是要支持基層試點。對一些涉及面廣、比較復(fù)雜的問題，先有選擇地進行試點，待取得經(jīng)驗后逐步推開，是我們黨推進改革和制度建設(shè)的一條重要經(jīng)驗。上級機關(guān)對基層的試點不僅要關(guān)注，而且要加強調(diào)查研究和分析論證，如果認(rèn)準(zhǔn)了要干，應(yīng)及時表明態(tài)度。這種表態(tài)不一定面面俱到，關(guān)鍵是傳遞信心和決心。

第三，結(jié)實耐用。一是制度設(shè)計要周延、精細(xì)。制定具體制度時，原則性規(guī)定要簡單明了、禁止性規(guī)定要切實可行、保障性措施要及時跟上，避免制度線條過粗、停留于泛泛地提要求。二是要提升制度的效力等級。要抬高立法門檻，嚴(yán)格控制應(yīng)急性立法，進一步提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)化水平，更加注重國家立法，當(dāng)前特別要減少濫發(fā)文件、隨意設(shè)立所謂“制度”的情況。三是要把科技手段運用到制度建設(shè)中。一些地方的實踐表明，把有情的人腦和無情的電腦結(jié)合起來，在強化傳統(tǒng)監(jiān)管手段的同時，把權(quán)力行使的要求和流程嵌入網(wǎng)絡(luò)等固化系統(tǒng)，對違規(guī)問題能及時預(yù)警，可以使權(quán)力運行變得“可視”、“可控”、“可查”、“可糾”。第四，動態(tài)調(diào)整。隨著改革的深化和政府職能轉(zhuǎn)變的加快，權(quán)力的邊界、職責(zé)、范圍和行使方式等都可能發(fā)生變化，有的權(quán)力會強化，有的權(quán)力則可能退出或者下放。因此，制度建設(shè)也要及時跟進，該廢止的要廢止、該修訂的要修訂、該制定的要制定，避免出現(xiàn)監(jiān)控盲區(qū)。

發(fā)揮制度作用的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，必須采取綜合手段，多管齊下，建立健全讓籠子運行起來、發(fā)揮制約效力的動力機制，引導(dǎo)、推動權(quán)力行使者自覺遵守和維護制度，管好“鑰匙”、看住籠子，真正實現(xiàn)制度制約權(quán)力和權(quán)力遵循制度的良性互動。

第一，正確引導(dǎo)權(quán)力。掌權(quán)者固然具有擴張權(quán)力、突破籠子的傾向，但其道德水平的提高也會增強其自我約束的能力。掌權(quán)者善于自律，不僅會自覺遵守、還會自覺維護制度，反之他就會想方設(shè)法去規(guī)避制度。因此，讓制度運轉(zhuǎn)起來，首先要激發(fā)掌權(quán)者的自律意識，使他們增強遵章守紀(jì)意識、減少犯規(guī)違紀(jì)沖動。一是要堅持教育為先。要切實加強廉政教育和制度教育，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部正確處理行使權(quán)力和接受約束、個人舒適度和群眾滿意度的關(guān)系，把客觀的制度籠子內(nèi)化于心、外化于行，真正做到敬畏制度、自覺接受監(jiān)督。加強思想教育應(yīng)重在曉喻常識、明確底線。我們要認(rèn)真總結(jié)運用落實八項規(guī)定的經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)前黨的群眾路線教育實踐活動，教育、引導(dǎo)廣大黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部按照中央要求，認(rèn)真對照檢查，進一步增強遵守和維護制度的自覺性。二是要發(fā)揮考核機制的導(dǎo)向作用?？己嗽u價對干部任用具有重要導(dǎo)向作用，同樣道理，考核評價的“指揮棒”對推動制度運作也有不可忽視的引導(dǎo)作用。要根據(jù)習(xí)近平同志提出的“再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄”的要求，完善干部政績考核評價體系，把領(lǐng)導(dǎo)干部自身貫徹反腐倡廉法規(guī)制度、廉潔從政和抓黨風(fēng)廉政建設(shè)等“軟件”作為干部考核的重要內(nèi)容，細(xì)化考核指標(biāo)，改進考核方法，真正把政治堅定、實績突出、作風(fēng)過硬、遵章守紀(jì)、群眾公認(rèn)的干部提拔任用到重要崗位上去，讓消解制度作用的“潛規(guī)則”沒有市場，讓鉆制度空子的“走后門”沒有機會，讓違反制度、濫用權(quán)力的腐敗行為沒有空間。三是要通過利益保障來減少違反制度的行為。利益需求產(chǎn)生動機。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，既要針對人性弱點強化行為監(jiān)控，又要針對人的合理需求，運用利益機制引導(dǎo)從政行為，形成不易腐的保障機制。目前一些廉潔程度較高的國家和地區(qū)，在運用利益激勵和剝奪的辦法促進廉潔從業(yè)方面有一些較為成熟的做法。我們要借鑒國（境）外的有益經(jīng)驗，在推進反腐倡廉制度建設(shè)的進程中，注意研究各類主體行為取向的內(nèi)在生成機理，探索建立包括物質(zhì)激勵和精神激勵在內(nèi)的廉政激勵引導(dǎo)機制，完善領(lǐng)導(dǎo)干部從業(yè)資格和市場主體準(zhǔn)入資格監(jiān)管辦法，著重在物質(zhì)待遇、市場準(zhǔn)入、資格限制等方面取得進展，促使公職人員和市場主體更好地認(rèn)清腐敗的風(fēng)險成本和廉潔的預(yù)期收益，自覺增強廉政意識，有效抑制腐敗動機。

