構(gòu)建“制度集” 工作添活力

余志強(qiáng)

“成功的基礎(chǔ)在于制度，制度的生命在于執(zhí)行，執(zhí)行的靈魂在于自覺(jué)，自覺(jué)的關(guān)鍵在于監(jiān)督”——這是市人大內(nèi)司委沈志先主任委員多次對(duì)委員會(huì)辦公室強(qiáng)調(diào)的一句話。本屆市人大內(nèi)司委成立以來(lái)，委員會(huì)非常重視委員會(huì)制度建設(shè)，積極探索構(gòu)建委員會(huì)“制度集”，初步形成了制度制定、落實(shí)、完善的較為完整的“制度鏈”，有力保障了內(nèi)務(wù)司法工作的依法有序開展，提升了委員會(huì)工作的質(zhì)量和效率。

制度建立 力補(bǔ)短板

黨的十八屆四中全會(huì)指出，制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障。長(zhǎng)期以來(lái)，整個(gè)人大常委會(huì)層面的制度建設(shè)力度大，各方面的制度比較健全。但是，與常委會(huì)層面相比，目前專門委員會(huì)的制度建設(shè)還較為薄弱，相對(duì)而言屬于“制度短板”。在立法調(diào)研、監(jiān)督調(diào)研、服務(wù)代表等方面，有的時(shí)候一些工作存在一定的隨意性，與立法機(jī)關(guān)必須具有的嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)密、規(guī)范等要求不相適應(yīng)。為盡快補(bǔ)齊這塊短板，2014年年初，內(nèi)司委認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)有關(guān)“完善人大工作機(jī)制”等要求，在全面總結(jié)和提煉歷屆委員會(huì)立法和監(jiān)督實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)以往一些較為成熟的制度，繼續(xù)予以保留;對(duì)一些與實(shí)際情況不相適應(yīng)的制度，及時(shí)作出修改完善;對(duì)只有做法沒(méi)有制度的“空白點(diǎn)”，積極探索予以填補(bǔ)。經(jīng)過(guò)歷時(shí)兩個(gè)多月的深入調(diào)研和充分聽取意見，委員會(huì)完成了制度“施工”，總共制定、修訂了16項(xiàng)工作制度，形成了《內(nèi)司委工作制度匯編》，初步構(gòu)建起較為完整的委員會(huì)履職“制度集”。

“制度集”包括“委員會(huì)篇”和“辦公室篇”兩個(gè)部分，內(nèi)容涉及委員會(huì)和辦公室的工作職責(zé)和工作規(guī)則、規(guī)程，以及立法、監(jiān)督、信訪和日常辦文、辦會(huì)、辦事等多個(gè)方面。其中不少制度帶有“初創(chuàng)”性質(zhì)。尤其是立法協(xié)商、專家咨詢、公檢法司機(jī)關(guān)司法工作規(guī)范性文件報(bào)備、“兩院”人事任免監(jiān)督等制度，符合黨的十八屆四中全會(huì)決定精神，符合科學(xué)立法、民主立法、促進(jìn)司法公正等改革方向，對(duì)推動(dòng)新形勢(shì)下人大內(nèi)務(wù)司法工作的創(chuàng)新發(fā)展提供了新的制度保障。比如，為了從委員會(huì)角度探索推進(jìn)立法協(xié)商工作，委員會(huì)與市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)簽訂了《關(guān)于在人大立法和監(jiān)督調(diào)研中開展合作的工作備忘錄》。2014年，在修訂《老年人權(quán)益保障條例》、制定《預(yù)防職務(wù)犯罪工作若干規(guī)定》等立法工作中，委員會(huì)均委托政協(xié)社法委多次開展座談和研討，深入聽取相關(guān)領(lǐng)域政協(xié)委員的意見和建議，對(duì)增進(jìn)立法共識(shí)、解決立法關(guān)鍵問(wèn)題，起到了很好的促進(jìn)作用。為了不斷提高立法質(zhì)量和監(jiān)督實(shí)效，委員會(huì)制定了《專家咨詢工作辦法》，聘請(qǐng)專家參加委員會(huì)立法、監(jiān)督調(diào)研工作，提出對(duì)法規(guī)草案、監(jiān)督項(xiàng)目的咨詢意見和建議，承擔(dān)相關(guān)領(lǐng)域的專題講座任務(wù)等。委員會(huì)首批聘請(qǐng)了24位專家，包括16位學(xué)有專長(zhǎng)的市人大代表和8位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者。專家來(lái)自各個(gè)方面，除了人大、政府系統(tǒng)和政法條線外，還有高校、科研院所、部隊(duì)、企業(yè)和基層一線等。一年來(lái)，委員會(huì)邀請(qǐng)專家全程參與重大立法、監(jiān)督項(xiàng)目，廣泛匯集專家智慧。專家們的積極性也很高，每次活動(dòng)都能從不同角度提出專業(yè)的意見，發(fā)表了許多真知灼見，有力提升了這些重點(diǎn)項(xiàng)目的完成質(zhì)量。今年，委員會(huì)又根據(jù)工作需要，增聘了部分立法理論和實(shí)務(wù)專家，進(jìn)一步完善了委員會(huì)專家組的人員結(jié)構(gòu)。

