復(fù)雜中國(guó)的多元治理體系

許光建 吳巖

【摘要】我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期，迫切需要在認(rèn)真研究和借鑒西方理論精華的基礎(chǔ)上構(gòu)建中國(guó)特色的國(guó)家治理理論。應(yīng)在習(xí)近平同志“四個(gè)全面”理論整體框架指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的有機(jī)統(tǒng)一，以問(wèn)題為導(dǎo)向?qū)嵺`科學(xué)治理、民主治理、依法治理。促進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推動(dòng)治理主體能力提升，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，健全治理體系的落地機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中國(guó)治理的現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理 政府治理 社會(huì)治理 治理理論 中國(guó)特色

【中圖分類號(hào)】D61 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.24.003

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》，下同）提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。把國(guó)家治理現(xiàn)代化提升到了一個(gè)前所未有的高度，充分表明了對(duì)國(guó)家治理的重視。當(dāng)前，在全面深化改革的時(shí)代背景下，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，迫切需要完善和優(yōu)化治理體系，提高治理能力。

中國(guó)治理理念的嵌入式發(fā)展

轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)治理環(huán)境的特殊性——復(fù)雜中國(guó)的映射。經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入由高速增長(zhǎng)向中高速增長(zhǎng)的換擋期和重視增長(zhǎng)質(zhì)量的結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也存在著不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題，突出體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)回升動(dòng)力不足、產(chǎn)能過(guò)剩、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)加劇等方面。①在這些因素的作用下，一方面，市場(chǎng)體系的建設(shè)還不完善，市場(chǎng)失靈時(shí)有發(fā)生，面臨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的雙重任務(wù)；另一當(dāng)面，隨著經(jīng)濟(jì)增速下滑，財(cái)政收入增速的下降與財(cái)政剛性支出之間的矛盾也將日益凸顯，如何避免“中等收入陷阱”為今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制的改革帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的壓力和“三農(nóng)”問(wèn)題依然嚴(yán)峻。城鎮(zhèn)化雖然表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^(guò)程，但在實(shí)際推進(jìn)的過(guò)程中，許多地方基層政府盲目推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)，農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象普遍。忽視了城鎮(zhèn)化的建設(shè)不可能一蹴而就，需要政府社會(huì)管理、公共服務(wù)的穩(wěn)步跟進(jìn)。而且目前很多地區(qū)出現(xiàn)的“城市病”較為突出，由于人口膨脹導(dǎo)致了交通擁擠、房?jī)r(jià)高漲、看病難看病貴、上學(xué)難、環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題。

基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)進(jìn)程緩慢，關(guān)注重點(diǎn)由數(shù)量到質(zhì)量轉(zhuǎn)變。一方面，不斷提高基本公共服務(wù)均等化程度依然是政府工作中的重點(diǎn)問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距，很大程度上也與公共資源配置的不均衡相關(guān)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的格局短期內(nèi)不會(huì)得到根本性的改變，公共服務(wù)的設(shè)施配置與人均享有量在城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體中的供給并不均衡，尤其是城市中的低收入群體、農(nóng)村中的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口等這些最需要基本生活保障的弱勢(shì)群體所享受到的公共服務(wù)水平偏低。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提高，雖然各個(gè)領(lǐng)域中許多重要指標(biāo)的進(jìn)展達(dá)到“國(guó)家十二五規(guī)劃綱要”的預(yù)期，但廣泛的覆蓋率并不能保證公共服務(wù)的質(zhì)量，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)尤其薄弱，部分設(shè)施人才支撐不足，服務(wù)水平偏低，運(yùn)行效率不高，發(fā)展的質(zhì)量和效益亟待提高。

政府自身改革任務(wù)艱巨。經(jīng)過(guò)多輪的機(jī)構(gòu)改革，政府行政體制改革仍未走出精簡(jiǎn)—膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹的不良循環(huán)，“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變還不到位，少數(shù)地方政府過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、投資增長(zhǎng)的發(fā)展模式依然存在，在不盡合理的政績(jī)考核機(jī)制和決策機(jī)制下，部分政府部門熱衷于能夠凸顯短期經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，而對(duì)那些財(cái)政投入較大、短期內(nèi)不會(huì)顯現(xiàn)效果的公共服務(wù)項(xiàng)目并不積極，但這些項(xiàng)目恰恰是民眾需求較高的，由此導(dǎo)致公共服務(wù)供給與需求的錯(cuò)位。

