國(guó)外保障房建設(shè)融資經(jīng)驗(yàn)談

陽(yáng)建

當(dāng)前，資金不足是我國(guó)保障房建設(shè)面臨的突出困難。通過(guò)梳理國(guó)外保障房建設(shè)融資的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)外較為成熟的做法是注重充分發(fā)揮政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)作用，引導(dǎo)私人資本介入，同時(shí)以不斷創(chuàng)新的金融產(chǎn)品撬動(dòng)資本市場(chǎng)的力量。

四種方式籌集資金

在保障房建設(shè)初期，多數(shù)國(guó)家都是依靠財(cái)政資金支持。隨著建設(shè)任務(wù)加重，后期往往需要通過(guò)其他方式吸引社會(huì)、市場(chǎng)資金，形成多元化的融資渠道。

第一，政府交替運(yùn)用直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等方式，調(diào)動(dòng)各類社會(huì)投資者投資保障房建設(shè)的積極性。美國(guó)政府從20世紀(jì)80年代開(kāi)始推行保障房建設(shè)市場(chǎng)化，向開(kāi)發(fā)商提供開(kāi)發(fā)資金、維修資金、稅收優(yōu)惠、利息抵稅等直接的“開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼”。同時(shí)，允許保障房開(kāi)發(fā)商按照市場(chǎng)利率從私人金融機(jī)構(gòu)貸款，但只需付1%的貸款利息，差額部分由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼。在德國(guó)，政府減少對(duì)住房合作社征收所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、土地轉(zhuǎn)移和交易稅，對(duì)興建福利性住房者提供財(cái)政稅收優(yōu)惠政策：福利性住房開(kāi)發(fā)商可以獲得政府提供的占建筑費(fèi)用50%的無(wú)息貸款，償還期為25年；大型廠礦企業(yè)為職工建造福利住宅，只需籌備建房資金的25%，另外75%由政府提供優(yōu)惠貸款，同時(shí)減免土地所得稅。

第二，推行“先存后貸”的住房?jī)?chǔ)蓄制度，利用存貸時(shí)間差，有效匯集私人資金。在德國(guó)和英國(guó)，潛在購(gòu)房者可以在一定期限內(nèi)按低于市場(chǎng)水平的利率參加住房?jī)?chǔ)蓄，當(dāng)儲(chǔ)蓄達(dá)到一定期限或額度時(shí)，就可以獲得優(yōu)惠利率的住房貸款。這些被先期存入的儲(chǔ)蓄還可以作為建設(shè)資金。比如在德國(guó)，潛在購(gòu)房者每月按合同約定存款，當(dāng)儲(chǔ)蓄額達(dá)到所需貸款額40%～50%時(shí)，便有資格貸款。目前，德國(guó)40%的住房融資來(lái)自住房?jī)?chǔ)蓄體系。

第三，發(fā)揮金融杠桿作用，開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)信托、債券等金融創(chuàng)新產(chǎn)品。20世紀(jì)80年代，美國(guó)將房地產(chǎn)證券化產(chǎn)品——房地產(chǎn)信托基金（REITs）用于廉租房建設(shè)。1986年出臺(tái)低收入住房返稅政策后，廉租房信托基金進(jìn)一步受到投資者熱捧。1986～1995年，美國(guó)有80萬(wàn)套中低檔住房投放市場(chǎng)，其中很大一部分是房地產(chǎn)信托基金投資的廉租房項(xiàng)目。同時(shí)，美國(guó)地方政府通過(guò)發(fā)行政府債券支持保障房建設(shè)，聯(lián)邦政府根據(jù)各州具體情況，撥付一定數(shù)額的專項(xiàng)資金予以補(bǔ)充。個(gè)人和機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)此類債券可免交所得稅。目前，美國(guó)運(yùn)作中的REITs約有300個(gè)，資產(chǎn)總值超過(guò)3000億美元。

第四，以住房合作社方式籌集資金。在合作建房模式中，社員自主成立住房合作社出資合股、購(gòu)地、開(kāi)發(fā)。由于節(jié)省了營(yíng)銷等費(fèi)用，加上政府提供便利融資、降低融資成本，使合作建房成本明顯低于商品房。1944年，澳大利亞通過(guò)了住房合作社法案，大量中低收入群體加入了住房合作社，推動(dòng)合作建房在20世紀(jì)50年代迎來(lái)高潮，市場(chǎng)占比一度高達(dá)35%。

不同模式各有利弊

縱觀世界各國(guó)籌集保障房建設(shè)資金的方法，其核心是以政府補(bǔ)貼吸引社會(huì)資本，以金融創(chuàng)新撬動(dòng)資本市場(chǎng)投入。不同的融資模式各有利弊，其潛在風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題也值得注意。

政府提供各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠往往能夠起到立竿見(jiàn)影的效果。但是，如果補(bǔ)貼規(guī)模過(guò)大，財(cái)政壓力會(huì)逐漸增大。在保障房任務(wù)加大的情況下，美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等世界各國(guó)均出現(xiàn)過(guò)財(cái)政不堪重負(fù)的情況。而且，過(guò)多的財(cái)政投入容易擠占其他公共支出，也可能將更多負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給納稅人。