制度執(zhí)行 養(yǎng)成習(xí)慣

一分制度，九分落實(shí)。形成“制度集”，只是制度建設(shè)的第一步。為防止“制度集”變成“稻草人”，委員會(huì)把制度實(shí)施放在重要位置，要求委員會(huì)辦公室堅(jiān)決做到“執(zhí)行制度不走樣”、“落實(shí)制度成自覺(jué)”，不斷養(yǎng)成“按制度辦事”的好習(xí)慣。在委員會(huì)辦公會(huì)、學(xué)習(xí)會(huì)、支部組織生活等場(chǎng)合，委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性，要求辦公室把不折不扣執(zhí)行制度作為改進(jìn)工作作風(fēng)的重要方面，納入群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的具體整改內(nèi)容。辦公室全體工作人員努力做到邊學(xué)邊用，把制度規(guī)定融化進(jìn)日常工作的方方面面，轉(zhuǎn)化為參謀服務(wù)的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，全力提高工作的正規(guī)化水平。特別是對(duì)一些新制定的制度，大家都比較陌生，剛開始難免“小錯(cuò)不斷”。為此，辦公室努力加強(qiáng)制度執(zhí)行的責(zé)任制建設(shè)，相互提醒、相互補(bǔ)臺(tái)，結(jié)合工作項(xiàng)目來(lái)熟悉制度、運(yùn)用制度。

回顧一年多的制度施行過(guò)程，從學(xué)習(xí)制度條文，到領(lǐng)悟制度內(nèi)涵，再到初步養(yǎng)成習(xí)慣，辦公室每位同志都經(jīng)歷了一段或長(zhǎng)或短的“磨合期”。像《內(nèi)司委信息化內(nèi)網(wǎng)建設(shè)規(guī)程》，是委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)力抓的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，但原先不少同志對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)網(wǎng)的關(guān)注度不夠，停留于上傳工作動(dòng)態(tài)、瀏覽重點(diǎn)信息、按要求點(diǎn)擊文件等信息化“初級(jí)階段”。面對(duì)委員會(huì)提出的“各類公務(wù)網(wǎng)上辦、各種文件網(wǎng)上走、各項(xiàng)數(shù)據(jù)網(wǎng)上有、各方信息網(wǎng)上傳、各樣資料網(wǎng)上尋”的目標(biāo)要求，辦公室全體同志自覺(jué)加壓，把上內(nèi)網(wǎng)、用內(nèi)網(wǎng)作為每個(gè)人的“規(guī)定動(dòng)作”。經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐，現(xiàn)在委員會(huì)內(nèi)網(wǎng)已“有模有樣”，為委員會(huì)履職插上了“信息化翅膀”，大大提高了工作的便利性，辦公室工作人員也逐步養(yǎng)成了每天“觸網(wǎng)”的習(xí)慣。司法機(jī)關(guān)規(guī)范性文件報(bào)備工作也經(jīng)過(guò)了一番從不夠規(guī)范到逐步規(guī)范的過(guò)程。由于這是一項(xiàng)“從無(wú)到有”的全新工作，剛開始辦公室與報(bào)備機(jī)關(guān)相關(guān)處室的溝通機(jī)制不夠健全，備案文件的數(shù)量、時(shí)效性等都受到影響。經(jīng)過(guò)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)督促，辦公室主動(dòng)加強(qiáng)了與有關(guān)單位的聯(lián)系，并結(jié)合日常工作經(jīng)常詢問(wèn)了解相關(guān)單位司法規(guī)范性文件的制定情況，現(xiàn)在已基本上能做到平時(shí)逐件報(bào)備與年度匯總報(bào)備相結(jié)合。

