如何理性看待官員辭職現象

郭文亮　何旗

【摘要】辭官雖是個人行為，有其合理性，但辭官的背后卻暴露出了目前的用人體制機制問題，如果不理順這些體制機制問題，既容易造成體制內精英的流失，也不利于官場生態(tài)建設，更不利于社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。文章認為應對之道在于，既要轉變“官念”，讓公務員回歸職業(yè)本性，又要從公務員管理體制機制方面改革和創(chuàng)新。

【關鍵詞】官員辭職 原因分析 評價 改革對策

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

在當前中國的政治生活中，官員群體由于工作性質、身份、地位等的特殊性，官員辭職一直是備受矚目和飽受爭議的話題，有些官員因自身彰顯出的種種特質或“個性”，其辭職引來社會公眾和諸多媒體的廣泛圍觀。透過眼花繚亂的辭官現象，探究辭官動因，洞悉辭官現象背后官場生態(tài)、體制改革發(fā)展的深層次變化，對于我們冷靜思考中國公務員管理體制未來改革方向具有重要現實意義。

官員辭職究竟為哪般

通過與一些官員交流以及從網絡和新聞媒體的報道當中所獲取的信息來看，官員辭職的原因千差萬別，既有個人因素，也有體制因素，更與當時的政治氣壓密切相關。具體來說，表現在以下方面：

對待遇不滿意。阿里巴巴集團董事局主席馬云曾直言不諱地說，員工的離職原因林林總總，只有兩點最真實：錢，沒給到位；心，委屈了。盡管馬云這話是針對企業(yè)員工說的，但同樣適用于官場中人。對很多官員而言，做公務員首先是一種謀生的職業(yè)，然而，目前公務員的薪金待遇確實不高，特別是近年來公務員的工資收入并沒有隨著社會經濟發(fā)展水平的提高而逐步增長。從變化趨勢看，近年來公務員工資是相對下降的，以至于很多官員都面臨著“薪酬窘境”。在經濟待遇得不到滿足，造成生活壓力較大的情況下，極易促使一些官員離職，繼而尋求收入更高的職業(yè)。

晉升機會有限。一般而言，大多數官員在為官之初，都懷揣著遠大的從政目標，希望踏上仕途金字塔的理想臺階，有的官員甚至制訂了諸如5年內升正科級、10年內升正處級、20年內升正廳級之類的進步目標。然而，由于不同臺階的職數限制及模糊的晉升制度等諸多因素，絕大多數官員又會遭遇到不同類型的晉升“天花板”。有數據顯示，能夠升至處級的中國公務員有60萬，其中只有6000人可以成為廳局級后備干部，至少需要11年才能升到正廳局級。①而所謂“30為官、40靠邊、50閑差”即是對官員晉升難這種狀況的真實寫照。事實上，一些官員之所以選擇在縣處級甚至廳局級崗位上辭職，一個很重要的原因就是“再往上升空間太小、難度太大”。面對狹小的晉升空間，一些官員尤其是在一定領導職位上的官員也會權衡自身繼續(xù)在官場發(fā)展的前景。既然沒得到晉升機會，他們很自然會萌生出“不升就走”、“另謀高就”的念頭。

還有別的人生夢想沒有實現?！安煌跣模貧w理想”，也是當前一些官員辭職的直接因素。有部分官員在從政為官之前，就對自己的人生職業(yè)懷有一顆初心，如創(chuàng)業(yè)做老板、做老師、當醫(yī)生、當律師等。他們當初選擇進入公務員隊伍并非是出于個人理想或真實意愿，而是礙于家庭的利益、尊榮或親朋好友的勸說。但從政以后，驀然回首，發(fā)現初心依舊在那“燈火闌珊處”，而繼續(xù)待在公務員體制內不僅難以實現最初的夢想，反而還會使夢想漸行漸遠，于是“為圓夢想”毅然離開。這類官員辭職不為別的，只為實現自己心中長久以來的夙愿。如北京市昌平區(qū)原區(qū)委書記關成華重返大學校園，潛心讀書、觀察、思考；民政部救災救濟司原司長王振耀辭職后重返學校，從事心儀已久的公益研究工作，等等。不為“良相”，愿為良醫(yī)、良師……，即是這些官員辭職動因的真情流露。

