官員離職動力來源分析

周赟　趙暉

【摘要】改革開放以來，中國社會總共發(fā)生過三次較集中的官員辭職現(xiàn)象，往往都出現(xiàn)在政治經(jīng)濟發(fā)生重大調整的歷史節(jié)點。這預示著官員辭職與政府戰(zhàn)略的調整與社會發(fā)展的需要有著莫大關聯(lián)，進而可以發(fā)現(xiàn)官員辭職的動力就是由政府變革的推動力與社會發(fā)展的吸引力所組成。只有當官員辭職成為社會新常態(tài)，才能推動政府變革的現(xiàn)代化、促進人力資源流動從而激發(fā)創(chuàng)造力，最終為社會發(fā)展注入持續(xù)的活力。

【關鍵詞】官員辭職 政府變革 社會發(fā)展 互動關系 制度設計

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

自2013年以來，官員辭職愈加增多，據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國各地至少有35名科級以上官員主動提出辭職，僅就2015年來說已有10名官員主動離職，諸如包括山東省濟寧市市長梅永紅、中央編譯局副局長俞可平等在內的多名廳局級干部，這些官員的辭職引起了社會各界廣泛的關切。官員辭職原本只是正常的職業(yè)轉換，也是官員作為公民依法享有的一般權利，但是由于官員是擁有公共權力的特殊群體，所掌握的信息資源使他們通常對政治氣候和社會環(huán)境變化保持異常敏銳的觸感①，從而他們的離職往往牽扯到許多社會公共問題以及預示著社會環(huán)境的變化，所以一般公眾對于官員辭職的現(xiàn)象往往都予以高度關注。

官員辭職的歷史梳理

官員辭職與社會具體的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境有著千絲萬縷的聯(lián)系。某一時段集中辭職現(xiàn)象的形成與當時的社會發(fā)展狀態(tài)有著密切的關聯(lián)，因而要闡釋官員辭職現(xiàn)象就必須從歷史的角度來觀察其所處的社會背景及其變遷。

20世紀80年代，在黨十二大提出“計劃經(jīng)濟為主，市場調節(jié)為輔”，以及十三大提出“國家調節(jié)市場，市場引導企業(yè)”的思想引導下，中國從引入市場機制完善計劃經(jīng)濟到有計劃地發(fā)展商品經(jīng)濟，社會開始逐步擺脫以往單一的經(jīng)濟模式，建立以公有制經(jīng)濟為主體、多種經(jīng)濟成分并存的經(jīng)濟結構。中國處在了社會轉型的歷史轉折點上，與之相對應的必然是需要大量人才去推動改革。然而當時中國剛剛走出計劃經(jīng)濟時代，國家人力資源配置處于嚴重畸形的狀態(tài)：眾多人才精英都集中在政府機關，造成政府人力資源過剩、人浮于事的現(xiàn)象，與之相反的是，社會上人才相對匱乏，人力資源結構的失衡阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。再加之中國被幾千年的“官本位”思想所浸染，“學而優(yōu)則仕”仍然是精英人才的第一選擇，機構內人才幾乎沒人愿意去市場冒險。政府為了配合經(jīng)濟發(fā)展的需要，主動承擔了調整人力資源配置的任務，鼓勵官員到部門下屬的單位和國有企業(yè)擔任領導，政策上基本屬于體制內原有編制的平移，最終促成了這一波大規(guī)模的官員辭職現(xiàn)象。

經(jīng)過80年代引入市場機制的商品經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟活動的自由度得以提高，經(jīng)濟環(huán)境日益變得多樣化從而帶動社會各方面的進步。市場展現(xiàn)了其獨特的魅力，市場的價值得到了多數(shù)精英人才的肯定，政府機關的人才紛紛萌發(fā)了跳出體制到市場中去的想法。1992年鄧小平南巡講話之后，中國確立了發(fā)展市場經(jīng)濟的改革目標，這給當時處于思想萌動期的精英們帶來了莫大的激勵。由于人力資源市場尚未完全形成，僅靠市場調節(jié)無法起到示范作用。為達到最大限度為市場發(fā)展補充人力資源的目的，政府采取了“停薪留職，隨時可回原單位工作”的政策來推動官員主動從商。據(jù)人社部的數(shù)據(jù)顯示，1992年有12萬公務員辭職下海，1000多萬公務員停薪留職。②

