群體性事件發(fā)生機(jī)理與善治路徑

鄒秋仁

【摘要】社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件頻發(fā)影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。群體性事件的應(yīng)對(duì)背后隱含著高壓管控治理思維。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須超越窘困的高壓治理模式，調(diào)節(jié)社會(huì)安全氣壓，多種路徑精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下群體性事件的善治。一是調(diào)整利益分配失衡，降低社會(huì)暴戾氣壓；二是完善評(píng)價(jià)體系，減輕基層政府穩(wěn)控壓力；三是轉(zhuǎn)變職能，樹(shù)立公信，主動(dòng)削弱質(zhì)疑壓力；四是暢通表達(dá)協(xié)商渠道，引導(dǎo)理性消解壓力。

【關(guān)鍵詞】群體性事件 新常態(tài) 善治 壓力

【中圖分類(lèi)號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

目前我國(guó)依然處于劇烈變化、深刻變革的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，整個(gè)社會(huì)正以“中國(guó)速度”進(jìn)行跨越轉(zhuǎn)型，社會(huì)轉(zhuǎn)型的速度、廣度、深度、難度均前所未有。在這個(gè)特殊的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)分化和社會(huì)流動(dòng)加劇，社會(huì)整合難度大，社會(huì)行動(dòng)失范多，許多潛在的新問(wèn)題、新矛盾不斷凸顯。其中群體性事件頻發(fā)，是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期面臨的一個(gè)非常緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中國(guó)社科院發(fā)布的《2013年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》說(shuō)明，近年來(lái)每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬(wàn)起甚至十萬(wàn)起①。《2014年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》指出，在群體性事件總量下降的情況下，因環(huán)境問(wèn)題而發(fā)生的群體性事件卻在快速上升②。近幾年來(lái)，不斷有一些影響較大的群體性事件繼續(xù)沖擊著社會(huì)的神經(jīng)。例如，2010年黑龍江富錦長(zhǎng)春嶺事件、2011年廣東潮州“古巷事件”、2012年重慶萬(wàn)盛事件、2012年P(guān)X項(xiàng)目引發(fā)的寧波鎮(zhèn)海事件和2014年廣東茂名事件以及2015年多地出租車(chē)罷運(yùn)事件等。本文從群體性事件的治理思維入手，試圖從“壓力”這一獨(dú)特視角探討群體性事件的發(fā)生機(jī)理與善治路徑，推動(dòng)新常態(tài)下群體性事件研究。

群體性事件的發(fā)生機(jī)理

在社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的變革以及社會(huì)利益的矛盾和沖突等，導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)張力的不斷增大③。社會(huì)矛盾出現(xiàn)易發(fā)、多發(fā)的態(tài)勢(shì)，可以透過(guò)群體性事件頻發(fā)這個(gè)“窗口”來(lái)觀察。當(dāng)前引發(fā)群體性事件的矛盾因素，涉及多個(gè)方面，諸如環(huán)境污染、土地收益之爭(zhēng)、勞資糾紛、遷拆引發(fā)的矛盾、公務(wù)人員不當(dāng)執(zhí)法激化的矛盾、官員腐敗負(fù)面影響等等。這些在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)過(guò)程中尚未解決而累積起來(lái)的矛盾，給社會(huì)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性張力并非消減，仍在延續(xù)。群體性事件在社會(huì)結(jié)構(gòu)性張力突破承受臨界點(diǎn)時(shí)可能一觸即發(fā)。下面將分析群體性事件的發(fā)生機(jī)理，即其發(fā)生的結(jié)構(gòu)性條件及作用原理。

被加壓的基層政府。眾所周知，我國(guó)形成了自上而下把維穩(wěn)作為政治硬任務(wù)來(lái)執(zhí)行的政府行為邏輯。垂直行政體制層級(jí)中，地方政府，尤其是基層政府（指市、縣、鄉(xiāng)一級(jí)政府）面臨的維穩(wěn)任務(wù)壓力越來(lái)越大，特別是縣、鄉(xiāng)級(jí)的基層政府處在“壓力型體制”的底層，壓力非常之大。

