《立法法》實施15年來首次修改

李發(fā)

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》（以下簡稱《修改決定》），這是《立法法》自2000年頒布施行以來的首次修改，對于完善立法體制機(jī)制，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，建設(shè)社會主義法治國家，具有重要的現(xiàn)實意義和長遠(yuǎn)意義。

完善立法體制

實現(xiàn)立法和改革決策相銜接。黨的十八屆四中全會決定提出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。按照這一要求，總結(jié)近年來的實踐，《修改決定》增加規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。同時，針對現(xiàn)行授權(quán)立法規(guī)定比較原則，以往有些授權(quán)范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時限要求等問題，《修改決定》要求授權(quán)決定不僅應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍，還要明確授權(quán)的事項、期限和被授權(quán)機(jī)關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等;被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況。

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。落實好中央精神，既要適應(yīng)地方的實際需要，又要相應(yīng)明確其權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法。為此，《修改決定》在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時，明確設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項”制定地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市人民政府可以相應(yīng)制定地方政府規(guī)章。

落實稅收法定原則。稅收法定是我國憲法所確立的一項基本原則。稅收法定原則在《稅收征管法》和修改前的《立法法》等法律中也有體現(xiàn)?！缎薷臎Q定》根據(jù)代表們的意見，將“稅收基本制度”的表述修改為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。根據(jù)這一規(guī)定，制定單行稅法要對稅率作出規(guī)定。同時法律在規(guī)定稅額稅目并確定幅度的同時，可以授權(quán)國務(wù)院或者地方在幅度內(nèi)確定具體稅額或者調(diào)整。這一修改是落實稅收法定原則的一大進(jìn)步，對今后單行稅收立法具有重要意義。

對規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā穼τ谝?guī)章與上位法的關(guān)系，與地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系作了不同的規(guī)定。規(guī)章與上位法的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)遵循“根據(jù)”原則，地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系，適用“不抵觸”原則，二者是有區(qū)別的。為進(jìn)一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍，推進(jìn)依法行政，《修改決定》規(guī)定：一是制定部門規(guī)章，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。二是制定地方政府規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。同時，考慮到地方實際工作的需要，《修改決定》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章，規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。

健全立法機(jī)制

發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。黨的十八屆四中全會決定提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制?！缎薷臎Q定》從以下幾個方面加以補(bǔ)充和完善：一是全國人大及其常委會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排。二是加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制，《修改決定》規(guī)定，全國人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作;綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，可以由全國人大有關(guān)的專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草。三是更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用?！缎薷臎Q定》規(guī)定，編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議;全國人大常委會審議法律案，應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求代表的意見，并將有關(guān)情況予以反饋;全國人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研可以邀請有關(guān)的代表參加;全國人大常委會會議審議法律案，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的全國人大代表列席。

完善科學(xué)立法民主立法的程序。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會對深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法提出了一系列要求。據(jù)此，《修改決定》規(guī)定：其一，將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項基本要求，在總則中作出規(guī)定。其二，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。其三，健全審議和表決機(jī)制，對調(diào)整事項較為單一、各方面的意見比較一致的法律案，可以經(jīng)一次人大常委會會議審議通過;《修改決定》還對單獨(dú)表決和“打包”表決作出了規(guī)定，法律草案一般經(jīng)三次審議后付表決，通常是就整個法律案進(jìn)行表決，在有些情況下，就整個法律案進(jìn)行表決不一定能充分反映人大代表或者常委會組成人員對法律案所涉及的關(guān)鍵問題的看法和主張，對重要條款的單獨(dú)表決，有利于立法機(jī)關(guān)權(quán)衡利弊，也有利于立法過程更加公開透明。對多部法律中涉及同類事項的個別條款進(jìn)行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決。其四，增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施。其五，完善立法公開制度，《修改決定》增加規(guī)定法律草案及其起草、修改的說明等一般應(yīng)當(dāng)向社會公布征求意見，時間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報。為便于查詢和使用，《修改決定》增加規(guī)定了統(tǒng)一刊載制度，即法律和地方性法規(guī)在中國人大網(wǎng)統(tǒng)一刊載，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在中國政府法制信息網(wǎng)統(tǒng)一刊載。

維護(hù)法制統(tǒng)一

加強(qiáng)備案審查。規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要制度。按照黨的十八屆四中全會決定關(guān)于加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)的要求，《修改決定》增加規(guī)定：其一，全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查。其二，全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求將審查、研究情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。其三，民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。

對司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督。司法解釋對于司法機(jī)關(guān)依法正確行使職權(quán)是必要的。按照黨的十八屆四中全會精神，針對目前實踐中司法解釋存在的問題，根據(jù)各方面的意見，《修改決定》增加規(guī)定：其一，最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。其二，最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權(quán)中遇有立法法規(guī)定情況的，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案。其三，最高人民法院、最高人民檢察院作出具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案。其四，除最高人民法院、最高人民檢察院外，其他審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。