2000～2003年中國的經(jīng)濟環(huán)境再次發(fā)生了較大的波動，經(jīng)過十年左右市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場配置作用日益加強，多種非公有制經(jīng)濟的發(fā)展壯大也在逐步豐富與完善經(jīng)濟結構。黨的十五大提出“對個體、私營等非公有制經(jīng)濟要繼續(xù)鼓勵、引導”、十六大提出“健全現(xiàn)代市場體系，在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”的政策下，市場經(jīng)濟日益活躍，私營經(jīng)濟處于經(jīng)濟政策寬松的快速發(fā)展時期。市場所蘊藏的巨大潛力經(jīng)過十年的積淀，再次迸發(fā)出難以阻擋的力量，它為社會創(chuàng)造了大量財富從而吸引了精英們的注意。與此同時，政府機構開始精簡編制內的人員，客觀上為進一步釋放市場活力帶來了大量人力資源動力。官員以辭職或者提前退休的形式徹底離開了體制，進入民營企業(yè)（多為上市公司）擔任高級經(jīng)理人以此經(jīng)營從商，在此形勢下最終形成了全國各地一萬多名科級以上的干部辭職經(jīng)商的官員辭職現(xiàn)象。

官員辭職動力：政府變革推動力與社會發(fā)展吸引力

官員辭職作為中國特殊群體的職業(yè)流動現(xiàn)象是國家人才資源結構的戰(zhàn)略調整與由市場驅動的社會轉型發(fā)展需要彼此相互作用的結果。具有政治、經(jīng)濟雙重意義的官員辭職回應與傳達了社會深層次變革的信號，體制內與體制外的兩股動量在共同推動著官員辭職。

官員辭職的動力就是來自體制內政府變革的推動力與體制外社會發(fā)展的吸引力，它們在社會轉型發(fā)展的不同歷史時期，交替起到了不同程度的作用從而共同推動了官員辭職現(xiàn)象。隨著社會經(jīng)濟的轉型，與政府變革的推動力相比較，社會發(fā)展的吸引力在不斷強化：80年代官員辭職主要是由體制內推力促成的，而體制外拉力所起的作用較?。?992年政府變革的力量依然強勁，但是社會吸引力所起的作用也得到了提升；2000～2003年發(fā)育逐漸成熟的社會所展現(xiàn)的吸引力成為了關鍵，而機構的變革只起到了策應與協(xié)助的作用。官員辭職在受到體制內推力作用的情況下，與市場作用日益強大的社會發(fā)展也越來越緊密相連。政府變革的推動力只是官員辭職內在動力的一個方面，而更為重要的是由經(jīng)濟發(fā)展推進社會環(huán)境的優(yōu)化所造就的吸引力。政府變革的推動力、社會發(fā)展的吸引力，以及由兩者匯聚而成的官員辭職動力是在政府、社會、官員三者之間平衡協(xié)調下產生的。

官員辭職、政府變革與社會發(fā)展的互動關系

官員辭職是市場經(jīng)濟發(fā)展下人才自由流動的現(xiàn)象，也是人力資源配置的優(yōu)化結果，它既反映出職業(yè)結構的多樣化，又折射出公民擇業(yè)的自由程度。然而有一種觀點認為，官員辭職造成的人員流動會導致政府機關的人才流失，制約政府創(chuàng)新進取與革新發(fā)展的動力，對機構運轉乃至社會發(fā)展造成負面影響。通過觀察歷史發(fā)現(xiàn)，官員辭職是與國家的經(jīng)濟推進、政治改革以及社會價值觀念的轉變相適應的。官員辭職所帶來的人員流動不僅是隨著社會的進步必然要發(fā)生的結果，也同樣是衡量一個政府現(xiàn)代化程度的標志。官員辭職、政府變革與社會發(fā)展之間并不是矛盾對立的關系，相反他們之間存在著相互促進的聯(lián)系。