第一，地方基層政府面臨上級(jí)政府施加的越來(lái)越大的維穩(wěn)壓力。榮敬本等人把各級(jí)政府采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的科層評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲體系稱(chēng)作“壓力型體制”，這恰當(dāng)概括了中國(guó)地方政府的治理邏輯④?；鶎诱木薮缶S穩(wěn)壓力集中體現(xiàn)在政績(jī)的考評(píng)機(jī)制上。市、縣、鄉(xiāng)等分別根據(jù)上級(jí)維穩(wěn)目標(biāo)管理考核辦法，將指標(biāo)層層包干、逐級(jí)分解，一級(jí)壓一級(jí)，細(xì)化到各項(xiàng)具體任務(wù)指標(biāo)完成情況。孫立平等指出我國(guó)目前的維穩(wěn)工作已經(jīng)陷入了一個(gè)惡性循環(huán)⑤?；ㄙM(fèi)了九牛二虎之力“保平安”、“促穩(wěn)定”，卻并沒(méi)有真正解決實(shí)際問(wèn)題和化解矛盾沖突，群體性事件頻發(fā)的各種誘發(fā)因素還大量存在，甚至在被加壓的基層政府的加壓之下越發(fā)復(fù)雜多變。當(dāng)前，進(jìn)城民工、征地拆遷戶、下崗職工等弱勢(shì)群體的資源相當(dāng)缺乏，他們無(wú)法通過(guò)利益表達(dá)渠道維權(quán)，他們?cè)趶?qiáng)力高壓的管控體制下處于失語(yǔ)失聲的境況，有時(shí)不得不尋求體制外的方式來(lái)抗?fàn)帯?/p>

第二，一些基層政府及干部能力不足或行為失當(dāng)。上級(jí)要求“把矛盾解決在基層”，但是作為直接和老百姓面對(duì)面的縣、鄉(xiāng)一級(jí)的基層政府，又缺乏解決這些矛盾沖突的資源和能力。他們既無(wú)能力也無(wú)動(dòng)力從源頭上化解群體性事件，難以從容地去面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)矛盾。他們手中能夠使用的利器只有高壓手段。這種一味壓制的做法不僅沒(méi)有從根本上遏制，反而進(jìn)一步激化了群體性抗?fàn)幮袆?dòng)的發(fā)展勢(shì)頭⑥。一些基層政府官員的能力不足和思維偏差，處理問(wèn)題和矛盾方法上欠妥當(dāng)，甚至出現(xiàn)粗暴化、簡(jiǎn)單化。這不但未有效解決問(wèn)題，實(shí)際上積累了更大的沖突和矛盾，甚至潛在的更激進(jìn)、更嚴(yán)重的群體性事件一觸即發(fā)。

被擠壓的參與者個(gè)人。事實(shí)表明，引發(fā)群體性事件的問(wèn)題和矛盾，多數(shù)是參與者個(gè)人反映的問(wèn)題得不到及時(shí)、合理的解決，最后事態(tài)越發(fā)嚴(yán)重，演變成群體性事件。簡(jiǎn)言之，原因有二：其一，一些基層干部“尊下”不足、“唯上”有余。頭腦中為人民服務(wù)思想、以民為本的理念沒(méi)有擺到應(yīng)有的位置，為人民服務(wù)的群眾路線貫徹不到位，沒(méi)有想方設(shè)法幫助人民群眾解決面臨的具體困難。其二，一些體制內(nèi)的表達(dá)協(xié)商渠道不通暢，障礙重重。例如信訪途徑解決問(wèn)題的幾率很小，一次上訪就獲得救濟(jì)的幾率更是少見(jiàn)，多次上訪和多人上訪則要承擔(dān)著政府維穩(wěn)高壓下的管控甚至“法辦”。還有一個(gè)后果即是自己的訴求被無(wú)限期拖延，如走司法渠道代價(jià)又太高。當(dāng)個(gè)人的制度內(nèi)表達(dá)協(xié)商空間被擠壓時(shí)，就很可能會(huì)以制度外的目標(biāo)及手段來(lái)尋求替代。例如不法企業(yè)和承包商惡意欠薪，民工集體聚集討薪引發(fā)的群體性事件；開(kāi)發(fā)商掠奪拆遷戶利益，拆遷戶進(jìn)行群體性抗議強(qiáng)拆造成的群體性事件。

