論法治共識(shí)在農(nóng)村土地改革中的構(gòu)建

魏文杰

[摘 要]我國(guó)法治共識(shí)的構(gòu)建歷程就是我國(guó)農(nóng)村土地改革進(jìn)程的縮影。農(nóng)村土地改革無(wú)論是理論困境還是實(shí)踐困境從根本上來(lái)說(shuō)，都是沒(méi)有確立法治共識(shí)是改革的前提邏輯的結(jié)果。無(wú)論從國(guó)家層面，社會(huì)層面還是公民層面，都必須堅(jiān)持踐行法治共識(shí)。

[關(guān)鍵詞]法治；農(nóng)村土地改革；共識(shí)

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）06 — 0025 — 02

農(nóng)村土地問(wèn)題一直是我黨面臨的重大理論與實(shí)踐問(wèn)題。農(nóng)村土地問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的瓶頸，關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、小康社會(huì)建設(shè)乃至整個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的成敗?！叭r(nóng)”問(wèn)題的核心和根源也是農(nóng)村土地問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革的呼聲也越來(lái)越高，如何進(jìn)行土地改革，運(yùn)用什么來(lái)凝聚和引導(dǎo)土地改革成了當(dāng)今的熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、十一屆三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)村土地制度改革的歷程

我國(guó)農(nóng)村土地制度歷經(jīng)了從政策主導(dǎo)到法治主導(dǎo)這樣的思路變遷。農(nóng)村改革是按照土地制度改革為主線進(jìn)行的。但前兩次農(nóng)村土地改革無(wú)一例外都是政策引導(dǎo)下的產(chǎn)物，尤其是十一屆三中全會(huì)土地改革的理論根源是黨在十一屆三中全會(huì)的決定，土地改革的進(jìn)程在當(dāng)時(shí)的歷史條件下也沒(méi)有相對(duì)完整的法律體系作支撐。當(dāng)前，法治取代政策成為了黨執(zhí)政興國(guó)新的理念與工具，農(nóng)村土地改革有了新的契機(jī)。

（一）農(nóng)村土地制度改革的政策主導(dǎo)時(shí)期（1978—2000）

這一時(shí)期處于新型農(nóng)村土地制度的確立時(shí)期，土地改革的指導(dǎo)性文件一般是“中央一號(hào)文件”或者是黨的決議文件。雖然在憲法的修正案中有所提及，但也只是一語(yǔ)帶過(guò)，并未有完整的農(nóng)村土地改革法律出臺(tái)。這一時(shí)期，黨通過(guò)政策初步構(gòu)建了“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的土地制度框架。在2000年的憲法修正案中明確了土地征用可以采取征用和征收兩種形式。正是在根本性大法憲法中的規(guī)定，使得我國(guó)農(nóng)村土地改革進(jìn)入了新的法制時(shí)期。

（二）農(nóng)村土地制度改革的政策、法制并存的時(shí)期（2000—2007）

這一時(shí)期土地承包制度在立法上予以明確規(guī)范，但中央一號(hào)文件等政策規(guī)范繼續(xù)在農(nóng)村改革中發(fā)揮巨大主導(dǎo)作用，土地征用制度、農(nóng)村建設(shè)用地制度中的矛盾隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)民轉(zhuǎn)型等一系列因素而日益凸顯。《農(nóng)村土地承包法》在2003年3月1日正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著“農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的新型土地制度正式確立。在2004年第三次修訂的《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

（三）農(nóng)村土地制度改革的法治主導(dǎo)時(shí)期（2007—）

在2007年通過(guò)的《物權(quán)法》為農(nóng)村土地改革的法治主導(dǎo)時(shí)期奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。2014年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》繼續(xù)深化了農(nóng)村土地改革。雖然我國(guó)農(nóng)村土地改革在理論劃分上進(jìn)入了法治時(shí)期，但由于我國(guó)地域性差異以及法治時(shí)期的過(guò)程性差異的客觀存在，進(jìn)入了法治時(shí)期既不代表法治共識(shí)被所有人接受也不代表解決了所有的問(wèn)題。這一時(shí)期，法治共識(shí)已經(jīng)成為黨和國(guó)家新的治理模式。法治共識(shí)取代政策、法制模式體現(xiàn)出自身的優(yōu)越性，是最能統(tǒng)合改革分歧、最能為各界所認(rèn)同的最大共識(shí)。改革需要法治共識(shí)，由于改革共識(shí)是針對(duì)當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)改革發(fā)展中的全局性和根本性問(wèn)題而提出的戰(zhàn)略方針，是一種獲取絕大多數(shù)民眾認(rèn)可的指導(dǎo)思想和行動(dòng)準(zhǔn)則。