官員辭職可以推進政府變革以此提升政府自身的優(yōu)化能力。政府掌握著國家大部分資源，而有權對這些政治、經(jīng)濟資源進行調配的則是官員隊伍。由于歷史原因掌握龐大資源而又沒有適當?shù)闹萍s，使得官員作為“為人民服務，為公共服務”的崗位被賦予了不適當?shù)穆殬I(yè)優(yōu)越感，從而脫離了其原本作為一種普通職業(yè)的本質進而被異化為特殊體，造成了社會大眾對于官員職業(yè)的畸形崇拜。大量社會精英紛紛涌入政府導致了人員超編與機構冗員，從而對機構本身形成了一種束縛：龐大的官員隊伍會逐步形成官僚利益集團從而窒息體制內變革的活力，而且還容易誘發(fā)腐敗而敗壞風氣、滋生例行敷衍的惰性。穆勒認為，“如果一國之內所有才俊都被吸納入政府，那么政府本身的精神活力和進取之勢遲早就會喪失……如果不想讓我們的機構陷入腐敗，那么，這個團體就切不可把能夠塑造和培養(yǎng)人類政治治理所需之才的所有職位，都完全包攬在自己手中?！雹蹫楸苊膺^剩的人才聚集于政府從而引發(fā)問題，最有效的辦法就是促進政府與社會之間的人員流動，它將有利于政府進行自我調整與創(chuàng)新，有利于政府消除權力腐敗與官僚主義，有利于政府更換新鮮血液保持自身活力。因而最重要一環(huán)就是促使官員辭職成為一種常態(tài)，持續(xù)優(yōu)化政府與社會之間的人才配置、保持人才的自由流動。

官員辭職將不適應機關職業(yè)生活與工作要求，卻能在專業(yè)性與技術性更強的領域發(fā)揮作用的人才推向了社會，將人才調配到了最適合其天性發(fā)展的崗位，整個社會也就步入了高速發(fā)展的軌道。橫亙在政府與社會之間對于人才資源的需求矛盾，通過官員辭職這種人才自由流動的形式而化解，同時也解決了人力資源結構不均衡的難題。這也從側面反映出，調配國家資源的權力（主要是人力資源配置的權力）在逐步地回歸于社會，市場將自動調節(jié)各個行業(yè)之間精英人才的流動。其意義不僅僅局限于官民之間的身份轉換趨于常態(tài)化，更重要的是讓社會擁有了更多自由權利，使社會各種職業(yè)都能展現(xiàn)出自身的吸引力，適應不同類型的人才需求進而讓公民在擇業(yè)時具備更多意志自由，這無疑對社會的文明進步發(fā)揮了關鍵作用。通過推動官員辭職將官員這個長期在中國社會被特殊化看待的崗位，褪去它不應具有的光環(huán)以此回歸普通職業(yè)的行列從而所起到示范作用的影響，促使民眾尤其是國家的碩學俊彥與精英天才，不再單單把進入仕途以此謀求高升并將其作為人生進取的唯一目標，而是將理想投身于能夠促進社會進步的各行各業(yè)的事業(yè)發(fā)展之中，進而開啟其天賦、健全其人格、自由其意志，那么組成這個社會的每個人的才華與心智就會得到充分的培養(yǎng)與鍛煉，進而人的活力與潛能就會得到激發(fā)、創(chuàng)新思維就會得到拓展，最終也就會形成一股無法阻擋的強大動力來推動社會發(fā)展。