社會(huì)學(xué)家斯梅爾塞（N.J.Smelser）認(rèn)為，集體行為的發(fā)生有六個(gè)“必要且充分”的基本條件，其中結(jié)構(gòu)性壓力條件至關(guān)重要。這種壓力促進(jìn)人們自發(fā)地集體努力去解決問(wèn)題⑦。個(gè)人在受到來(lái)自各個(gè)方向的結(jié)構(gòu)性壓力的作用下形成結(jié)構(gòu)性緊張，而且在社會(huì)減壓閥（安全閥）缺失的情況下傾向組織非理性集體行動(dòng)，發(fā)生群體性事件。當(dāng)然，群眾并非天生的鬧事者，有些是群體性事件對(duì)峙雙方互動(dòng)的結(jié)果。一些群體性事件本身是由于基層政府反應(yīng)過(guò)敏、控制過(guò)頭，或反應(yīng)遲鈍、控制無(wú)力加劇了結(jié)構(gòu)性緊張，或是社會(huì)不公產(chǎn)生的暴戾氣壓突破臨界點(diǎn)，觸發(fā)了群體性事件。

從加壓到減壓：新常態(tài)下的善治

思維轉(zhuǎn)向的必然?？v觀轉(zhuǎn)型期我國(guó)群體性事件易發(fā)多發(fā)的情況，各相關(guān)部門(mén)想方設(shè)法對(duì)其治理。而這種治理似乎并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。這務(wù)必引起我們對(duì)群體性事件的治理困境進(jìn)行反思?，F(xiàn)階段中我們對(duì)群體性事件的治理模式基本上是應(yīng)對(duì)、控制模式，而這種治理思維模式難以有效契合群體性事件的內(nèi)在邏輯。例如“運(yùn)動(dòng)保平安”，治理效能堪憂；“強(qiáng)控保平安”，激化對(duì)立局面⑧。無(wú)論是運(yùn)動(dòng)式治理方式，還是強(qiáng)控式治理手段，均無(wú)法從根本上化解群體性事件發(fā)生的根源，事實(shí)上造成了群體性事件生成因素的累積，壓力的不斷上升，從而為群體性事件的再次發(fā)生直接或間接地埋下了隱憂。這正如沖突理論代表人物科塞所述：“緊張狀態(tài)的積聚會(huì)導(dǎo)致結(jié)構(gòu)僵化，有造成毀滅性爆發(fā)的潛在性。”⑨科塞的減壓閥（安全閥）理論思想為我們開(kāi)啟了破解群體性事件治理困局的一扇窗。

黨的十八大以來(lái)，我們黨和國(guó)家各方面工作出現(xiàn)全面系統(tǒng)的令人振奮的新常態(tài)?！拔覀儜?yīng)摒棄不合時(shí)宜的慣性思維，打破掣肘當(dāng)下中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的成規(guī)慣例。”⑩新常態(tài)下我們要立足現(xiàn)狀，提高社會(huì)管理能力和水平，多管齊下，合理減壓，調(diào)節(jié)社會(huì)安全氣壓，構(gòu)建務(wù)實(shí)高效的社會(huì)安全閥機(jī)制，切實(shí)減少群體性事件的形成性條件和發(fā)生概率。

走向善治。善治實(shí)際上是國(guó)家與公民的一種新穎關(guān)系，有賴于公民的自愿合作參與和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同。善治體現(xiàn)信息透明下的分配正義。善治是“善態(tài)治理”，雖有矛盾沖突，卻能最大限度地被社會(huì)所包容、被制度所接受、被機(jī)制所化解。筆者就如何走出群體性事件治理困境，接近善治目標(biāo)，從壓力視角提出幾個(gè)善治路徑建議。

第一，調(diào)整利益分配失衡，降低社會(huì)暴戾氣壓。維權(quán)抗?fàn)庮?lèi)和社會(huì)泄憤類(lèi)群體性事件占全國(guó)群體性事件總量的80%以上。萬(wàn)州事件、出租車(chē)罷運(yùn)、抗拒拆遷等群體性事件現(xiàn)場(chǎng)無(wú)不彌漫著社會(huì)暴戾之氣，它或是顯性的，或是隱性的，以話語(yǔ)暴力、行動(dòng)暴力體現(xiàn)出來(lái)。一旦社會(huì)暴戾之氣的濃度或壓力達(dá)到臨界點(diǎn)，極小偶然因素或許觸發(fā)暴戾氣壓，衍生群體性事件。社會(huì)暴戾之氣的最主要源頭即利益分配失衡。