從社會(huì)管理到社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)變——應(yīng)時(shí)代潮流之舉。我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革發(fā)展已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革中涉及多重利益關(guān)系的調(diào)整，以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨的建設(shè)等多領(lǐng)域的難題，深化改革必然要涉及到牽動(dòng)全局的敏感問(wèn)題和重大問(wèn)題，如所有制改革特別是深化國(guó)有企業(yè)改革、財(cái)政體制改革、金融體制改革、收入分配體制改革、干部人事制度改革等。②傳統(tǒng)的單中心的全能式政府社會(huì)管理模式已經(jīng)無(wú)法滿足改革實(shí)踐發(fā)展的需要，需要多元治理主體的參與、互動(dòng)與協(xié)商。

黨的十八大報(bào)告中提出更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《決定》中，不僅明確提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體系，改進(jìn)社會(huì)治理方式的命題，還將國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為深化改革的總目標(biāo)。政策語(yǔ)言完成了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，凸顯了在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，完善優(yōu)化社會(huì)治理對(duì)于解決社會(huì)問(wèn)題、提供公共服務(wù)等具有重要的意義。

西方治理理論概述——從簡(jiǎn)單照搬到科學(xué)借鑒

西方治理理論的發(fā)展歷程和主要流派。隨著“空心化國(guó)家”的出現(xiàn)，政治—行政二分法和官僚制理論在解決公共管理領(lǐng)域難題時(shí)飽受質(zhì)疑。20世紀(jì)90年代以來(lái)，“治理”一詞在西方學(xué)術(shù)界十分流行。正如學(xué)者鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說(shuō)：“過(guò)去15年來(lái)，它在許多語(yǔ)境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的‘時(shí)髦詞語(yǔ)’”。③公共管理學(xué)者對(duì)治理的興趣與日俱增，在語(yǔ)言上對(duì)治理一詞的運(yùn)用較為偏愛。

治理理論的代表人物之一——羅茨（R . Rhodes）詳細(xì)列舉了六種關(guān)于治理的不同定義。這六種定義是：（1）作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理，它指的是國(guó)家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制。（3）作為新公共管理治理概念的復(fù)雜性的治理，它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。（4）作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。（5）作為社會(huì)—控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)。（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。④治理的不同定義反映了對(duì)治理理解的不同角度，相應(yīng)地產(chǎn)生了治理的不同流派。

全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理，既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。⑤該定義的內(nèi)涵和外延較為寬泛，可以將眾多治理子概念囊括其中，涵蓋的共性特點(diǎn)是傳統(tǒng)意義上由政府履行的職能越來(lái)越趨于向市場(chǎng)、社會(huì)擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移。根據(jù)治理主體的多元化，劃分為政府治理、社會(huì)治理和公民治理等范疇；根據(jù)治理方式的多樣化，衍生出多層級(jí)治理、多中心治理、合作治理、整體性治理、跨域治理、協(xié)同性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)商性治理、自主治理、適應(yīng)性治理等概念；根據(jù)治理領(lǐng)域的多層次，劃分為全球治理、地方治理、基層治理、社區(qū)治理、城市治理和農(nóng)村治理，以及互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的電子治理等新型治理形態(tài)。

公共服務(wù)市場(chǎng)化同新公共管理運(yùn)動(dòng)密切相關(guān)，實(shí)際上將治理等同于新公共管理。唐納德·凱特爾（Donald Kettl，2000）論述了二者之間存在的共性：生產(chǎn)效率、市場(chǎng)化、分權(quán)化、政策、問(wèn)責(zé)制，而蓋伊·彼得斯（B. Guy Peters）和約翰·皮埃爾（John Pierre，1998）認(rèn)為雖然新公共管理和治理理論在概念上存在很多交疊，但卻是兩個(gè)不同的、獨(dú)立的思想框架，例如治理是民主政治意識(shí)形態(tài)的一個(gè)組成部分，是一種政治理論，關(guān)注過(guò)程，而新公共管理更偏重于思想意識(shí)，是一種組織理論，關(guān)注結(jié)果。⑥治理理論在公共服務(wù)供給效率的提高方面與新公共管理的工具理性不謀而合，在多元主體的參與治理中凸顯了民主的價(jià)值理性。

地方政府的分權(quán)化和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自主化，與行政聯(lián)合理論密切相關(guān)。弗雷德里克森的管理聯(lián)合理論強(qiáng)調(diào)治理是在集權(quán)逐漸弱化、區(qū)域界限的重要性逐漸下降及普遍存在制度分散化的情況下，行政管理中橫向及制度內(nèi)部縱向的聯(lián)系。⑦