第二，切實制約權(quán)力。權(quán)力過多、過大、過于集中，不僅導(dǎo)致打造制度籠子的成本過高，還會給權(quán)力入籠帶來許多困難。當(dāng)前，要從三個方面入手來解決權(quán)力得不到有效制約的問題。一是貫穿保護權(quán)利的價值取向。目前的制度建設(shè)中，部門主導(dǎo)的特點比較明顯，往往講部門需求多、講監(jiān)管要求多，而對維護群眾合法權(quán)益、便民利民的考慮不夠。實際上，對權(quán)利的保護本身就是對權(quán)力的一種制約。因此，應(yīng)樹立加強管理和權(quán)利保護對應(yīng)的理念，在賦予權(quán)力、行使權(quán)力的同時必須考慮對等的責(zé)任和權(quán)利救濟的有效途徑，逐步形成“以制度確認(rèn)權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力”的監(jiān)督路徑。二是明確權(quán)力行使的邊界。掌權(quán)者擴張權(quán)力的傾向往往直到界限方才休止。理清權(quán)力的邊界、設(shè)定權(quán)力運行的底線，是規(guī)范權(quán)力運行的基礎(chǔ)，也是制度有效發(fā)揮作用的重要前提。當(dāng)前，新一屆中央政府正在著力加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進行政審批制度、投資體制等方面改革和管理方式轉(zhuǎn)變，逐步地、最大限度地把權(quán)力放下去，努力把不該管的微觀事項堅決放給市場、交給社會。這樣做有利于實現(xiàn)簡政放權(quán)，有利于減少中間環(huán)節(jié)和“尋租”機會。三是科學(xué)配置權(quán)力。近年來，在受處分的縣處級以上黨員干部中，“一把手”占了相當(dāng)大的比例，這從一個側(cè)面折射出權(quán)力過分集中的弊端。解決好這個問題，要正確處理讓權(quán)力發(fā)揮積極作用和對其形成有效約束的關(guān)系，著眼于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，以堅持和完善民主集中制為核心，科學(xué)配置權(quán)力、依法規(guī)范權(quán)力、完善運行流程，努力做到授權(quán)有限、制約有度、運轉(zhuǎn)有序、監(jiān)督有效。

第三，有效監(jiān)督權(quán)力。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，重在抓好制度落實、提高制度執(zhí)行力，確保籠子鎖緊權(quán)力，逮住違規(guī)出籠的權(quán)力。要充分發(fā)揮各方面監(jiān)督主體的積極作用，形成對權(quán)力運行全方位、立體式的監(jiān)督，做到權(quán)力運行到哪里、監(jiān)督就跟進到哪里。這里，著重就加強社會監(jiān)督和專門機關(guān)監(jiān)督談點認(rèn)識。一是關(guān)于發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用。暢通和拓寬群眾參與反腐敗工作的渠道，充分發(fā)揮人民群眾、新聞媒體等社會各方面的監(jiān)督作用，是落實制度的重要促進力量。二是關(guān)于加強專門機關(guān)監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)作為黨和政府的專門監(jiān)督機關(guān)，在推進反腐倡廉制度落實中承擔(dān)著重要責(zé)任。要注意把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督結(jié)合起來，不斷提高監(jiān)督工作的敏感性、針對性和實效性，構(gòu)建完整的監(jiān)督鏈條，對籠子的漏洞和違反制度的行為能夠早防范、早發(fā)現(xiàn)、早處置，促使權(quán)力始終在有效監(jiān)督之下運行。

當(dāng)前，加強專門機關(guān)監(jiān)督的一個重要課題是努力提高監(jiān)督工作的科學(xué)化水平。具體來講，需要注意把握以下三個方面。第一，明確職能定位。作為專門監(jiān)督機關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的職能不同于一般的業(yè)務(wù)主管監(jiān)管部門，其職能定位屬于“監(jiān)督的再監(jiān)督”。第二，突出工作重點。這是多年來做好紀(jì)檢監(jiān)察工作的一條重要經(jīng)驗。第三，強化力量整合。多年來，在中央的高度重視和大力支持下，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)不斷加強，為反腐敗斗爭的深入推進提供了重要組織保障。但也存在機構(gòu)職能重疊、力量擺布不夠合理、協(xié)調(diào)難度大等問題。今后，在充分整合、合理調(diào)動系統(tǒng)內(nèi)部力量的同時，還應(yīng)注重整合外部力量，既要發(fā)揮好現(xiàn)有的反腐敗協(xié)調(diào)小組的作用，又要探索在更深層次上整合資源和力量的途徑。

（作者為中信集團紀(jì)委書記）

責(zé)編/王坤娜