“為官不易”?？陀^地說，有一些官員辭職，主要是因為“為官不易”。十八大以來，中央“八項規(guī)定”深入推進，反“四風”力度加大，并大力推進行政體制改革，推進簡政放權，取消和下放行政審批事項；同時，黨內外對各級官員監(jiān)督標準的不斷“加碼”，規(guī)范公務員工作生活的各種禁令頻出。

可以預期，未來官員們所面臨的“禁令”、“高壓線”將有增無減，而“當官難”、“難當官”也已成為了一種新常態(tài)。在此大背景之下，一些官員開始感嘆“為官不易”，認為“管的嚴了，當官難了”，當官當的“委屈”了?！肮俨缓卯敗弊匀欢粫偈挂恍┕賳T產生“不想當”的想法。此外，從新一輪官員辭職的時間節(jié)點來看，幾乎都發(fā)生在中央“八項規(guī)定”實施以后，這也表明，官員辭職一定程度上與十八大后官場大環(huán)境的改變有關。

反腐的壓力。從現實來看，一些官員辭職也與十八大以后形成的反腐壓力有一定關系。新形勢下，新一屆中央領導集體以“零容忍”的態(tài)度持續(xù)高壓反腐，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，并逐步推行官員財產申報制度，加大了查處裸官的力度，將一連串腐敗官員拉下馬來。在此大背景之下，一些腐敗官員惶惶不可終日，害怕自己的罪行有一天被揭露出來，眼看中央反腐之勢不可阻擋，便借著辭官替自己洗白或逃避追責。

此外，也有部分官員盡管不涉及貪腐，但本身屬于“問題”官員—“裸官”，為規(guī)避組織清理而選擇辭職。

如何理性看待官員辭職現象

隨著辭職官員的事跡越來越多，毫無疑問，一場關于“如何看待官員辭職”的熱烈討論迅速掀起。通過觀察和梳理發(fā)現，最具有代表性和爭議性的議論往往聚焦在兩個話題上面，即“越來越多官員辭職是否正常？”、“新一輪官員辭職現象是否到來？”對此，我們認為，不宜作出“是”或“否”的簡單認定，而應理性看待，并視具體情況作具體分析。

越來越多官員辭職是否“正常”？辯證地看，官員辭職，對于政府和公務員系統來說，既有正常的一面，又有不正常的一面。就正常的一面來說，一是任何職業(yè)都有“吐故納新”，并非官場“專屬”。從職業(yè)流動層面來說，官員辭職與其他行業(yè)員工辭職沒有本質差別，都是職業(yè)的重新選擇。在思想日益多元、選擇愈發(fā)多樣的當今社會，包括公務員在內的任何行業(yè)，從入職到成長的過程中，工作崗位的變化，都是相互適應、相互選擇的，崗位有出有進、有去有留，實屬正?，F象。一些官員辭職流出公務員體制，同時也利于吸納優(yōu)秀人才進來。

二是既有利于組織新陳代謝，也有利于個人自由發(fā)展。推動干部“能進能出”、“能上能下”是實現組織新陳代謝的重要方式。官員辭職從一定意義上說，也是干部“能出”、“能下”的一種渠道，對于優(yōu)化干部隊伍結構、激發(fā)體制活力有著重要作用。作為個人選擇，官員辭職從事與自己的專業(yè)背景、性格特點相匹配的職業(yè)，也能更好發(fā)揮自身優(yōu)勢和特長，達到工作提升和個人價值實現的雙贏目標。這不僅利于辭職官員的職場發(fā)展，也符合國家對公務員隊伍的治理方略。