制度完善 久久為功

制度建設(shè)不是一蹴而就的，更不是一成不變的。隨著全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的深化推進(jìn)，人大內(nèi)司委的工作任務(wù)更加繁重，需要委員會(huì)完善的制度還有許許多多。委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要求辦公室及時(shí)總結(jié)每一項(xiàng)制度的實(shí)際實(shí)施效果，針對(duì)人大工作面臨的新形勢(shì)、新變化、新要求，善于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度不管用、不夠用之處，善于提出新的制度需求，在《制度匯編》“1.0版”的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取定期編制“2.0版”、“3.0版”……使制度建設(shè)成為委員會(huì)履職和辦公室服務(wù)“微創(chuàng)新”的重要途徑，保證委員會(huì)立法監(jiān)督工作推陳出新，不斷邁上新臺(tái)階。

以隊(duì)伍建設(shè)為例。為了深入學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)有關(guān)建設(shè)高素質(zhì)的法治專門隊(duì)伍的精神，不斷提高內(nèi)司委及工作班子的專業(yè)化水平，委員會(huì)今年探索建立了“學(xué)法日”制度，針對(duì)與人大內(nèi)務(wù)司法工作密切相關(guān)的重點(diǎn)法律和新法新規(guī)，定期邀請(qǐng)專家學(xué)者進(jìn)行授課輔導(dǎo)。年初以來(lái)，已先后舉辦兩次講座，圍繞新修訂的行政訴訟法和刑事訴訟法的主要內(nèi)容和關(guān)鍵條款，請(qǐng)滬上知名專家作了生動(dòng)精彩的講授，收到了很好的反響。參加聽課的各區(qū)縣人大常委會(huì)內(nèi)司工委領(lǐng)導(dǎo)、工委秘書和機(jī)關(guān)干部都表示，這樣高水平的講課對(duì)幫助人大工作人員掌握最新法律規(guī)定、培養(yǎng)法治意識(shí)和法治思維很有意義。在“試講”幾次后，委員會(huì)將研究制定初步的制度，使“學(xué)法日”成為委員會(huì)加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和能力提升的又一個(gè)制度平臺(tái)。

又如在發(fā)揮代表作用和服務(wù)代表方面，今年常委會(huì)提出要探索建立代表專業(yè)小組制度。委員會(huì)在制定年度工作計(jì)劃時(shí)，多次對(duì)此開展專題研究。為增強(qiáng)制度合力，擬在制度層面把委員會(huì)專家咨詢制度與代表專業(yè)小組制度統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)。另外，針對(duì)常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表過(guò)程中，在聯(lián)系內(nèi)容、聯(lián)系形式、聯(lián)系頻次等方面缺乏明確規(guī)定等突出問(wèn)題，委員會(huì)要求辦公室認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒兄弟處室的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快研究提出服務(wù)代表的制度措施，為代表全面參與委員會(huì)各項(xiàng)工作提供更周到的服務(wù)和支撐。在文件管理方面，根據(jù)機(jī)關(guān)信息化建設(shè)后文件收發(fā)和傳閱出現(xiàn)的新變化，委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)又要求制定委員會(huì)和辦公室文件管理制度。辦公室經(jīng)過(guò)集思廣益，提出了建立文件送閱、網(wǎng)上點(diǎn)閱、集中取閱三種途徑相結(jié)合的制度設(shè)想，擬試行一段時(shí)間后再正式形成書面規(guī)定。

我們常說(shuō)，人大是“鐵打的營(yíng)盤流水的官”。從一年多的實(shí)踐來(lái)看，有了制度化的厚實(shí)積淀，有了制度化的順暢軌道，不僅委員會(huì)履職更具成效，“鐵釘?shù)臓I(yíng)盤”也變得更加有力、更具活力。當(dāng)然，委員會(huì)制度的建設(shè)及完善永無(wú)止境，制度的落實(shí)更是“永遠(yuǎn)在路上”。內(nèi)司委辦公室工作人員都感到，制度意識(shí)尚未成為每個(gè)人的“潛意識(shí)”，仍然需要持續(xù)的鞭策和強(qiáng)化。只有把制度建設(shè)納入“常態(tài)化”，持之以恒抓落實(shí)，才能保證委員會(huì)履職及委員會(huì)辦公室服務(wù)保障工作不斷向制度化、規(guī)范化的方向持續(xù)健康發(fā)展。