上述論點(diǎn)集中于政府角色的轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)供給主體的多元化以及決策過(guò)程的多中心，屬于政府治理和社會(huì)治理的范疇。

西方治理理論在中國(guó)的適用性分析。西方治理理論的局限性：模糊性、碎片化和理想化。治理理論的碎片化。由于缺乏普遍一致的概念界定，治理目前在很大程度上被認(rèn)為是對(duì)變革時(shí)代經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐的認(rèn)知，而不是具有內(nèi)在一致性的理論體系。⑧治理并沒(méi)有形成統(tǒng)一的理論體系，呈現(xiàn)出碎片化的形態(tài)。而我們正在進(jìn)行的中國(guó)特色社會(huì)主義的建設(shè)需要系統(tǒng)的理論框架做指導(dǎo)。

治理理論的理想化。一方面，西方的治理理論試圖通過(guò)各主體的參與和網(wǎng)絡(luò)化的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種資源配置機(jī)制的優(yōu)越性，但必須認(rèn)識(shí)到上述資源配置機(jī)制的弊端也會(huì)凸顯；另一方面，政府職能的調(diào)整需要其他公共組織或個(gè)人具有相應(yīng)的能力，治理效應(yīng)的發(fā)揮依賴于諸多前提條件的滿足，并不是所有的國(guó)家和地區(qū)都具備實(shí)施治理的條件，例如公民社會(huì)的良好培育與發(fā)展，法治契約精神，另外，信息不對(duì)稱、價(jià)值和目標(biāo)的多元化和沖突性、各主體擁有的資源分布不均等，因此，不可避免的會(huì)發(fā)生治理失靈的現(xiàn)象。

治理的模糊性。一方面，隨著人口流動(dòng)的增強(qiáng)，轄區(qū)之間的界限日益模糊，政治轄區(qū)和公共管理之間的聯(lián)系逐漸減少；另一方面是公共管理領(lǐng)域內(nèi)各主體之間的界限和責(zé)任日益模糊，它表明在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。⑨治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭(zhēng)議而未能重新界定目標(biāo)所致。⑩治理理論的模糊性降低理論的可操作性，為制度政策執(zhí)行偏差留下空間。

著名學(xué)者鮑勃·杰索普將治理理論的內(nèi)在困境概括為四種兩難選擇，合作與競(jìng)爭(zhēng)的矛盾，開放與封閉的矛盾，治理性與靈活性的矛盾，責(zé)任與效率的矛盾。?這四種矛盾表明治理過(guò)程中同樣充滿著悖論，如何化解這些悖論，就需要實(shí)踐的不斷探索，形成符合自己國(guó)情的治理模式。

西方治理理論與中國(guó)實(shí)踐的契合性分析。

第一，中國(guó)制度的自主建構(gòu)。我國(guó)正經(jīng)歷了一場(chǎng)循序漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)體制轉(zhuǎn)型。在經(jīng)濟(jì)方面，已經(jīng)擺脫了過(guò)去高度集權(quán)的計(jì)劃體制，形成了具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；在政治方面，政治體制業(yè)已告別過(guò)去的那種建立在超凡魅力權(quán)威之上的、權(quán)力高度集中的人格化集權(quán)政治體制，向制度化、民主化和法治化的政治體制轉(zhuǎn)型。?當(dāng)代政治運(yùn)行過(guò)程中的一系列穩(wěn)定重復(fù)的重大現(xiàn)象：集權(quán)與放權(quán)的交替往復(fù)、整頓治理的運(yùn)動(dòng)型機(jī)制、綿延不斷但收效甚微的政治教化活動(dòng)、舉步維艱的政府理性化和法制建設(shè)發(fā)展、政策執(zhí)行中的變通和共謀行為。?在經(jīng)歷了全能式的高度集權(quán)下的國(guó)家治理模式之后，中國(guó)的制度改革是一個(gè)放權(quán)讓利、利益調(diào)整的過(guò)程。社會(huì)問(wèn)題具有鮮明的中國(guó)轉(zhuǎn)型特色，不能簡(jiǎn)單地照搬西方的理論指導(dǎo)我們的實(shí)踐。

