街道人大代表聯(lián)絡(luò)室工作有效性研究

上海人大工作研究會(huì)第三研究小組課題組

習(xí)近平總書記指出，加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系、加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求，是人民對(duì)自己選舉和委派代表的基本要求。為貫徹落實(shí)好這一要求，進(jìn)一步完善本市社區(qū)（街道）人大代表聯(lián)絡(luò)室（以下簡稱代表聯(lián)絡(luò)室）的功能定位、制度規(guī)范和運(yùn)作方式，課題組對(duì)全市代表聯(lián)絡(luò)室的運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)研，總結(jié)實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法，并根據(jù)新形勢下人大工作與時(shí)俱進(jìn)的要求，提出改進(jìn)和完善代表聯(lián)絡(luò)室工作的建議。

一、街道人大代表聯(lián)絡(luò)室運(yùn)行的有效性分析

本市各街道人大代表聯(lián)絡(luò)室工作主要取得了以下三方面成效：

（一）精心組織，代表履職形式更多樣

各代表聯(lián)絡(luò)室將轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人大代表的自身專業(yè)和資源優(yōu)勢與基層工作的特點(diǎn)和需求有機(jī)結(jié)合起來，創(chuàng)造性地開展代表活動(dòng)，進(jìn)一步豐富了代表閉會(huì)期間履職活動(dòng)的外延和內(nèi)涵。如，徐匯區(qū)凌云街道代表聯(lián)絡(luò)室以代表接待日為基礎(chǔ)開展“凌云代表論壇”活動(dòng)，根據(jù)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題設(shè)計(jì)活動(dòng)主題，邀請政府有關(guān)部門參與，解決群眾實(shí)際問題;又如，長寧區(qū)虹橋街道代表聯(lián)絡(luò)室組織人大代表通過視頻方式接待人民群眾，使基層群眾“足不出戶”，就可在小區(qū)里向代表“面對(duì)面”反映情況，不僅方便了基層群眾，更拓展了代表服務(wù)群眾的方式。

（二）明確定位，代表與基層聯(lián)系更緊密

全市所有的代表聯(lián)絡(luò)室均在居民區(qū)設(shè)立了聯(lián)系點(diǎn)（或建立了代表與居民區(qū)結(jié)對(duì)制度）。通過將工作觸角進(jìn)一步向基層延伸，建立完善“聯(lián)絡(luò)室—選區(qū)—居民區(qū)”的三級(jí)人大工作網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮代表在基層社會(huì)治理中的作用。如，閔行區(qū)江川街道每年選取一個(gè)事關(guān)基層發(fā)展的課題，請代表開展調(diào)研;靜安區(qū)南京西路街道代表聯(lián)絡(luò)室邀請代表擔(dān)任居委會(huì)換屆選舉觀察員;浦東新區(qū)滬東街道代表聯(lián)絡(luò)室建立人大代表參與社區(qū)重點(diǎn)實(shí)事項(xiàng)目工程績效評(píng)估機(jī)制等，促進(jìn)代表融入基層重大事項(xiàng)決策體系。

（三）加強(qiáng)建設(shè)，代表履職的服務(wù)保障更完善

作為代表履職的聯(lián)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)，各代表聯(lián)絡(luò)室始終將提升服務(wù)保障水平視為工作的重中之重。一是注重參謀助手的專業(yè)性。如浦東新區(qū)上鋼新村街道在代表建議辦理過程中實(shí)行“合議制”，通過集體商議提高建議的質(zhì)量和辦理實(shí)效;楊浦區(qū)五角場街道成立了一支50人左右的人大工作志愿者隊(duì)伍，成員包括32個(gè)居民區(qū)書記、優(yōu)秀大學(xué)生黨員、機(jī)關(guān)青年干部等。二是注重聯(lián)系溝通的時(shí)效性。如，有的街道代表聯(lián)絡(luò)室建立微信群，方便代表聯(lián)絡(luò)室與代表及代表間的及時(shí)溝通聯(lián)系。三是注重組織方式的整合性。橫向上，將黨代表、人大代表和政協(xié)委員等多種聯(lián)系人民群眾的渠道整合起來;縱向上，將全國、市、區(qū)三級(jí)人大代表整合起來，這樣的做法更加有利于提高聯(lián)系工作的實(shí)效。

