公民參與公共政策制定的價(jià)值與障礙

莫蘭　鄒順康

【摘要】廣泛的公民參與公共政策制定是推進(jìn)民主進(jìn)程，提高公共政策制定質(zhì)量，保證公共政策“共贏”的基石。隨著經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)的發(fā)展，公民參與公共政策的制定已成潮流而漸趨成熟，但還存在著不可忽視的障礙性因素。通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)公民參與公共政策制定的優(yōu)缺點(diǎn)分析，探求完善公民參與公共政策制定的有效路徑，對(duì)完善公民參與公共政策制定的理論和實(shí)踐都有重要意義。

【關(guān)鍵詞】公民參與 公共政策 制定 價(jià)值 障礙

【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

廣泛的公民參與是達(dá)成公共政策科學(xué)化、民主化的前提和基礎(chǔ)。公共政策作為對(duì)公共資源進(jìn)行權(quán)力支配的過(guò)程，其科學(xué)與民主的決策既能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，又能最大限度地滿(mǎn)足公民的合理社會(huì)需求。

可以肯定地說(shuō)，隨著民主理論的研究與實(shí)踐的持續(xù)推進(jìn)，公民參與公共政策的制定已經(jīng)成為民主決策與科學(xué)決策的趨勢(shì)而不可逆轉(zhuǎn)，這在理論上有必要對(duì)公民參與公共決策的制定進(jìn)行廓清，以使公共政策制定者和廣大公民形成一致的認(rèn)知，從而在公共政策制定實(shí)踐中最大可能地規(guī)避決策失誤，使決策公開(kāi)、陽(yáng)光，在制度上和程序上盡可能保證公民參與公共政策制定的有序、有據(jù)，充分激發(fā)廣大公民參與公正政策制定的主觀能動(dòng)性。

廣泛的公民參與公共政策制定的正面價(jià)值

彰顯公共政策制定的合法。邁克爾·羅斯金認(rèn)為：“為什么人們需要立法機(jī)構(gòu)，因?yàn)樵谶@里他們能感覺(jué)到自己被代表了，當(dāng)人們感到政府是在公平地代表他們，并且在選舉官員和作出重要決策時(shí)他們擁有發(fā)言權(quán)，他們就選擇了這種‘統(tǒng)治的同意’，由此政府也具備了其‘合法性’中最重要的條件?！雹僬诠舱叩闹贫ㄖ邪l(fā)揮著主體性作用，首先要考慮的是公共政策的服務(wù)對(duì)象是哪個(gè)？政府在制定公共政策時(shí)一刻也不能忽視作為公共政策服務(wù)的對(duì)象—公民。

我國(guó)實(shí)行的是代議制民主，這種民主的缺點(diǎn)是公民意愿代表的有限性，公共決策時(shí)實(shí)際上表現(xiàn)為精英政治;而除參與決策的民意代表外的大量公民，被認(rèn)為他們的政治訴求或者愿望的表達(dá)缺乏理性，即便是讓他們參與決策，公共決策的質(zhì)量也很難得到保證。因此，政治生活中，如何搭建一個(gè)廣泛的公民參與公共決策的平臺(tái)，并且在這個(gè)平臺(tái)上使公民能夠廣泛參與、自由表達(dá)、平等地參與公共政策制定，對(duì)彰顯公共政策的合法性有重要意義。

力求公共政策的科學(xué)正確。正確科學(xué)的公共政策是達(dá)成政策目的，滿(mǎn)足公民意愿訴求的前提。廣泛的公民參與從不同的看問(wèn)題角度、不同的訴求水平提供了豐富多彩的決策信息與依據(jù);人民群眾是歷史的主體，同樣公共政策的制定也要堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)，通過(guò)集中公民的智慧和意見(jiàn)，借鑒不同領(lǐng)域的知識(shí)和觀念，為公共政策制定者提供及時(shí)、有用的大量信息，既保證了公共決策的質(zhì)量，還能培育公民參與政策的積極性和民主意識(shí)，提高公共決策的認(rèn)同感和參與決策的責(zé)任感。