第二，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度困境。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的戶籍制度下，附著在戶籍身份上的社會(huì)福利和公共服務(wù)呈現(xiàn)出人為的消費(fèi)壁壘，雖然在短期來(lái)看非常不合理，但是也要看到戶籍制度在一定程度上的合理性。因?yàn)樵谥袊?guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如果不對(duì)大城市人口實(shí)施一定控制策略，而是放任不管，那么必然會(huì)形成某些發(fā)展中國(guó)家存在的大規(guī)模的貧民窟現(xiàn)象，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展均會(huì)造成不可逆轉(zhuǎn)的消極影響。如何改革現(xiàn)有戶籍制度，使之具有更大的彈性，這是中國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的特殊問(wèn)題。

第三，多元主體的參與缺乏技術(shù)上的可行性。治理的根本精神是契約觀念，這種精神深深地蘊(yùn)藏在西方以平等自由權(quán)利為核心的公民文化之中。在個(gè)體層面，它要求自由精神、平等觀念、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)和互利互惠的精神。?而在中國(guó)，人們的自主性、政治參與性有待進(jìn)一步提高，傳統(tǒng)的清官思想和管制理念依然有一定市場(chǎng)。

公共治理作為國(guó)家失效與市場(chǎng)失靈的一種補(bǔ)充機(jī)制，是在政府與社會(huì)之間相互合作達(dá)成共識(shí)的一種狀態(tài)，它要求各個(gè)主體性力量的成長(zhǎng)與自主，特別是要求公民社會(huì)的出現(xiàn)，然而，在當(dāng)代中國(guó)，一個(gè)自主的、健全的，與國(guó)家形成適度平衡的互動(dòng)合作的公民社會(huì)的完全確立，還尚須時(shí)日。?西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市民社會(huì)比較成熟，存在著大量不受政府控制的非營(yíng)利組織，這些組織的成員具有獨(dú)立性，自由平等的意識(shí)、維權(quán)意識(shí)比較強(qiáng)，政治參與的積極性比較高，民眾自發(fā)地組織起來(lái)改善自身狀況、尋求基本權(quán)利。而在當(dāng)下的中國(guó)，社會(huì)組織的發(fā)展很大程度上依賴政府，行政化傾向嚴(yán)重，官辦色彩濃厚。社會(huì)組織在成立注冊(cè)上還受到諸多不盡合理的限制，發(fā)展的空間有待進(jìn)一步擴(kuò)展。同時(shí)，社會(huì)組織資源有限，財(cái)力、人力資源的缺乏也限制著社會(huì)組織發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第四，西方治理理論的精華借鑒。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不能等同于西方化。治理體系和治理能力并沒(méi)有一個(gè)全世界通用的模式。中國(guó)轉(zhuǎn)型升級(jí)期肯定需要綜合性治理理論。需要政府和社會(huì)力量合作。需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是新加坡、韓國(guó)等亞洲國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與做法。

總的來(lái)看，雖然還未形成比較完整的理論體系，但是治理概念在政府治理層面上已經(jīng)形成了一定程度的共識(shí)，表現(xiàn)為：政府角色的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)提供的多中心化，公共決策過(guò)程的多主體化，政府組織結(jié)構(gòu)的分權(quán)化，強(qiáng)調(diào)地方政府管理的自主創(chuàng)新，等等?，F(xiàn)在迫切需要的是總結(jié)改革開放中的實(shí)踐，建立中國(guó)特色的治理理論，實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新與西方經(jīng)驗(yàn)借鑒的有機(jī)結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在這個(gè)方面，已經(jīng)有一些學(xué)者提出了很多有價(jià)值的建議，例如周雪光（2012）?指出，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制是中國(guó)歷史上國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的針對(duì)官僚體制失敗的應(yīng)對(duì)機(jī)制。賀雪峰、董磊明（2005）?區(qū)分出中國(guó)鄉(xiāng)村治理的四種類型：原生秩序型、次生秩序型、鄉(xiāng)村合謀型和無(wú)序型。黃宗智（2008）?提出集權(quán)下的簡(jiǎn)約治理模式，特點(diǎn)是以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政等。

中國(guó)特色治理體系構(gòu)建——實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政的現(xiàn)代化

把握中國(guó)國(guó)情的特殊性，立足于中國(guó)所處的特定歷史發(fā)展階段，是構(gòu)建中國(guó)特色理論體系的重要前提。黨的十八大指出，“我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒(méi)有變，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾這一社會(huì)主要矛盾沒(méi)有變，我國(guó)是世界最大發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位沒(méi)有變。在任何情況下都要牢牢把握社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大國(guó)情，推進(jìn)任何方面的改革發(fā)展都要牢牢立足社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大實(shí)際”。?中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)這三者的有機(jī)統(tǒng)一是我國(guó)政治制度的根本特征，是我國(guó)最重要的政情，毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)都要在這一制度框架內(nèi)進(jìn)行。