其一，權(quán)力被一些部門(mén)利益化，成為利益尋租的工具。權(quán)力成了牟利工具，而非服務(wù)大眾利益的手段。權(quán)力的利益異化刺激著民眾怨氣、暴戾之氣累積。其二，利益分化嚴(yán)重，貧富分化拉大。實(shí)際利益失衡超出了弱勢(shì)群體的承受程度，顛覆了利益分配的合理結(jié)構(gòu)。相當(dāng)多的普通民眾對(duì)現(xiàn)階段許多富人的財(cái)富合法合理性存有質(zhì)疑。貧弱階層無(wú)力感的蔓延容易助長(zhǎng)民眾的絕望情緒和報(bào)復(fù)心理。一股暴戾之氣大行其道，恐怕與越來(lái)越多的人覺(jué)得自己是弱勢(shì)群體有關(guān)。

為此，要調(diào)整利益失衡格局，突破利益固化的藩籬，最大限度限制以權(quán)傷民、與民爭(zhēng)利。完善收入分配制度和社會(huì)保障制度改革，壯大中等階層，減少貧弱階層，縮小貧富差距，讓貧弱階層共享改革發(fā)展成果，而非一味承受改革發(fā)展的代價(jià)。同時(shí)，社會(huì)成員在利益分配失衡的調(diào)整和改革中要主動(dòng)參與、努力作為，互相之間構(gòu)建一種良性互動(dòng)關(guān)系，社會(huì)暴戾之氣就會(huì)少些、暴戾氣壓就會(huì)低些。當(dāng)然，諸如多地出租車(chē)罷運(yùn)之類(lèi)群體性事件自然會(huì)越來(lái)越少。

第二，完善評(píng)價(jià)體系，減輕基層政府穩(wěn)控壓力。目前基層政府在處置和控制群體性事件的壓力已經(jīng)成為了不可承受之重。在現(xiàn)在的穩(wěn)控考評(píng)體系下，基層政府的責(zé)、權(quán)、利不平衡狀況并未得到改變，社會(huì)矛盾和沖突事件納入公務(wù)員考核體系被要求“解決在基層”。一些基層政府變得非常浮躁、爭(zhēng)功近利。因此，我們首先需要澄清一些穩(wěn)控的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，政治穩(wěn)定不等同于社會(huì)穩(wěn)定，若把影響社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)的一些矛盾和事件等同政治不穩(wěn)定來(lái)進(jìn)行嚴(yán)防死守，就陷入了僵硬的、壓制型治理思路和模式。社會(huì)總是在沖突與協(xié)調(diào)兩種形式交互作用下運(yùn)行的，不能把群體性聚集和群體性事件視為洪水猛獸。我們要改革現(xiàn)行穩(wěn)控工作的考評(píng)機(jī)制，建立理性包容的評(píng)價(jià)體系來(lái)指導(dǎo)和評(píng)價(jià)基層政府行為?？茖W(xué)的工作考評(píng)體系應(yīng)該是不掩蓋矛盾、不壓制矛盾、具有包容性的制度體系；應(yīng)該是與基層政府責(zé)、權(quán)、利相平衡的激勵(lì)機(jī)制；應(yīng)該是能夠給基層政府人員“減壓”、從容面對(duì)群體性事件等社會(huì)沖突的引導(dǎo)機(jī)制。

第三，轉(zhuǎn)變職能樹(shù)立公信，主動(dòng)削弱質(zhì)疑壓力。眾多事實(shí)表明，在當(dāng)前的各類(lèi)群體性事件中有一個(gè)突出特點(diǎn)，那就是民眾缺乏對(duì)基層政府的信任，總是質(zhì)疑基層政府部門(mén)及人員的公信力。這一情況反應(yīng)了集體行為的民眾心態(tài)，一定條件下可能助燃事態(tài)的惡化，它折射出一些政府部門(mén)未能合理履行職能，實(shí)施科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。只有通過(guò)持續(xù)的努力，才能改變那種民眾一有矛盾就直接與基層政府正面交鋒的局面。當(dāng)然，對(duì)可能進(jìn)一步加劇的事態(tài)要科學(xué)應(yīng)對(duì)、果斷處置，堅(jiān)決打擊尋釁滋事等犯罪行為，彰顯社會(huì)正義。政府各部門(mén)必須轉(zhuǎn)變職能，管好政府部門(mén)該管的事，把不該管的事放手給市場(chǎng)和社會(huì)；解決真問(wèn)題，改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義；強(qiáng)力推進(jìn)反腐敗工作并持之以恒常態(tài)化，提高群眾對(duì)基層政府部門(mén)的信任度，主動(dòng)減輕群眾的質(zhì)疑。