三是體制機制深化改革的必然結果。改革開放以來，中國官場共發(fā)生過三次較明顯的集中“溢出”。第一次是20世紀80年代中期，計劃經濟轉向市場經濟，一批公務員趕潮下海；第二次是1992年鄧小平南方談話后，改革開放步伐加快，大量公務員再度辭“官”；第三次是2000年前后，政府機構改革精減人員，不少官員辭職。②回顧歷史不難看出，這三次集中“溢出”都是與改革深化、市場經濟體制完善聯系緊密，屬于市場作用下的正常分流。理性地看，2013年開始出現的新一輪官員辭職現象，也是十八大后體制機制深化改革的必然結果。十八屆三中全會首次提出了市場在資源配置中起“決定性”作用，為體制內外人才的雙向流動奠定了更堅實的基礎，這也符合社會和市場發(fā)展規(guī)律。

就不正常的一面而言，一是心態(tài)不正，消極離職。為官從政既是一個充滿著壓力和考驗的職業(yè)，也是一個帶有奉獻性的職業(yè)。從現實情況來看，辭官者中有的原本就抱有混日子或追名逐利的不正確心態(tài)進入官場，如今自感“緊日子來了”，“好日子不再了”，“太平官”難當了而被迫“中途離場”；還有的官員以“當官不易”為借口，向組織上“半真半假”講條件，似乎吃了什么虧，否則就消極怠工，甚至撂挑子走人。面對當下從嚴治黨、從嚴治吏的現實環(huán)境，怎樣合理看待待遇、職級等考驗著為官心態(tài)。官員因“為官不易”而心態(tài)不正，進而消極離職，這與“人民公仆”的職業(yè)追求不符，屬于辭職官員個人的不正常心態(tài)。

二是升職不順，負氣辭職。毋庸諱言，當前我國公務員晉升機制確實還存在著很多不合理之處，致使許多原本能力突出的官員懷才不遇，未能得到及時提拔以至于“心傷了”，于是“負氣”辭職。然而，因不合理的晉升機制的原因導致官員尤其是有能力官員懷才不遇而負氣辭職，屬于單位人才不正常流動，這既不利于官員本人職場發(fā)展，也造成了官場內精英的流失。

三是不滿現實，憤而辭職。有些官員辭職本身與收入、晉升、“為官不易”等無關，而是不滿官場現實，憤而辭職。辭官者中，因生性耿直，立志反腐敗，又不諳官場“潛規(guī)則”而被貼上“官場異類”標簽的湖南衡陽市司法局原副局長廖曜因堪稱這方面典型。因不滿官場“潛規(guī)則”和腐敗亂象而致使正直官員被迫辭職，也屬不正常的官員辭職，其結果往往導致“劣幣驅逐良幣”的“逆淘汰”現象。

四是逃避查處，惡意辭職。如前所述，黨中央高壓反腐之下也確有少數官員因擔心貪腐問題被發(fā)現而有意“中途潛逃”，甚至跑到國（境）外去的。如果說出于對家庭生活負擔或為實現個人夢想的考量而選擇辭職屬于正常的話，那么希冀以辭官來掩飾違規(guī)和逃避查處的所謂“激流勇退”，無疑是辭官現象中極不正常的惡劣行為，需要特別警惕并亟待解決。

新一輪官員辭職現象是否到來？當前，政界、學界乃至媒體對“新一輪官員辭職現象是否到來”看法莫衷一是。有的認為，目前的官員辭職只是個案，還沒有跡象表明將出現新一輪辭職現象；而有的則認為，目前已形成了新一輪官員辭職現象。對此，我們認為，隨著新形勢下各種體制機制改革的全面深化，官員辭職數量會逐漸增多，但不會成為潮流。

一是公務員還是令人向往的職業(yè)。從現實來看，公務員雖不是一份能夠迅速“發(fā)家致富”的高收益職業(yè)，但其主要職業(yè)優(yōu)勢在于社會地位高、工作和收入較穩(wěn)定、退休待遇可預期等。公務員職業(yè)的這些好處，使其在就業(yè)難的大背景下成為最熱的職業(yè)，特別是在當下“官本位”意識依然濃重的社會環(huán)境下，為官從政無疑是無數家庭和讀書人夢寐以求的，從多年來持續(xù)的“考公務員熱”中也可窺見端倪，公務員還是一個令人向往和熱捧的“香餑餑”。