綜上，我們認(rèn)為，代表聯(lián)絡(luò)室工作的有效性可歸納為三條：一是，代表聯(lián)絡(luò)室的設(shè)立，使全市各級(jí)人大代表增強(qiáng)了主動(dòng)聯(lián)系人民群眾、了解社情民意的意識(shí)，對(duì)代表依法履職，更好地為人民服務(wù)起到了促進(jìn)作用;二是，代表聯(lián)絡(luò)室的設(shè)立，使廣大選民進(jìn)一步熟悉和了解了人大代表和人民代表大會(huì)制度，增強(qiáng)了人民群眾對(duì)我國根本政治制度的自信，對(duì)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主具有積極意義;三是，代表聯(lián)絡(luò)室的設(shè)立，夯實(shí)了黨的群眾基礎(chǔ)，有效提高了黨的執(zhí)政能力建設(shè)和本市基層民主政治建設(shè)水平。

二、制約街道人大代表聯(lián)絡(luò)室發(fā)展的問題分析

（一）原來設(shè)定的功能定位與實(shí)際工作職責(zé)不夠匹配

代表聯(lián)絡(luò)室現(xiàn)有的功能定位與其承擔(dān)的職責(zé)存在不夠匹配的現(xiàn)象。根據(jù)市委《關(guān)于推進(jìn)和規(guī)范本市社區(qū)（街道）設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），代表聯(lián)絡(luò)室的主要職責(zé)是“兩個(gè)提供”：即為區(qū)人大代表履職提供服務(wù)保障，為市人大代表下社區(qū)提供服務(wù)保障。但是，代表聯(lián)絡(luò)室所服務(wù)的對(duì)象——各級(jí)人大代表卻是法定的監(jiān)督主體，其履職活動(dòng)中很重要的一塊內(nèi)容是對(duì)政府工作的依法監(jiān)督。因此，代表聯(lián)絡(luò)室在工作中的一項(xiàng)重要職能是按照區(qū)人大常委會(huì)的授權(quán)，協(xié)助代表發(fā)揮好監(jiān)督職能，而不僅僅是原來設(shè)定的聯(lián)絡(luò)和服務(wù)職能。目前，由于代表聯(lián)絡(luò)室職能所限，在協(xié)助代表發(fā)揮監(jiān)督職能方面還存在一些問題。如，目前代表聯(lián)絡(luò)室組織代表對(duì)街道工作的參與，內(nèi)容上以知情性為主，方式上以發(fā)揮代表自身的專業(yè)和資源優(yōu)勢為主，而決策性參與、監(jiān)督性參與還比較少。代表作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的作用尚有較大的發(fā)揮空間。

此外，作為代議制民主的中間環(huán)節(jié)，代表除了是監(jiān)督主體，也是被選民監(jiān)督的主體。但是目前，代表聯(lián)絡(luò)室在組織選民監(jiān)督代表方面沒有相應(yīng)的職能設(shè)計(jì)。在遇到部分代表履職不積極等情況時(shí)，缺乏相應(yīng)的督促手段和倒逼機(jī)制。這在一定程度上影響了代表聯(lián)絡(luò)室工作的實(shí)效。

（二）組織架構(gòu)和人員選用問題需要研究

調(diào)研中，部分區(qū)指出，目前代表聯(lián)絡(luò)室是作為街道黨工委的下設(shè)機(jī)構(gòu)，聯(lián)絡(luò)室領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員由區(qū)委和街道黨工委任命。這一做法可能導(dǎo)致代表聯(lián)絡(luò)室的人員對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的意識(shí)不強(qiáng)等問題。建議代表聯(lián)絡(luò)室明確作為區(qū)人大的派出機(jī)構(gòu)，聯(lián)絡(luò)室干部由區(qū)人大常委會(huì)任命，對(duì)區(qū)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。

（三）人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有待提高

部分基層機(jī)關(guān)對(duì)人大代表及代表工作的重視程度不夠，人大代表工作也未列入績效考核。代表聯(lián)絡(luò)室的個(gè)別同志對(duì)人大工作的基本要求、相關(guān)法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)了解不深入，處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，且實(shí)際工作中多為兼職。