公共政策與公民的公共利益息息相關(guān)，不僅包括公眾關(guān)心的物價(jià)和各類(lèi)收費(fèi)，還包括生活中的方方面面，如公共交通、醫(yī)療保險(xiǎn)、道路建設(shè)、社區(qū)管理等，從公共政策制定的倡議、草擬、出臺(tái)，每個(gè)環(huán)節(jié)都備受公民關(guān)注，存在于公民中的領(lǐng)域精英也能為公共政策的制定發(fā)揮出更大的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，使公共政策制定達(dá)到公民和政策制定者的共贏價(jià)值追求。廣泛的公民參與可以在充分提高公共政策制定質(zhì)量的同時(shí)，一定程度上還可以避免公共政策制定的“尋租”現(xiàn)象，使公共政策的制定充分彰顯政策的合法性與科學(xué)性。

充分體現(xiàn)公民的利益訴求。公共政策的制定有兩個(gè)不可能忽視的事實(shí)，那就是公共政策制定的環(huán)境是在一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境之下的，所以決定公共政策制定的不僅僅是它要達(dá)到的目標(biāo)，還有其他的影響要素;另一個(gè)就是公共政策的制定者是有限理性的參與者。由于公共政策的受眾是不同的個(gè)體，所以不同的公民對(duì)公共政策的期待與制定的內(nèi)容就有價(jià)值上的不同訴求，有些學(xué)者認(rèn)為這些不同的價(jià)值訴求是非理性訴求，這點(diǎn)我認(rèn)同。可以承認(rèn)這些訴求的非理性，但是不能說(shuō)這些訴求都不合理。如果沒(méi)有廣泛的公民參與公共政策的制定，那么公共決策要代表最大多數(shù)公民的利益可能僅僅是口頭上喊、理論上講，在實(shí)踐中去體現(xiàn)就比較難了。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，群體的多元決定了其利益訴求的多元，作為公共政策決策選擇的原則也是公共利益的最大化，廣泛的公民參與可以使他們獲得和政策制定者一樣表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，使他們的利益得以關(guān)注并獲得平衡，使公共政策的認(rèn)同對(duì)象最大化的同時(shí)，促進(jìn)了公共政策執(zhí)行的效率和落實(shí)質(zhì)量的提升。

促進(jìn)民主進(jìn)程和社會(huì)和諧。過(guò)度的權(quán)力集中必然導(dǎo)致公共決策偏離目標(biāo)，甚至?xí)躺瘮?。為了減少不必要的決策失誤和盡可能地避免腐敗，公共政策的制定與執(zhí)行需要廣泛的公民參與和進(jìn)行監(jiān)督，需要公開(kāi)與透明。公民要及時(shí)獲得與自己有關(guān)的公共政策信息，如選舉活動(dòng)、政策制定、制定法律、政策執(zhí)行等，都要求政府行為要公開(kāi)透明，在第一時(shí)間通過(guò)各類(lèi)媒介把這類(lèi)信息發(fā)布以使公眾及時(shí)知曉，這樣公民才能有序有效地參與公共政策制定出，表達(dá)自己的訴求，并對(duì)公共政策的執(zhí)行情況進(jìn)行有效地監(jiān)督。

廣泛的公民參與公共政策制定既使公共政策說(shuō)服力增強(qiáng)，還有利于建立人際互信。人際互信建立的前提是尊重、包容、理解。盡管公民個(gè)體間存在著經(jīng)濟(jì)、認(rèn)知、價(jià)值訴求等方面的多樣性與差異性，公共政策的制定承認(rèn)這些多樣性與差異性，并且兼顧各方面的利益，實(shí)行利益的整合，達(dá)成公共利益的最大化。這種公共政策的制定以公民意愿為中心，以公共利益的實(shí)現(xiàn)為前提，以公開(kāi)、透明、合作為基礎(chǔ)，這必然有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共價(jià)值的最大化。