二是公務員待遇相對很多行業(yè)來說還是不錯的。盡管目前公務員工資收入不高，各種隱性福利和灰色收入也逐步被杜絕了，但醫(yī)療保險、住房公積金、退休金、養(yǎng)老金等福利有增無減，而且?guī)叫菁僦贫纫驳玫街鸩酵晟撇嵤?。有學者研究發(fā)現，中國黨政機關人員的平均工資，大體比企業(yè)人員高了20%?？梢哉f，我國公務員福利待遇在職業(yè)間橫向比較并不算很低，相對于體制外很多行業(yè)來說各項福利待遇還是不錯的。

三是隨著利益分配機制的理順，將來公務員薪酬應該會保持在社會中上水平。從理論上講，如果反“四風”繼續(xù)深入推進，而公務員待遇又不提高，會有很多公務員選擇離職。但這種局面不大可能出現，因為社會的有序管理，有待高素質公務員隊伍的穩(wěn)定，而要維持高素質公務員隊伍的穩(wěn)定，就需要相匹配的薪酬待遇留住公務員的心。事實上，2014年國務院已提出了公務員工資改革方案，準備適度提高公務員工資水平?？梢灶A期，隨著改革的深入推進和利益分配機制的理順，公務員的職業(yè)待遇也會水漲船高，將來薪酬應該會保持在社會中上水平；同時，隨著激勵效果更突出的獎懲體系的構建，公務員的薪酬空間也將不斷擴寬。這也為不少官員選擇留在體制內提供了“定心丸”。

官員辭職引發(fā)的體制改革思考

官員辭職雖是少數人的選擇，也有其合理性，但辭官的背后卻暴露出了目前的用人體制機制問題，如官本位如何打破？體制內如何留住高素質人員？公務員管理體系如何完善？辭官行為如何規(guī)范？等等。如果不理順這些體制機制問題，既容易造成體制內精英的流失，也不利于官場生態(tài)建設，更不利于社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此，要加快推動公務員體制改革和創(chuàng)新，以減輕由“官員辭職”帶來的“陣痛”，破解“圍城”之困。

轉變“官念”，讓公務員回歸職業(yè)本性。官，本是一種社會職業(yè)，同醫(yī)生、教師、清潔工等各行各業(yè)一樣，都是社會之所需。辭官現象折射出“官念”亟需轉變。首先，政府要繼續(xù)加大深化改革力度，去除公務員身上的“光環(huán)”，鼓勵適合條件的官員從事自己擅長的職業(yè)。早在2001年時任福建省省長的習近平就曾對有志于下海干事創(chuàng)業(yè)的下屬辭官表示支持。實際上，官員辭職體現的是政府對干部的選擇和干部對事業(yè)的雙向選擇，最后找到最佳取向。對于不適合或心生倦意的官員，不妨讓其去選擇其他更合適或感興趣的職業(yè)，這也是打破官本位的重要方式。因此，作為政府部門來說，對于官員辭職，只要動機端正，不涉嫌違紀違法、逃避追責，并符合相關規(guī)定程序，在政策上都應該敞開綠燈，鼓勵正常的人員分流。其次，社會大眾要摒棄“官本位”思想，以平常心看待辭官現象，應擺脫諸如“學而優(yōu)則仕”、“一朝入仕，終身為官”、“一人得道，雞犬升天”等思想觀念束縛，樹立“當官就是為人民服務”、“當官就應守得住清貧”、“官民平等”等觀念；同時媒體對辭官現象也不應陳議過高，作過多的“官本位式”解讀，刻意渲染“官”的特殊性，而應客觀和理性審視其中的職業(yè)轉換意愿和人才流動訴求。此外，官員也要端正為官或辭官心態(tài)，打消社會疑慮。當官下能貪心，更不能“千里為官只為財”。習近平反復強調，當官發(fā)財應當兩道，想當官就不要發(fā)財，想發(fā)財就不要做官。對于更多選擇堅守官場者，應涵養(yǎng)為官的良好心態(tài)，堅持“公職”的要求和操守，看到這是一個社會價值和個人價值兼而有之的平臺。官員選擇辭職，也應保持淡泊的心境和陽光的心態(tài)，端正辭官動機—辭職不只是為了物質利益，而是為了更好地實現人生理想和價值，更不能離職后像南京市六合區(qū)原副區(qū)長劉有貴之流那樣，在“人脈”的掩護下，搞變相的權錢交易。官員只有真正以一種“風輕云淡”的心境走進官場或走出官場，才能在職業(yè)選擇和個人價值實現中游刃有余。