第四，暢通表達(dá)協(xié)商渠道，引導(dǎo)理性消解壓力。普通民眾遇到有矛盾需要處理、有訴求需要表達(dá)、有糾紛需要協(xié)商時(shí)，通常想通過(guò)制度內(nèi)的救濟(jì)渠道求助，期待能及時(shí)公正合理的達(dá)成目標(biāo)。從現(xiàn)有的訴求表達(dá)協(xié)商渠道的效能看，問(wèn)題不容忽視?，F(xiàn)在一些基層政府部門(mén)過(guò)多地考慮形象問(wèn)題、政績(jī)問(wèn)題，不敢正視已經(jīng)暴露和存在的問(wèn)題，不及時(shí)回應(yīng)解決群眾的正當(dāng)訴求，而是采取一些權(quán)宜之計(jì)，比如拖延、打壓、讓“麻煩制造者”知難而退或半途而廢。許多群體性事件恰恰是由于合理訴求協(xié)商渠道被堵，甚至傷害到了當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)，獲得了持續(xù)的、堅(jiān)決的抗?fàn)巹?dòng)力，最終衍生到一發(fā)不可收拾的地步。

建立新常態(tài)下群眾表達(dá)與協(xié)商的暢通渠道的具體路徑：首先，訴求表達(dá)渠道。將被動(dòng)接受公民利益表達(dá)為主動(dòng)尋找收集民意表達(dá)信息，走群眾路線，鼓勵(lì)公民大膽表達(dá)訴求。大膽改革信訪、司法、紀(jì)檢監(jiān)察、民間組織等民意表達(dá)的工作機(jī)制，使其簡(jiǎn)易化和順暢化。其次，信息知曉與凝聚渠道。在涉及公眾利益的問(wèn)題上，向群眾提供多種表達(dá)的渠道，切實(shí)保證群眾的信息知情權(quán)。該公開(kāi)的信息不公開(kāi)，極易導(dǎo)致誤解、甚至謠言的發(fā)酵。此外，有效管理與培育公民文明上網(wǎng)，把網(wǎng)絡(luò)拓展為一個(gè)理性文明的新型信息知曉與凝聚渠道。建立有利于分散的要求凝聚的機(jī)制，尤其有利于弱勢(shì)群體的集體表達(dá)的凝聚的導(dǎo)引，防止隨波逐流。再次，協(xié)商調(diào)解渠道。矛盾的各方按照法律及制度內(nèi)的程序去談判、協(xié)商解決糾紛矛盾，培育公民社會(huì)自我管理能力。這時(shí)，政府無(wú)需事事介入。惟其如此，各種渠道能保持通暢和高效運(yùn)轉(zhuǎn)，勢(shì)必營(yíng)造更加理性平和的社會(huì)環(huán)境，能更從容地解決各種沖突與矛盾，引導(dǎo)群眾理性消解積壓的不滿情緒和思想壓力。

（作者單位：江西警察學(xué)院基礎(chǔ)理論教研部）

【注釋】

①姚毅奇：“用法治思維和法治方式處置群體性事件”，《人民政壇》，2014年第10期，第38頁(yè)。

②李培林等：《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)：2014年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年。

③馬廣海：“從群體性事件看轉(zhuǎn)型期社會(huì)心態(tài)”，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第6期，第73頁(yè)。

④應(yīng)星：“‘氣’與中國(guó)鄉(xiāng)村集體行動(dòng)的再生產(chǎn)”，《開(kāi)放時(shí)代》，2007年第6期，第111頁(yè)。

⑤孫立平，晉軍等：“以利益表達(dá)制度化實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安”，《學(xué)習(xí)月刊》，2010年第9期，第33頁(yè)。

⑥應(yīng)星：“村莊集體行動(dòng)的‘反應(yīng)性政治’邏輯”，《學(xué)術(shù)前沿》，2012第9期上，第42頁(yè)。

⑦Smelser N： Theory of Collective Behaviour， New York： Free Press， 1962， pp64～65.

⑧金太軍，沈承誠(chéng)：“從群體性事件到群體性行動(dòng)”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第1期，第26頁(yè)。

⑨科塞：《社會(huì)沖突的功能》，孫立平譯，北京：華夏出版社，1989年，第32頁(yè)。

⑩施芝鴻：“十八大以后新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體主動(dòng)營(yíng)造的10個(gè)新常態(tài)”，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年10月13日。

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責(zé)編/于巖（實(shí)習(xí)）