三、思考與建議

（一）拓展代表聯(lián)絡(luò)室的職能，修改代表聯(lián)絡(luò)室的名稱

在新形勢下，一個(gè)有效運(yùn)作的代表聯(lián)絡(luò)室，除了聯(lián)絡(luò)服務(wù)職能外，還應(yīng)加強(qiáng)兩方面的職能建設(shè)：一是按照區(qū)人大常委會(huì)的授權(quán)，組織人大代表開展監(jiān)督的職能。具體而言，主要是組織區(qū)人大代表對(duì)所在街道辦事處的工作進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)議。目前，有些區(qū)已有了一些較好的探索。如，徐匯區(qū)漕河涇、龍華代表聯(lián)絡(luò)室邀請代表參加街道科級(jí)干部述職考核、公共補(bǔ)貼資格審查等工作，嘉定區(qū)組織代表評(píng)議街道辦事處的工作，重點(diǎn)對(duì)市政科、社區(qū)管理科、社區(qū)事務(wù)受理中心等科室進(jìn)行評(píng)議。這些經(jīng)驗(yàn)和做法都可以進(jìn)一步研究和推廣。二是組織街道選民對(duì)區(qū)人大代表進(jìn)行監(jiān)督的職能。代表聯(lián)絡(luò)室應(yīng)對(duì)代表的履職出臺(tái)相應(yīng)的督促機(jī)制，為選民監(jiān)督自己選舉產(chǎn)生的區(qū)人大代表履職提供便利和必要的支持，如，對(duì)代表履職的記錄、考核及公示制度等。

（二）改進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)室負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式

從有利于人大工作的角度，建議明確代表聯(lián)絡(luò)室作為區(qū)人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)。代表聯(lián)絡(luò)室接受街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上接受區(qū)人大常委會(huì)的指導(dǎo)，人員的任免和管理上參照法院、檢察院的做法，即任免權(quán)和管理權(quán)分離的做法。建議代表聯(lián)絡(luò)室組成人員，屬于區(qū)管干部的（如主任或副主任），由區(qū)委提名，區(qū)人大常委會(huì)任免;不屬于區(qū)管干部的，由街道黨工委提名，區(qū)人大常委會(huì)任免。

（三）提升代表聯(lián)絡(luò)室工作的公開度、參與度、靈活度。在公開度方面，建議對(duì)選區(qū)選民公開代表聯(lián)絡(luò)室年度工作計(jì)劃、代表履職情況等，通過公開，增進(jìn)人民群眾對(duì)人大及人大代表工作的了解，也對(duì)代表履職形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)代表更好地依法履職。在參與度方面，建議擴(kuò)大代表聯(lián)系人民群眾（報(bào)告履職情況）的參與范圍。調(diào)研中，有代表和基層反映，代表聯(lián)系人民群眾，向原選區(qū)報(bào)告履職情況是很好的制度，但在實(shí)際操作中存在一些問題，如，參加的選民都是“老面孔”，提出的問題都是事先準(zhǔn)備好的，尖銳的問題不讓問，等等。鑒此，建議擴(kuò)大代表聯(lián)系人民群眾及報(bào)告履職情況的參與范圍，同時(shí)減少組織安排的痕跡，要敢于聽反對(duì)意見，善于吸收這些意見中的合理成分，真正提高工作實(shí)效。在靈活度方面，建議探索選民主動(dòng)約見代表的可行性。代表聯(lián)絡(luò)室作為選民聯(lián)系代表的受理機(jī)構(gòu)，及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)安排。通過這樣的聯(lián)系方式，使選民由被動(dòng)方轉(zhuǎn)為主動(dòng)方，更有利于增強(qiáng)選民對(duì)人大代表的信任。

（四）加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)室及其隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)

一是要優(yōu)化代表聯(lián)絡(luò)室干部的選任標(biāo)準(zhǔn)。代表聯(lián)絡(luò)室的干部，必須要有黨的觀念和依法辦事的能力;要有一定的人大工作經(jīng)歷;要有較強(qiáng)的群眾工作能力。二是進(jìn)一步提高代表聯(lián)絡(luò)室干部隊(duì)伍的專職比例。三是市和區(qū)縣人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)代表聯(lián)絡(luò)室干部的工作指導(dǎo)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)。四是要更好地利用外腦、整合資源，可借鑒楊浦區(qū)五角場街道在社區(qū)成立人大工作志愿者隊(duì)伍的做法，讓社區(qū)內(nèi)的優(yōu)秀大學(xué)生、青年干部、社區(qū)干部等成為人大代表履職的參謀助手。這樣，既可解決街道編制緊張、人手不夠的實(shí)際問題，又可以提高代表聯(lián)絡(luò)室工作水平。

（五）適時(shí)修訂《實(shí)施意見》

建議結(jié)合人大代表聯(lián)絡(luò)室?guī)啄陙淼墓ぷ鲗?shí)踐，適時(shí)對(duì)現(xiàn)行實(shí)施意見作進(jìn)一步研究和完善，以更好地從制度上加強(qiáng)對(duì)人大代表聯(lián)絡(luò)室工作的指導(dǎo)。