完善公務員工資制度，確保合理薪酬待遇。透視林林總總的辭官現象，因薪酬待遇低而辭職的官員不在少數。薪酬待遇達不到一定預期，有能力、懂技術的官員自然會另覓高就。因此，對公務員工資制度進行必要的改革，確保合理薪酬待遇，既有利于建立和維護公務員的職業(yè)自豪感，同時也是出于“攬才”的需要。為此，要建立一套科學合理的薪酬制度，通過必要的經濟收入保障，達到不僅能留住公務員隊伍中的優(yōu)秀人才，而且還能夠吸引更多精英人才充實這一隊伍的良好效果。

一是要建立正常化規(guī)范化的、與經濟社會發(fā)展水平相適應的公務員工資動態(tài)增長機制，確保公務員薪酬待遇能始終處于社會中上水平，讓公務員憑借薪金就能過上比較體面的生活。二是提高基本工資水平，規(guī)范福利和津補貼。在“八項規(guī)定”和高壓反腐堵死公務員的隱性福利和灰色收入“后門”之后，也應打開“正門”，即將這些福利和收入合理劃分后納入公務員的基本工資，并建立一個合理的加薪基準，以實現津貼及福利的合理化和規(guī)范化。三是優(yōu)化公務員的薪酬結構。當前公務員薪酬結構較為單一，主要參考依據是工齡特別是行政職務及級別。這就造成同級別的人“苦樂不均”以及不同級別的人之間的收入差距過大等情況十分明顯。這些很大程度上抑制了公務員尤其是年輕公務員積極性的發(fā)揮，難以留住公務員隊伍中的優(yōu)秀青年人才。建立公職人員貢獻與待遇掛鉤的機制，可以讓那些職務不高的公務員也能根據貢獻大小得到相應的薪酬待遇，從而增強公務員職業(yè)吸引力。此外，可根據現實需要，完善公務員薪酬制度的若干補充保障政策，如恢復公務員職稱評定工作，并將其與工資分配掛鉤；落實公務員帶薪休假、探親政策，等等。

改革干部人事制度，完善官員晉升和有序流動機制。在完善公務員工資制度，確保合理薪資待遇之后，也要及時研究制定有關干部人事制度改革政策，破解不合理的晉升機制和相對封閉的干部流動渠道等突出問題，從而激發(fā)干部隊伍活力，激勵干事創(chuàng)業(yè)。一方面，要完善官員晉升機制，暢通職級晉升渠道。針對官員晉升“天花板”現象，要著力構建公平、公正、透明的用人制度，實現官員選拔由“伯樂相馬”機制向“規(guī)則賽馬”機制的轉變，變官員提拔任用主要由少數人決定為主要由制度決定，從而讓人人都能站在公平的起跑線上“同臺競技”，形成用人唯賢的格局；同時可根據公務員職務與職級并行的原則，給公務員提供職務之外的職級晉升通道，如只要服務滿一定年限就可以晉升職級，并享受同職務級別的待遇；屬于專家型、技術性的官員，可以通過評職稱升級等。這樣既能緩解公務員職務晉升的壓力，也能給予他們一個可預期的發(fā)展前途，使其更有信心留在體制內。另一方面，要健全干部有序流動機制，暢通流動渠道。古語有云：“流水不腐，戶樞不蠹?！苯惩ǖ牧鲃忧?，讓官員能上能下、能進能出，有助于公務員隊伍優(yōu)勝劣汰、破除積弊沉疴，其本身也是公務員管理科學化的表現。從正向流動來說，要讓有能力、有責任、有擔當的官員頂“上”來；從反向流動來說，就是要把干部隊伍中不稱職、不適合、不在狀態(tài)的官員調“下”去，從而實現人員的合理分流和循壞。此外，要持續(xù)推動地區(qū)之間、部門之間、地區(qū)與部門之間、上下之間、黨政機關與國有企事業(yè)單位及其他社會組織之間橫向與縱向的干部輪崗交流，使干部在不同崗位的交流鍛煉中既能提升工作本領，又能發(fā)掘職業(yè)價值，從而增強對公務員職業(yè)的認同感和使命感。