影響公民參與公共政策制定的障礙性因素

制度虛設(shè)使得公民參與公共決策的意愿不足。政府為促進(jìn)公民參與公共決策制定了一系列的政治制度，如人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商會(huì)議制度、來(lái)信來(lái)訪(fǎng)制度、基層群眾民主自治制度等，但這些制度的落實(shí)及作用的發(fā)揮更多時(shí)候停留在理論和原則層面，離廣泛的公民參與公共決策目標(biāo)偏差甚遠(yuǎn)。再以人民代表大會(huì)制度為例，其創(chuàng)設(shè)目的就是要集中民意，鼓勵(lì)參政議政，對(duì)于形成的政策決議結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)層層抓好貫徹。僅就其代表結(jié)構(gòu)就可以看出來(lái)，“民聲”住往被“官聲”蓋過(guò)，這使得公民參與公共政策制定的積極性不強(qiáng)，公民參與僅僅停留在意見(jiàn)表達(dá)，更談不上提出創(chuàng)造性的建議和意見(jiàn)，對(duì)公共政策制定的影響效果也微乎其微。

程序不清使得公民參與公共決策的途徑不足。美國(guó)知名法官福蘭克·弗特認(rèn)為：“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史。”②這說(shuō)明廣泛的公民參與公共政策制定需要有程序過(guò)程的制度性保障才能得以實(shí)現(xiàn)，但是公民參與公共政策制定的理念、素質(zhì)等都要通過(guò)程序化的演練才能養(yǎng)成和提高。而當(dāng)前關(guān)于公民參與公共政策制定的制度或者說(shuō)法規(guī)建設(shè)，在程序的細(xì)節(jié)上不清楚，盡管在總體指導(dǎo)思想或者整體內(nèi)容上體現(xiàn)著公民是公共政策制定的主體，是重要的有效的參與者，甚至權(quán)力屬于人民，可是在公民參與公共決策的程序規(guī)定上卻是操作性不強(qiáng)，甚至可以用缺失來(lái)形容，并沒(méi)有將公民參與公共決策的方式、內(nèi)容、途徑等加以程序上的明確，這就使得公民參與公共決策隨意性較大。

我們一般把公民參與公共政策制定的途徑分為兩種，一種是制度內(nèi)，還有一種是制度外。制度內(nèi)的途徑是指由政府主導(dǎo)和創(chuàng)設(shè)的公民參與公共政策制定的途徑，這種途徑程序統(tǒng)一有序，主要的方式有代議方式、信訪(fǎng)模式、公推公選、懇談會(huì)等;體制外的途徑指的是由社會(huì)、公民個(gè)體或者群眾組織自由形成的參與公共決策的途徑，這種途徑隨意性較大，主要的方式有游行、演講游說(shuō)、網(wǎng)絡(luò)參政等。

信息控制使得公民參與公共決策的認(rèn)同不足。不可否認(rèn)的是公民掌握的信息與政府控制的信息是不對(duì)等的，或者叫做信息不對(duì)稱(chēng)。公共決策者在信息的獲取或者控制上有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，他們掌握的許多信息資源是公民無(wú)法或者不可能知曉的，也就不能提出有建設(shè)性的意見(jiàn)或者建議，心理上必然難以認(rèn)同。公民參與公共政策制定的積極性不高、意愿不足，當(dāng)然其參與公共政策制定的效率必然不會(huì)高。

更有甚者，部分公共政策制定者存在著不正確的政績(jī)觀，在制定公共政策時(shí)出于個(gè)人政績(jī)的需要，出于個(gè)人所謂權(quán)威的體現(xiàn)，對(duì)有關(guān)公共政策制定的部分信息，尤其是負(fù)面性的信息進(jìn)行了人為控制，只公示公共政策制定的目標(biāo)和采取該政策可能帶來(lái)的公共利益，對(duì)該政策制定后不利于公共利益的方面不予以公開(kāi)，這種信息上的不對(duì)等，必然使公民對(duì)公共決策制定缺少認(rèn)同，不能高效地實(shí)踐民主管理。