完善頂層設(shè)計(jì)，實(shí)踐“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。習(xí)近平同志提出“四個(gè)全面”的發(fā)展戰(zhàn)略布局，全面建成小康社會(huì)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵一步；全面深化改革的總目標(biāo)，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；全面依法治國(guó)，是全面深化改革的“姊妹篇”，形成“鳥之兩翼、車之雙輪”；全面從嚴(yán)治黨標(biāo)定路徑，鍛造社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)更加堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。

改革是社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力和時(shí)代潮流，法治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，從嚴(yán)治黨是執(zhí)政黨加強(qiáng)自身建設(shè)的必然要求。四者不是簡(jiǎn)單并列關(guān)系，而是有機(jī)聯(lián)系、相互貫通的頂層設(shè)計(jì)?！八膫€(gè)全面”相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰，是我們黨治國(guó)理政方略與時(shí)俱進(jìn)的新創(chuàng)造、馬克思主義與中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合的新飛躍。

十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，這是建設(shè)國(guó)家和社會(huì)治理體系的基礎(chǔ)。

以問(wèn)題為導(dǎo)向的治理邏輯，實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理到整體性國(guó)家治理的轉(zhuǎn)變。根據(jù)人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾這一社會(huì)主要矛盾，整體性治理強(qiáng)調(diào)“以問(wèn)題解決”作為一切活動(dòng)的邏輯，使得整體性治理必須充分利用包括政府在內(nèi)的各利益相關(guān)者的專有資源和比較優(yōu)勢(shì)，自發(fā)生成多變的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。?

關(guān)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，習(xí)近平總書記進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)論述，他指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！?/p>

實(shí)現(xiàn)全球治理、國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的統(tǒng)一。治理理念內(nèi)化于國(guó)家的內(nèi)政外交政策中，全球治理和國(guó)家治理實(shí)際上是政策在國(guó)際和國(guó)家層面的不同體現(xiàn)。在國(guó)際層面，倡導(dǎo)全球治理的“中國(guó)路徑”，促進(jìn)國(guó)際治理規(guī)則的公正合理。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)中國(guó)將繼續(xù)同廣大發(fā)展中國(guó)家站在一起，堅(jiān)定支持增加發(fā)展中國(guó)家特別是非洲國(guó)家在國(guó)際治理體系中的代表性和發(fā)言權(quán)。推動(dòng)全球治理理念創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)掘中華文化中積極的處世之道和治理理念同當(dāng)今時(shí)代的共鳴點(diǎn)，繼續(xù)豐富打造人類命運(yùn)共同體等主張，弘揚(yáng)共商共建共享的全球治理理念。在全球化的情境中，力求做到融國(guó)家治理和政府治理于社會(huì)治理之中，逐步實(shí)現(xiàn)從國(guó)家、政府治理社會(huì)，到國(guó)家、政府與社會(huì)的共同治理，再到國(guó)家、政府與社會(huì)的相互治理的歷史新跨越、新境界。在國(guó)內(nèi)層面，通過(guò)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是現(xiàn)階段國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)，是解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期間深層次問(wèn)題的治理之道。通過(guò)全球治理和國(guó)家治理的相互關(guān)聯(lián)和統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)好和維護(hù)好中華民族的利益和最廣大人民群眾的根本利益。

實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理、民主治理和依法治理，加強(qiáng)“法治”和“德治”的結(jié)合，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”是國(guó)家治理層面的價(jià)值取向。“自由、平等、公正、法治”是社會(huì)治理層面的價(jià)值取向。“愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”則是國(guó)家治理對(duì)公民個(gè)體的價(jià)值要求?！吧鐣?huì)主義核心價(jià)值觀從上述三個(gè)方面為國(guó)家治理體系及其現(xiàn)代化起到了定向?qū)Ш降淖饔茫瑖?guó)家治理的現(xiàn)代化為踐行社會(huì)主義價(jià)值觀提供載體?！?/p>

