廈門社區(qū)“微治理”

陳福平

從小微事務(wù)入手，有利于居民構(gòu)建一定的參與能力和產(chǎn)生協(xié)商共識(shí)的能力，這是“微治理”的精髓所在。

在改革全面深化時(shí)期，如何更好地讓地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與微觀社區(qū)治理能力提升相協(xié)調(diào)，是城市管理者必須面對(duì)的重要課題。對(duì)此，廈門市從2014年開始了“美麗廈門共同締造”的戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃，廈門各區(qū)也開始了新一輪的社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐。廈門市海滄區(qū)積極展開的社區(qū)微治理實(shí)踐，提供了一個(gè)很好的地方社區(qū)自治范本。

何謂社區(qū)“微治理”

廈門市海滄區(qū)在“美麗廈門共同締造”精神的指引下，探索出一條以“微治理”實(shí)踐社區(qū)自治的有效路徑，取得了良好的成效。這一探索的核心是：以小事為抓手，以生活為平臺(tái)，以居民為主體，以參與為核心，將自治內(nèi)容嵌入居民日常生活，讓社區(qū)自治、民主參與內(nèi)化為居民的一種生活習(xí)慣。

在居民參與層面上，以“微行動(dòng)”為抓手，從居民身邊的小型事務(wù)和微觀環(huán)境開始，激發(fā)人們的參與熱情。如帶動(dòng)居民進(jìn)行房前屋后的美化、公共空間的維護(hù)，開展“家園美化行動(dòng)”。在海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)西山社區(qū)，村中間曾有個(gè)豬舍，頗為影響環(huán)境和景觀，許多村民反映想將其拆除。后來村里鄉(xiāng)賢理事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)和村民議事會(huì)找來養(yǎng)豬戶陳益興，就地開會(huì)議事，經(jīng)過協(xié)商和討論，陳益興決心把豬賣掉，拆掉豬舍，村民們一起改建為池塘，支持“美麗西山”建設(shè)。此外海滄各社區(qū)也推動(dòng)“綠地認(rèn)養(yǎng)”、“陽臺(tái)綠化”、“公共空間認(rèn)管”等小型的家園美化項(xiàng)目，采取上下互動(dòng)形式，讓居民、企業(yè)、社會(huì)組織共同參與到社區(qū)惠民項(xiàng)目。

在社區(qū)建設(shè)層面上，以“微組織”為架構(gòu)，培育成立多元性、多單位組成的小群體，促進(jìn)個(gè)體融合社區(qū)，真正落實(shí)共同締造的“共同”內(nèi)涵。海滄興旺社區(qū)成立了居民同駐共建理事會(huì)和社企同駐共建理事會(huì)，密切了居民之間關(guān)系，促使企業(yè)和各種社會(huì)組織參與到社區(qū)治理。這種充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體參與積極性的“微機(jī)制”，補(bǔ)充了政府治理的不足，推動(dòng)社會(huì)治理走向精細(xì)化。名仕閣無物管小區(qū)的“自助家園”建設(shè)充分體現(xiàn)了同駐共建、多元共管的社會(huì)成效?！白灾骷覉@”創(chuàng)新“三元治理”機(jī)制，分別由小區(qū)業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)自治管理、社區(qū)公益組織實(shí)施公益服務(wù)、社區(qū)居委會(huì)提供“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”。試點(diǎn)工作開展以來，小區(qū)每月的物業(yè)費(fèi)收取率達(dá)到了96%以上，居民無償出資2萬多元改善硬件設(shè)施，社區(qū)公益組織在小區(qū)內(nèi)提供志愿服務(wù)18場(chǎng)次、620人次，辦好事160余件次。

在政府治理層面上，以“微平臺(tái)”為目標(biāo)，真正營(yíng)造“共謀、共建、共管、共評(píng)、共享”的地方治理氛圍。如興旺社區(qū)在組建的“四民家園”的民智議事廳的基礎(chǔ)上，建立社區(qū)同駐共建理事會(huì)和社企同駐共建理事會(huì)，對(duì)居民委員會(huì)起到補(bǔ)位作用，在自治組織內(nèi)部形成了“居委會(huì)-居民-企業(yè)”的聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，加上一些俱樂部和公益組織，進(jìn)而建立“理事會(huì)+業(yè)委會(huì)+俱樂部+義工隊(duì)”多元共管的自治模式。

此外，在社區(qū)資源配置上，海滄的實(shí)踐也充分體現(xiàn)了平臺(tái)建設(shè)的特質(zhì)。為了從政策層面調(diào)動(dòng)群眾共同參與的積極性，區(qū)政府出臺(tái)了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，該政策改變?cè)瓉斫拼箦侊埵降纳鐓^(qū)項(xiàng)目撥款制度，而通過對(duì)居民自發(fā)建設(shè)和服務(wù)的經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)形式，真正落實(shí)共同締造的“共同”內(nèi)涵。