官員辭職通過促成政府變革與社會發(fā)展而使政府與社會受益，同樣政府變革的推動力與社會發(fā)展的吸引力也在促使官員辭職逐步常態(tài)化：只有當政府機構擁有改革進取的決心與行之有效的措施來推動體制內人員的分流，只有當社會經(jīng)濟發(fā)育成熟、職業(yè)環(huán)境得到改善、價值觀念回歸理性，從而形成強大的吸力來誘導體制內人才流向社會，官員辭職才能以社會職業(yè)流動的常態(tài)現(xiàn)象而出現(xiàn)。在這三方關系中最為關鍵的就是社會發(fā)展所起到的作用，它的變化最直接促動到其余兩方。舉個典型的例子，在2008年世界金融危機的波及之下，從2009年起民營企業(yè)的生存環(huán)境惡化，從而造成民營經(jīng)濟發(fā)展的困境，同時由于產業(yè)結構調整步伐加快，結構性失業(yè)因素的增加形成了就業(yè)市場巨大壓力，最終影響到經(jīng)濟發(fā)展以及職業(yè)結構的多元選擇?；诼殬I(yè)的穩(wěn)定性、職業(yè)的經(jīng)濟收益、職業(yè)的社會認同等因素考慮，回到體制內工作又成為了人們擇業(yè)的第一選擇，一度被弱化的“官本位”思維再度被強化，隨之公務員報考熱潮逐年攀高，促進人員雙向流動的官員辭職被力求只進不出的“官本位”思想影響下的報考公務員熱潮所擠退。經(jīng)濟發(fā)展的急劇變化引起了社會取向的轉變，重新拉開了體制內職業(yè)與社會其他職業(yè)在心理與物質上的距離。社會人才紛紛又開始轉向政府謀求工作，而體制內人員面對不穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境也不愿離開體制，這對于政府機構的變革來說無疑造成了困難?？梢钥闯觯m然三方之間有互促的關系，但是社會發(fā)展作為一個關鍵變量與主要因素，在其與政府變革、官員辭職之間互動發(fā)展的聯(lián)系中，它對其余兩者帶來了最為主動與直接的影響。

所以只有當一個社會的市場經(jīng)濟發(fā)展能夠長久保持活力，社會的創(chuàng)新能力與優(yōu)化配置能力才能夠正常運作，國家人才資源的職業(yè)流動才能自由順暢，政府機構革新進步與自我調整的力量才能維持，最終才能促使官員辭職、政府變革與社會發(fā)展之間互動關系的良好發(fā)展。

官員辭職中潛藏的權錢交換以及過濾制度設計

有觀點質疑，官員辭職既然是正常的職業(yè)流動現(xiàn)象，為何離職官員集中涌向企業(yè)，而不是流向其他的社會行業(yè)？官員的確辭職后大多數(shù)都是以開辦企業(yè)、擔任企業(yè)高管等方式從商，鮮有人從事社會公益、科研教育或者文學藝術等其他崗位。據(jù)長江新聞統(tǒng)計，十八大以來主動辭職的35名官員，只有4人分別選擇了務農、醫(yī)學、教育、文藝作為他們的新職業(yè)④，而其余官員都統(tǒng)一進入企業(yè)。在官員辭職從商的背后是否隱藏著權錢交易？官商轉換的動機似乎并不那么真切，原因還是源于官員職業(yè)的特殊性：作為中國社會掌握著國家資源的少數(shù)群體，崗位職責決定了他們有權力來處置這些資源，職業(yè)身份規(guī)定了他們是特定資源的依法“擁有者”，官員成為了公共資源使用位置的占據(jù)者。官員作為公人與私人的結合體，在某些情況下是有可能將這些公共資源私人化的，同時通過在機構長期工作時所建立起來的人際關系，還可以基于人情關系的利益聯(lián)結從而擴大公共資源私人化的范圍，所以官員身份是一種可以增值牟利的無形資產。這就為企業(yè)在與他們交往過程中，通過官員在將公共資源變?yōu)閭€人資產后與之交換，為非法竊取資源收獲利益提供了機會。