住房?jī)?chǔ)蓄制度匯集資金面較為廣泛，方便提前動(dòng)用潛在購(gòu)房者的資金。但是，實(shí)施難點(diǎn)在于需要確保房?jī)r(jià)不能大幅波動(dòng)，否則會(huì)直接影響潛在購(gòu)房者提前儲(chǔ)蓄的意愿。為此，德國(guó)政府曾推出配套措施，對(duì)住宅價(jià)格實(shí)施嚴(yán)格調(diào)控，確保同一區(qū)域的住宅價(jià)格不出現(xiàn)大起大落。

金融創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)在于不需要政府投入，就可像股票一樣最大限度地吸引社會(huì)閑散投資。REITs不僅資金來(lái)源廣泛，而且由專業(yè)人員進(jìn)行房地產(chǎn)項(xiàng)目的投資選擇及運(yùn)作管理，對(duì)投資者而言風(fēng)險(xiǎn)低、回報(bào)穩(wěn)定。對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)而言，REITs是以股權(quán)形式展開(kāi)的分散投資，不會(huì)增加企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也不會(huì)喪失對(duì)企業(yè)和項(xiàng)目的控制權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。不過(guò)REITs屬于金融衍生品，普通投資者需要較長(zhǎng)時(shí)間才能熟悉和接受。比如澳大利亞早在1971年就成立了首家REITs，可直到20年后才得到投資者認(rèn)可。另外，發(fā)行債券等方式可能會(huì)擴(kuò)大地方債務(wù)規(guī)模，帶來(lái)新的金融風(fēng)險(xiǎn)。

合作建房的參與者大部分是中低收入人群，因?yàn)榛I集的資金有限，所以他們往往需要政府出臺(tái)相應(yīng)的配套措施，補(bǔ)齊資金缺口并提供可使用的土地等。此外，合作建房要求社員有較高的自治能力、民主的管理方式與成熟的運(yùn)作機(jī)制，否則容易造成市場(chǎng)混亂。

成熟理念可供參考

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能單獨(dú)依靠政府的力量滿足居民的住房需求。要破解保障房建設(shè)資金困難，需要政府轉(zhuǎn)換角色，形成制度化合作，積極開(kāi)展金融創(chuàng)新，形成政府、企業(yè)、個(gè)人等全社會(huì)共建局面。

第一，政府應(yīng)以提供補(bǔ)貼為基礎(chǔ)，推動(dòng)保障房建設(shè)資金從單一的財(cái)政提供轉(zhuǎn)向多元化融資模式，更大程度發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)作用。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授陳杰認(rèn)為，我國(guó)政府應(yīng)由目前保障性住房建設(shè)的直接投資者和經(jīng)營(yíng)管理者，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》抠Y金來(lái)源的引導(dǎo)者、合作者和監(jiān)督者。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，積極、靈活的財(cái)政和金融政策是促進(jìn)保障房建設(shè)的基石，能夠起到放大政府財(cái)力的作用。

第二，建立制度化合作，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商投資保障房建設(shè)，支持各種形式的集資建房，形成政府、企業(yè)、個(gè)人等全社會(huì)共建局面。民營(yíng)企業(yè)的介入不僅能夠拓寬保障房建設(shè)資金的來(lái)源，同時(shí)能夠提高效率、降低風(fēng)險(xiǎn)，是發(fā)達(dá)國(guó)家保障房建設(shè)的重要力量。美國(guó)保障房建設(shè)70%的投資都由民營(yíng)開(kāi)發(fā)商提供。陳杰表示，引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)保障房，需要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和有效的監(jiān)管機(jī)制，為私營(yíng)企業(yè)放心進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)造良好的條件。與此同時(shí)，政府還要提供廣泛的優(yōu)惠政策，盡可能提高投資回報(bào)，在土地劃撥、稅收減免的同時(shí)，保障民營(yíng)資產(chǎn)的安全性，降低其融資成本。此外，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中低收入群體集資建房對(duì)提高住房保障水平作用明顯，因此應(yīng)建立健全相關(guān)配套措施，積極支持合作建房。

第三，積極開(kāi)展金融創(chuàng)新，以資本市場(chǎng)為杠桿推動(dòng)資金來(lái)源市場(chǎng)化、金融化。我國(guó)可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，吸引資本市場(chǎng)開(kāi)展房地產(chǎn)證券化，大力發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金。按照市場(chǎng)機(jī)制，保障性住房建設(shè)投資的收益率很難達(dá)到投資者要求，因此需要政府做出讓利安排，即從土地供給到最后的企業(yè)稅收環(huán)節(jié)合理制定優(yōu)惠政策，確保投資者的最低收益要求。同時(shí)，要規(guī)范金融市場(chǎng)，運(yùn)用法律手段對(duì)進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域的房地產(chǎn)信托基金加以約束。此外，我國(guó)可以探索設(shè)立住房?jī)?chǔ)蓄銀行等專門(mén)機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)住房?jī)?chǔ)蓄等金融產(chǎn)品，盡可能吸納社會(huì)資金支持保障房建設(shè)。