建立現(xiàn)代財(cái)政制度，健全政府治理體系。在國(guó)家治理中，財(cái)政發(fā)揮著基礎(chǔ)和重要支柱的作用。作為經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、生態(tài)文明體制改革的一個(gè)交匯點(diǎn)，在全面深化改革的總棋局中，財(cái)稅體制改革事實(shí)上是一個(gè)重點(diǎn)工程。建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)際上也是一個(gè)治理構(gòu)建和完善的工程?？茖W(xué)治理：建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，全口徑預(yù)算管理機(jī)制加強(qiáng)了財(cái)政的規(guī)范化；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度；公眾參與和民主治理：實(shí)施預(yù)算公開，加強(qiáng)對(duì)政府部門的監(jiān)督；鼓勵(lì)公民積極參與民主決策，適時(shí)推進(jìn)參與式預(yù)算。依法治理：實(shí)施稅收法定，促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強(qiáng)地方政府的財(cái)力。分權(quán)治理：改革財(cái)政管理體制，建立健全事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度，明確政府的職能范圍，處理好從中央到地方不同層級(jí)政府之間的關(guān)系。

推動(dòng)治理主體的能力提升，創(chuàng)新社會(huì)治理體制。政府作為最重要的治理主體，要切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等職能，必須不斷加強(qiáng)能力建設(shè)。從目前來(lái)看，建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代下的智慧政府，實(shí)踐電子治理與數(shù)字化民主是一個(gè)重要任務(wù)。在政府規(guī)模穩(wěn)中有降的前提下，必須提高政府工作效率。同時(shí)，要把政府的部分職能在治理過(guò)程中逐步分散至社會(huì)組織，減輕政府負(fù)擔(dān)和壓力，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的一種實(shí)際支持。當(dāng)前，要通過(guò)繼續(xù)深化行政管理體制改革和事業(yè)單位分類改革，精簡(jiǎn)行政審批手續(xù)，明確政府各層級(jí)、各部門之間的責(zé)、權(quán)、利劃分，提高政府行政管理的效率。同時(shí)在政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中充分重視社會(huì)組織的培育。中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展需要政府的培育與管理措施，通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)等形式增強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)，發(fā)揮其在治理過(guò)程中特有的優(yōu)勢(shì)。

強(qiáng)化政策執(zhí)行的力度，健全治理體系的落地機(jī)制。有針對(duì)性地對(duì)多樣化的治理工具進(jìn)行選擇。政府要針對(duì)不同的政策議題（如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、社區(qū)服務(wù)等），結(jié)合不同的資源限制、政治壓力以及過(guò)去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等情況，在工具箱（government tool box）中選擇單一或多重組合的有效工具（強(qiáng)制性工具、混合性工具、自愿性工具）。針對(duì)治理本身存在的局限性以及治理失靈，探索形成一套有效的治理機(jī)制，信任、協(xié)商、學(xué)習(xí)、監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制，使得治理體系能夠落到實(shí)處。

注釋

徐紹史：《就“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與宏觀調(diào)控”答記者問(wèn)》，中國(guó)網(wǎng)，http：//www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/2014lianghui/2014-03/05/content_31652075.htm，2014年3月5日。

趙振華：《改革進(jìn)入攻堅(jiān)期深水區(qū) 有四大具體表現(xiàn)》，網(wǎng)易新聞，http：//news.163.com/14/1202/06/ACEKN70700014AED.html，2014年12月2日。

[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》，1999年第2期。

[美]羅茨：《新治理：沒(méi)有政府的管理》（The New Governance： Governing without Government），《政治研究》，1996年第154期。

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[美]喬治·弗雷德里克森：《公共管理概論》，于洪等譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008年，第196頁(yè)。

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魏濤：《公共治理理論研究練述》，《資料通訊》，2006年第7期。

徐湘林：《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理：中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2010年第5期，第12頁(yè)。

周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》，2011年第10期，第67頁(yè)。

聶平平：《公共治理：背景、理念及其理論邊界》，《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第4期，第7期。

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賀雪峰、董磊明：《中國(guó)鄉(xiāng)村治理：結(jié)構(gòu)與類型》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2005年第3期。

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《積極有為，推進(jìn)全球治理體制變革——解讀習(xí)近平在中共中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/2015-10/14/c_128318652.htm，2015年10月。

喬耀章：《從治理社會(huì)到社會(huì)治理的歷史新穿越——中國(guó)特色社會(huì)治理要論：融國(guó)家治理政府治理于社會(huì)治理之中》，《學(xué)術(shù)界》，2014年第10期。

高培勇：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化框架下的財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第12期。

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責(zé) 編∕馬冰瑩