雖然官員辭職使自身與職業(yè)相分離，似乎附著于官員位置上的資源與權力也隨之消失，但是某些資源卻不是粘合在固定職位上，而是存在于作為位置占據(jù)者的個體上，不因離職而立刻消失，相反在一定時期內繼續(xù)跟隨個體，比如政府內部的信息資源與個體編織人情網(wǎng)絡與利益鏈的社會資本。這些資源是在任職期間直接或間接獲取或者創(chuàng)造的，官員辭職的權力及時性效應并不能立刻消散資源，相反具有相對的延時性：政府具有監(jiān)督市場與調控宏觀經(jīng)濟的職責，官員所接觸到的內部消息往往是還沒有對外公布或者還處在計劃階段的政策信息，即使在官員辭職之后這些信息依然可在后續(xù)一定期間內帶來經(jīng)濟利益；官員因機構內部工作關系結成的人情網(wǎng)絡代表了他的社會資本，社會資本具有很大的符號效用—代表可以隨時發(fā)揮價值的潛力。林南認為，社會資本的潛力是“自我在必要時可以激活社會聯(lián)系并利用那些資源”⑤，從而使得官員辭職之后一段時期內，還可通過人際關系獲取資源。辭職官員利用這兩類資源繼續(xù)達成公共資源私人化的目的，為自己與企業(yè)帶來直接的經(jīng)濟效用。辭職官員獲利的另一種方法是通過權力兌換，憑借在職期間運用公權來為企業(yè)不法謀取利益，并與企業(yè)達成利益上的默契，以轉換資本形式的方法將竊取的資源轉存于企業(yè)，等辭職后進入企業(yè)以領取薪金的方法來合法實現(xiàn)時間差上的權錢交換，這是辭職官員所擁有的剩余權力。

由于可以利用私化的資源與剩余權力來牟利，所以官員辭職從商往往埋藏了這樣的隱患，從而引起公眾對于離職官員涌入私營企業(yè)的擔憂。事實上許多辭職從商的官員被查處的案例也證實了這種猜測，這使得官員辭職經(jīng)商本來作為一種正常的職業(yè)流動變成了違背公德法律的不正當現(xiàn)象，它直接造成了市場不公平競爭，以及權力尋租、期權腐敗等有悖于市場與法治精神的不良風氣。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型就是要將權力交還給市場，弱化政府行政權力的影響而讓市場自發(fā)調節(jié)，然而辭職官員在攜帶私化的公共資源以及剩余權力下海從商后，又變相地將權力重新引入市場，造成了平等交換的經(jīng)濟秩序被特權群體肆意地破壞，嚴重阻礙市場經(jīng)濟的正常運行乃至社會的發(fā)展。同時官員辭職下海的不法行為所造成的官商勾結、權力期權等腐敗問題，又會損害政府形象、動搖政府公信力，從而對政府變革的推進帶來負面影響。所以官員辭職中的權錢交換直接造成了官員辭職、政府變革以及社會發(fā)展之間的良性互動無法持續(xù)。

官員辭職從商本來是一種正常的職業(yè)選擇，離職官員具有較高的能力、學歷與技術，能夠為市場的活躍與企業(yè)的創(chuàng)新帶來裨益。我們不反對官員辭職下海從商，但是至關重要的是如何防范權力進入市場，在確保人才流向企業(yè)的同時防止利用剩余權力與私化資源，來潛在地實現(xiàn)以國家利益作為籌碼的權錢交換。關鍵在于制度，要進一步完善相關法規(guī)政策，給官員辭職后的“再就業(yè)”行為套上“籠頭”，用嚴密的制度阻斷離職官員的“權力余熱”。⑥

要做到制度設計上的完備，就必須嚴格參照《公務員法》與國家相關政策，在審批程序與限制性規(guī)定等方面要落實規(guī)則條例，同時對于政策法規(guī)中描述比較籠統(tǒng)、范圍限定不明、缺乏操作性的具體條款要加以細化與擴充，主要從以下四個方面進行完善：首先，明確辭職審計規(guī)定的執(zhí)行對象?！豆珓諉T法》中“公務員離職前，必要時按照規(guī)定接受審計”應該理解為，對公務員的辭職必須視為“必要的”審計對象⑦，不因籠統(tǒng)的“必要時”而窄化其執(zhí)行范圍。其次，細化官員辭職后就業(yè)限制的規(guī)則，補充實施細則與具體操作程序。比如《公務員法》規(guī)定“公務員在離職兩年內，不得到與原工作職務直接相關的企業(yè)或者其他營利性組織任職”，其中任職的含義不明晰，應包括正式職務與非正式職務兩種情況，同時“與原工作職務直接相關”的字面表述過于模糊，具體執(zhí)行起來操作難度較大。再次，完善官員辭職后違反限制規(guī)定的處罰措施?！豆珓諉T法》中對于在辭職后違反相關條例的人員，規(guī)定交由其原先所在的同級公務員主管部門處理，逾期不改正的再交由工商行政管理單位進行經(jīng)濟處罰。離職官員違反條例的行為可能還涉及到腐敗犯罪，因而不能僅將處罰權交給工商部門，而要由更有權威性、專職性的紀檢監(jiān)察部門來處理，情節(jié)嚴重的還應追加刑事處罰。最后，適時調整辭職官員的經(jīng)濟補償與優(yōu)惠政策。市場經(jīng)濟初期由于國家人才結構向政府傾斜，所以為鼓勵人才流動所采取的優(yōu)惠補償較高。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人力資源配置失衡的問題得到了緩解，政府應該適時地下調補償標準。同時在制定經(jīng)濟補償與優(yōu)惠政策時，必須召開聽證會等其他公開形式公布于社會，并交由各級人大來審議。