非組織化使得公民參與公共決策的質(zhì)量不足。公共政策制定實(shí)踐中，公民個(gè)體參與公共政策制定的作用是微乎其微的，公民更多時(shí)候是通過(guò)組織形式參與到公共政策的制定中來(lái)，而這種通過(guò)組織形式參與公共政策制定是一種間接性參與，組織在公民參與公共政策制定中起著關(guān)鍵性作用，其組織化程度與影響公共政策制定的影響力呈正相關(guān)。在中國(guó)現(xiàn)行的政治狀況下，社會(huì)組織的力量與系統(tǒng)的政治力量進(jìn)行博弈，政治系統(tǒng)的力量遠(yuǎn)占上風(fēng)，像現(xiàn)有的各類(lèi)公民組織如工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、各種聯(lián)合會(huì)等也都是在政府的引導(dǎo)下建立與運(yùn)行的，不可避免地帶有“看政府眼色行事”的特點(diǎn)，這些組織在代表公民利益時(shí)帶有比較明顯的政府色彩，使得公民的訴求表達(dá)受到抑制或不準(zhǔn)確表達(dá)在所難免。當(dāng)然出現(xiàn)這種狀況，主要的歸因還是公民組織的組織化程度低與缺少社會(huì)精英。正如人民代表，基本上都是來(lái)自于各行業(yè)、各民族、各戰(zhàn)線(xiàn)的精英，這些精英在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一樣存在“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”的現(xiàn)象，他們?cè)趨⑴c公共政策制定時(shí)有可能存在著“搭便車(chē)”事實(shí)，這必然威脅著其他公民的利益和民主的實(shí)現(xiàn)。

完善公民參與公共政策制定的對(duì)策措施

塑造公民參與公共政策制定的理念。隨著經(jīng)濟(jì)政治體制的漸趨完善，公民參與公共政策的制定已成潮流趨勢(shì)。也有學(xué)者將公民參與公共政策制定的理念稱(chēng)之為參與型政治文化，它對(duì)公民的要求是公民主體要有相當(dāng)強(qiáng)烈的參與公共政策制定的意識(shí)，對(duì)公共政策制定者有信任、有尊重、有包容，并且具備參與公共政策制定的能力和多樣化的參與公共政策制定的途徑，對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生有效性的影響。這種參與型的公共政策制定的理念不僅彰顯著公共政策制定者的意志，又體現(xiàn)著公民的價(jià)值訴求，是一種政府和公民良性互動(dòng)的公共政策制定文化。

要踐行這一理念，從政府層面來(lái)看，主要由政府起主導(dǎo)作用，使得公民完成兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一個(gè)是由公民社會(huì)向市民社會(huì)的轉(zhuǎn)變，使得公民成為國(guó)家治理系統(tǒng)中的主體，既有參與公共政策制定的能力，又能合理有效表達(dá)、維護(hù)、實(shí)現(xiàn)其利益訴求;另一個(gè)是由公民個(gè)體參與公共政策制定向有組織化的參與公共政策制定，使得代表公民訴求的非政府組織，通過(guò)合作、協(xié)商，加強(qiáng)公共政策制定的認(rèn)同，拓寬公民參與公共政策制定的渠道。從公民層面來(lái)看，就是要努力提高公民主體的綜合素質(zhì)，加強(qiáng)參政、議政的學(xué)習(xí)，既提高公民主體參與公共政策制定的積極性，又在一定程度上使得公民參與公共政策制定朝著有序、高效的方向發(fā)展。

健全公民參與公共政策制定的機(jī)制。信息的不對(duì)稱(chēng)使得公民參與公共政策制定的意愿不足、認(rèn)同感降低、公共政策制定水平在低層次徘徊，所以有關(guān)公共政策制定的信息一定要公開(kāi)透明，讓公民享有公共政策制定的足夠知情權(quán)。公共政策的制定是一個(gè)程序過(guò)程，程序合法才能保證公共政策的合法，才能有效地避免公民參與公共政策制定的無(wú)序無(wú)效，所以要求國(guó)家管理者制定相關(guān)的公民參與公共政策制定的法律規(guī)范，使得公民“制度化”參與公共政策制定，做到有法可依、有據(jù)可循，依法參與公共政策的制定，同時(shí)公民對(duì)公共政策的執(zhí)行情況有監(jiān)督權(quán)，要充分利用好兩個(gè)監(jiān)督渠道：一個(gè)是公民個(gè)體、社會(huì)組織為主體的群眾監(jiān)督體系;另一個(gè)是網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等大眾傳媒為主的輿論監(jiān)督體系。