首批啟動(dòng)了20個(gè)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目，改變了以往由政府大包大攬的建設(shè)方式，有效激發(fā)群眾的主體意識(shí)，扭轉(zhuǎn)“政府唱戲、群眾看戲”的困局。如在興旺社區(qū)的“知心亭”，居民們積極響應(yīng)“共同締造”的號(hào)召，謀劃提出了修建方案。在修建過程中，社區(qū)采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方法，將水泥、磚頭等材料費(fèi)補(bǔ)貼給參與修建的居民，有效激發(fā)了群眾參與的熱情。這些實(shí)踐都體現(xiàn)了通過適當(dāng)?shù)慕M織或制度建設(shè)，搭建共同參與的“微平臺(tái)”，從而真正推動(dòng)了社區(qū)發(fā)展。

“微治理”的可持續(xù)性

任何社區(qū)治理實(shí)踐要想走向經(jīng)驗(yàn)化和可復(fù)制的模式，可持續(xù)性是其必須面對(duì)的最為重要問題。由于微治理方案在當(dāng)代中國的地方社會(huì)建設(shè)中的實(shí)踐時(shí)間并不長(zhǎng)，因此，在未來的發(fā)展中，需要面對(duì)以往各類地方社區(qū)治理樣本中的相似問題。

首先，政府在微治理中的角色定位決定了社區(qū)自治的縱深發(fā)展程度。我們必須要明確的是，社區(qū)建設(shè)和發(fā)展、社區(qū)服務(wù)并不等同于社區(qū)自治。加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和提供社區(qū)服務(wù)，從某種意義上說，屬于政府提供公共物品的基本職能。在對(duì)一些基層工作者的訪問中發(fā)現(xiàn)，他們有些人認(rèn)為社區(qū)中公共服務(wù)的提供就是社區(qū)自治的內(nèi)容，如果居民參與熱情不高，就歸結(jié)為民眾素質(zhì)問題。這實(shí)際上存在著政府和居民自治組織的錯(cuò)誤定位問題。

社區(qū)作為整體城市的一部分，一個(gè)具有相對(duì)邊界的公共空間，其中對(duì)居民不同群體的公共服務(wù)職能實(shí)際并不依賴于社區(qū)而存在。而社區(qū)自治則是對(duì)地域范圍內(nèi)的居民事務(wù)進(jìn)行民主協(xié)商和決策的過程。這也就是說決策中的“自治”和執(zhí)行中的“自治”并不在一個(gè)層面。治理重心下移，并不意味著政府必須把應(yīng)有其行使的與居民生活息息相關(guān)的職權(quán)轉(zhuǎn)移，也不意味著政府提供的社區(qū)服務(wù)就應(yīng)該減少了。因此，如何通過專業(yè)化機(jī)構(gòu)的設(shè)立，實(shí)現(xiàn)議行分設(shè)是未來社區(qū)發(fā)展中最需要面對(duì)的核心問題。

其次，居民的參與，尤其是吸引更多青年群體參與社區(qū)治理，是未來微治理可持續(xù)性發(fā)展的保障。居民能否廣泛參與是社區(qū)建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)和動(dòng)力。事實(shí)上，社區(qū)微治理的基本路徑是為社區(qū)居民提供公共交流的空間和參與社區(qū)管理的機(jī)會(huì)。然而，由于我國的城市化進(jìn)程和社區(qū)建制，行政劃分的社區(qū)規(guī)模呈逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這也使得行政社區(qū)的規(guī)模和居民日常生活半徑存在著越來越大的差異。因此，從小微事務(wù)入手，有利于居民構(gòu)建一定的參與能力和產(chǎn)生協(xié)商共識(shí)的能力。這也是微治理的精髓所在。但值得注意的是，在各類微治理項(xiàng)目中，青年群體的參與度并不高。當(dāng)然，這也是在現(xiàn)代跨地方流動(dòng)的職業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)以及新媒介革命的背景下，全球社區(qū)治理都必須面對(duì)的難題。如何能夠破解這一難題，需要在社區(qū)治理的深入發(fā)展中，發(fā)揮更多的智慧。