通過完善制度設計過濾掉離職官員的潛藏資源與剩余權力，切斷權錢交換的利益鏈條同時摒除人情交易的潛在規(guī)則，從而阻斷利用權力期權與私攜資源的獲利通道。依靠法律政策的嚴密監(jiān)督與執(zhí)行，確保每個進入企業(yè)的官員除了個人所擁有的知識與技能等個人資源外，所擁有的社會資本無法兌換成經(jīng)濟利益，進而使他們從商不再具有特殊優(yōu)勢只能平等競爭，以此消除權力腐敗的可能進而維持正常的市場秩序，最終推進政府的變革優(yōu)化與社會的健康發(fā)展。

結語

官員辭職現(xiàn)象伴隨著中國社會的轉型發(fā)展，每當在制度體系與經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生波動與變化的時刻，適宜的歷史機遇就會出現(xiàn)從而促使辭職現(xiàn)象的產生。隱藏在背后推動官員辭職的動力，就是政府變革的推動力與社會發(fā)展的吸引力。隨著市場經(jīng)濟的完善，社會發(fā)展所起的作用愈加強大，它對政府變革、官員辭職帶來了最為主動與直接的影響，也是構建三方之間良性互動關系的關鍵所在。關于官員辭職中潛在的權錢交換對政府變革、社會發(fā)展與官商轉換的正常流動造成的負面影響，通過改進法律政策以此構造過濾權力的制度設計，保證官員辭職能夠作為一種社會的新常態(tài)健康地持續(xù)，從而政府才能精干優(yōu)化、邁向現(xiàn)代化，才能為實體經(jīng)濟發(fā)展注入新的驅動力。對于中國而言最重要的是，官員辭職解放了一大批社會急需的人力資源，它有利于幫助人才挖掘自身潛力，促使職業(yè)流動自由度的最大化，為各式人才提供最適合體現(xiàn)價值的機遇，最大限度發(fā)揮人才的創(chuàng)新能力從而為社會發(fā)展持續(xù)地帶來活力，而一個國家、一個民族長遠繁榮的關鍵也在于此。

（本文系國家教育部哲學社會科學研究重大課題“建構立體形式反腐敗體系研究”成果，項目編號：13JZD013）

【注釋】

①李克誠：“新一波官員下海潮來臨？”，《南風窗》，2014年第8期。

②張偉：“市長梅永紅辭職引發(fā)‘官念’大碰撞 官員辭職，一場‘說走就走的’新旅途？”，《中國經(jīng)濟周刊》，2015年第36頁。

③[英]穆勒：《論自由》，孟凡禮譯，桂林：廣西師范大學出版社，2011年，第135～136頁。

④“官員辭職后都去干嘛：從商說書種地”，中華網(wǎng)，2015年8月4日。

⑤[美]林南：《社會資本—關于社會結構與行動的理論》，張磊譯，上海人民出版社，2005年，第43頁。

⑥朱春奎：“為‘辭職下?！咨现贫鹊摹\頭’”，《社會觀察》，2015年第10期。

⑦龍?zhí)箥梗骸肮珓諉T辭職后的利益沖突問題”，《探索與爭鳴》，2007年第6期。

責編/張蕾