拓寬公民參與公共政策制定的平臺(tái)。高效的公民參與公共政策制定的平臺(tái)可以確保公共政策“共贏”。當(dāng)前主要是利用好以下幾個(gè)平臺(tái)：一是聽(tīng)證會(huì)制度。聽(tīng)證會(huì)制度源自于西方，卻與中國(guó)國(guó)情結(jié)合獲得了發(fā)展，目前在我國(guó)主要在三個(gè)領(lǐng)域用的頻率相對(duì)較高，即價(jià)格制定、國(guó)家行政處罰與立法聽(tīng)證。聽(tīng)證制度有自己嚴(yán)格的程序和實(shí)施步驟，使用得當(dāng)對(duì)于公共政策的制定大有裨益。二是來(lái)信來(lái)訪(fǎng)制度。信訪(fǎng)制度是密切政府與群眾關(guān)系的有效載體，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，信訪(fǎng)需要進(jìn)一步規(guī)范來(lái)信來(lái)訪(fǎng)程序、拓寬來(lái)信來(lái)訪(fǎng)渠道、建立來(lái)信來(lái)訪(fǎng)法庭，推動(dòng)來(lái)信來(lái)訪(fǎng)制度的改革，對(duì)于推進(jìn)民主進(jìn)程意義深遠(yuǎn)。三是信息披露制度。通過(guò)建立發(fā)言人制度，為公民參與公共政策的制定提供及時(shí)、準(zhǔn)確、充足的信息資料，讓最大量的公民充分知情，通過(guò)透明公開(kāi)讓公民訴求得到充分地表達(dá)，對(duì)政府進(jìn)行有效地監(jiān)督，促進(jìn)公共政策制定的科學(xué)民主化。四是網(wǎng)絡(luò)參政。中國(guó)網(wǎng)民眾多，手機(jī)、寬帶用戶(hù)逐年上升，拓寬了公民參與公共政策制定的渠道，公民可以利用網(wǎng)絡(luò)及時(shí)反饋問(wèn)題、表達(dá)訴求、實(shí)現(xiàn)利益;政府可以了解民意，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。五是利用好短信、微信、電話(huà)平臺(tái)。電話(huà)的高普及率，短信、微信的高使用率，使得公民參與公共政策制定成為可能。

完善公民參與公共政策制定的法規(guī)。完善公民參與公共政策制定的法規(guī)體系，使公民參與公共政策的制定有法可依，按法參與。一是要健全公民參與公共政策制定的法規(guī)體系，這類(lèi)法規(guī)制度至少要包括保障公民依法參與公共政策的制定有法可依，同時(shí)對(duì)違背法律破壞公民參與公共政策制定的行為進(jìn)行懲處有章可據(jù)。二是加大普法力度，提升公民的法律素質(zhì)。普法是法律知識(shí)的啟蒙，通過(guò)普法讓公民了解法律知識(shí)，培育公民的法律意識(shí)，牢固樹(shù)立法制觀念，使得法制精神內(nèi)化于心，外化于行。三是程序清晰。清晰的程序避免公民參與公共政策制定的盲目隨意，而且還能對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生積極的影響，保證公民參與公共政策制定的有序高效。

（作者分別為西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、副院長(zhǎng)）

【注釋】

①[美]邁克爾·羅斯金：《政治學(xué)》，北京：華夏出版社，2002年，第5～6頁(yè)。

②[美]丹尼爾·貝爾：《資本主義的文化矛盾》，臺(tái)北：久大文化股份有限公司，1989年，第198頁(yè)。

責(zé)編 /王坤娜