加強對離職官員的監(jiān)督制約，引導和規(guī)范離職行為與去向。強調支持和鼓勵一些官員辭職，絕不意味著辭職官員可以“說走就走”。事實上，從官員辭職的去向來看，相當一部分離職后去了企業(yè)（尤其是與政策關聯度高的房地產、金融、互聯網等行業(yè)）。因此，只有強化對離職官員的監(jiān)督審計，對離職行為和去向加以明確規(guī)范，才能有效防范“權力余熱”、政商“旋轉門”等亂象出現。這既是對辭職官員的關愛和負責，也有利于降低廉政風險。因此，對于官員離職，應當增設必要的“防火墻”。一方面，要做好官員離職審計，防止“帶病”離職。如同應辯證地看待領導干部退休后“人走茶涼”現象一樣，官員也不能端著“熱茶”離職，應當在辭職的同時做好離職審計。要讓紀檢監(jiān)察、審計部門嚴格做好官員的離任、辭職審計，做到“凈身出戶”，同時有必要建立透明、公開的官員辭職和離任審計通報制度，將辭職原因、離職時間和去向及違紀違法、財產與收入是否匹配等審計結果及時公布，以便接受社會公眾和媒體等各方面的監(jiān)督。另一方面，要完善《公務員法》，進一步明確規(guī)范官員離職去向和行為。雖然我國現有的《公務員法》第一百零二條對辭職官員作了“競業(yè)限制”，即：“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業(yè)務直接相關的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務直接相關的營利性活動?！钡?guī)定過于籠統，導致實際工作中難以執(zhí)行。比如“與原工作業(yè)務直接相關”如何界定？違反規(guī)定的改正期限是多少？逾期不改正的處罰標準又是多少？等等，法律都缺乏更明確的規(guī)定。因此，有必要嚴格界定《公務員法》中關于“與原工作業(yè)務直接相關”條目，哪些工作領域是辭職官員不應該去的，或者規(guī)定年限內不得從事的，需要列出一個明確的“負面清單”，對違反規(guī)定的改正期限及處罰標準作進一步詳細的規(guī)定。此外，法律將范圍只限定于“營利性組織”也過于狹小，現實當中存在的腐敗不光在營利性組織，在一些非營利性組織，也會利用辭職官員的關系網來搞拉贊助等活動，這種隱蔽的利益幾乎不被發(fā)現，對此法律也應細化和完善。唯如此，才能有效堵住官員辭職后從“甲方”跳到“乙方”，進而利用原有人脈關系、行政資源為企業(yè)或其他營利性機構輸送利益或搞權錢交易的法規(guī)漏洞。

（本文系中山大學郭文亮教授主持的2013年度國家社科基金重點項目“構建科學有效制約權力運行的保障機制、防范機制和懲戒機制研究”階段性研究成果，項目編號：13AZD007）

【注釋】

①江寒秋：“中斷的仕途與未來的前途：官員為何要辭職？”，《齊魯周刊》，2015年第36期。

②馬躍峰：“辭官現象折射‘官念’之變”，《人民日報》，2014年12月29日。

責編/張蕾