第三，在社區(qū)建設(shè)中，在注重微治理的同時(shí)，也不能忽視大治理的必要性。一般而言，社區(qū)事務(wù)既包括了行政社區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，也有許多從城市整體角度考慮的公共事務(wù)。這就意味著社區(qū)治理結(jié)構(gòu)既要有“分”，但也要有“合”的成分。在“合”的部分，組織的統(tǒng)籌能力尤為重要。例如在許多城市社區(qū)出現(xiàn)的停車難、綠地不足、物業(yè)糾紛乃至寵物飼養(yǎng)糾紛等等問題，看似都是社區(qū)的小微事務(wù)，但背后往往牽扯了不同的單位和個(gè)人，有的還是歷史遺留問題，而在法律上也缺乏明確的規(guī)定。這就決定了社區(qū)事務(wù)本身需要通過協(xié)商以達(dá)成共識(shí)，從而加以解決。微治理實(shí)踐，通過協(xié)商型的微平臺(tái)建設(shè)，在這方面做了許多努力。不過從最終保障的角度上看，通過各級(jí)立法加強(qiáng)制度建設(shè)，才是真正能夠解決以上問題的路徑。這也是當(dāng)前我國全面加強(qiáng)法治建設(shè)的內(nèi)在要求。

社區(qū)治理的未來

廈門市“美麗廈門共同締造”的戰(zhàn)略行動(dòng)和海滄區(qū)社區(qū)微治理實(shí)踐，都是在改革深化時(shí)期，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)建立更美好社會(huì)和更溫馨家園所作的積極有益的探索，在實(shí)踐上拓寬了制度創(chuàng)新的路徑，具有廣闊的前景。

未來微治理的進(jìn)一步深化，將會(huì)在三個(gè)方面繼續(xù)拓展。

首先，從微治理行動(dòng)形成微共識(shí)，最后達(dá)成因地制宜的社區(qū)制度，是社區(qū)實(shí)踐的重要目標(biāo)。雖然微治理在實(shí)踐中體現(xiàn)出了許多實(shí)用性特征，但不少問題解決模式也存在暫時(shí)性的特點(diǎn)。所謂“沒有規(guī)矩，不成方圓”，社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和居民生活共同體的形成，離不開凝聚最大共識(shí)的公約和制度。

微治理的重要特點(diǎn)就是將社區(qū)不僅僅看做一個(gè)居住和行政的空間，而視其為許許多多居民微型共同體所組成的地域社區(qū)，進(jìn)而通過微行動(dòng)，將這些過去隔離的共同體聯(lián)結(jié)和組織起來，最后形成更高層面的共同體。然而一旦規(guī)模變大，所涉事務(wù)的公共性往往呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，“二個(gè)和尚抬水吃，三個(gè)和尚沒水吃”的搭便車問題也就出現(xiàn)。因此，要把治理往更高的層面推進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)行政社區(qū)和居民共同體的統(tǒng)一，最終還是需要制度來加以保障。

其次，政府的角色定位決定了微治理實(shí)踐的成敗得失。海滄區(qū)微治理的可貴經(jīng)驗(yàn)在于對(duì)于居民的小型事務(wù)，通過微行動(dòng)、微組織、微平臺(tái)等建設(shè)，把握政府角色的“放”和“收”。事實(shí)上，政府在社區(qū)治理中的主要任務(wù)一方面是進(jìn)行宏觀制度制定和政策調(diào)控，對(duì)地區(qū)發(fā)展的政策規(guī)劃和規(guī)范社會(huì)組織的法律法規(guī)；另一方面，政府也沒有放棄自身責(zé)任，而是在社區(qū)事務(wù)中提供某種彈性服務(wù)來幫助社區(qū)發(fā)展和自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

因此，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的治理并非要政府全方位干預(yù)，但政府需要對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和提供經(jīng)費(fèi)支持。政府通過一定的手段合理配置資源，組織引導(dǎo)社區(qū)自治組織、第三部門組織等來關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)的治理，以滿足社區(qū)居民對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療和社區(qū)治安等多方面的要求。

最后，我們必須要認(rèn)識(shí)到，社區(qū)內(nèi)生的居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是微治理未來發(fā)展的根本動(dòng)力。隨著現(xiàn)代化和城市化發(fā)展，傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)已然被打破。但是從傳統(tǒng)實(shí)踐中，我們依然可以得到許多啟示。這意味著社區(qū)自治的發(fā)展，是不是完全讓居民對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自議自決就可以簡(jiǎn)單實(shí)現(xiàn)呢？實(shí)際上，在目前都市里陌生人社會(huì)結(jié)構(gòu)、高度人口流動(dòng)和匿名化的背景下，社區(qū)自治要面對(duì)的困難不僅僅是行政色彩濃厚那么簡(jiǎn)單。要推動(dòng)社區(qū)自治的發(fā)展，我們要努力去建設(shè)社區(qū)居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并通過這些鄰里網(wǎng)絡(luò)所提供的各種活動(dòng)，為居民之間相互了解和熟悉提供了催化劑和紐帶，從而使得人們參與社區(qū)公共事務(wù)的管理和服務(wù)有了基礎(chǔ)。在這一基礎(chǔ)上，城市社區(qū)自治也才能獲得源源不斷的動(dòng)力和保障。

（作者單位：廈門大學(xué)社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系）