二、農(nóng)村土地改革的困境

黨引導(dǎo)農(nóng)村土地改革將人民意志上升到國(guó)家意志的程序中面臨著理論問(wèn)題與實(shí)踐問(wèn)題。理論問(wèn)題困境包含對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的虛位性的追問(wèn)及法律的權(quán)威缺失等問(wèn)題，實(shí)踐問(wèn)題困境包含土地政策的“有法不依”及相應(yīng)的法律權(quán)益無(wú)法落實(shí)等問(wèn)題。

（一）農(nóng)村土地改革的理論困境

1.農(nóng)村土地改革立法缺乏權(quán)威性

在我國(guó)，圍繞著農(nóng)村土地所產(chǎn)生的大量矛盾與利益博弈，都與相關(guān)法律不夠完善、權(quán)威有關(guān)。涉及農(nóng)村土地大多適用的是土地管理法和物權(quán)法之中的一些條款，但這些條款的可操作性還有待提高。在法律實(shí)踐中，有些時(shí)候是靠地方政策運(yùn)作，甚至可能是一村一政策。以農(nóng)村確權(quán)頒證工作為例，據(jù)媒體報(bào)道，“十七屆三中全會(huì)提過(guò)現(xiàn)有的承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，因此有些地方的承包證在承包期限一欄就寫著‘長(zhǎng)久不變’幾個(gè)字，而這在法律和制度上都還沒(méi)有具體規(guī)定”〔1〕

2.農(nóng)村土地改革中土地所有權(quán)虛置

現(xiàn)行中國(guó)農(nóng)村土地集體所有制，雖是兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民各方利益的制度安排，但在中國(guó)的很多農(nóng)村地區(qū)實(shí)際處于虛置狀態(tài)?！?〕因而，我國(guó)農(nóng)村土地改革的理論困境主要體現(xiàn)在對(duì)土地所有權(quán)虛位的討論上，即由于集體所有權(quán)的虛無(wú)對(duì)土地改革的理論發(fā)展產(chǎn)生了抑制。由于現(xiàn)行集體所有權(quán)利的虛化和權(quán)利主體的模糊性質(zhì)，農(nóng)村土地在集體所有的外衣掩蓋下，成為政府和利益既得者權(quán)力尋租的后花園?！?〕基于農(nóng)村土地所有權(quán)設(shè)置的虛位性，必須改革土地的產(chǎn)權(quán)制度、完善土地所有權(quán)的改革方案。

（二）農(nóng)村土地改革的實(shí)踐困境

1.農(nóng)村土地政策問(wèn)題上的“有法不依”

在基層，人為因素導(dǎo)致的違法問(wèn)題仍然大量存在。在現(xiàn)行的制度中，村集體仍然是農(nóng)村基層政權(quán)的一級(jí)載體，擁有土地所有權(quán)的主體地位，享有土地所有權(quán)的法律權(quán)利，對(duì)全村土地的調(diào)整、分配、轉(zhuǎn)換和負(fù)擔(dān)等享有決定權(quán)?！?〕雖然我國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定30年承包期內(nèi)不允許進(jìn)行土地調(diào)整，但事實(shí)上卻是“一些鄉(xiāng)村隨意改變土地承包關(guān)系，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；有的把土地流轉(zhuǎn)作為鄉(xiāng)村收入的手段，與民爭(zhēng)利，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益；有的強(qiáng)行將農(nóng)戶的承包地長(zhǎng)時(shí)間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活；有的借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途”?！?〕

2.農(nóng)村土地改革的法律新型權(quán)益無(wú)法落實(shí)

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)戶自身產(chǎn)生了分化，新型的產(chǎn)權(quán)關(guān)系雖然建立了，但是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等新型權(quán)益的無(wú)法得到有效的保護(hù)和實(shí)踐層面的認(rèn)可。在當(dāng)前土地所有制的框架下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的關(guān)鍵因素，也是地權(quán)是否穩(wěn)定的關(guān)鍵因素?！?〕現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》在涉及土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)上限制性太強(qiáng)，缺少自愿性的談判協(xié)調(diào)機(jī)制和利益激勵(lì)機(jī)制，這就極大的打擊了農(nóng)民的積極性。

三、如何在農(nóng)村土地改革中踐行法治共識(shí)

未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的方向，必須考慮現(xiàn)有的現(xiàn)實(shí)條件，可操作性以及思維上的誤區(qū)。農(nóng)村土地改革的主邏輯應(yīng)該是法治框架內(nèi)的改革，法律是改革不能突破的底線。將法治共識(shí)貫徹到國(guó)家、社會(huì)及公民三個(gè)層面，勢(shì)必對(duì)解決農(nóng)村土地改革中的理論與實(shí)踐困境，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地改革的進(jìn)程大有裨益。

（一）國(guó)家層面：圍繞樹立法律權(quán)威的法律共識(shí)

1.國(guó)家要貫徹共識(shí)樹立法律權(quán)威

《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包法》雖然奠定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久發(fā)展的法律基礎(chǔ)，但是在涉及農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)方面，需要制定更加清晰的土地產(chǎn)權(quán)法，對(duì)使用者、轉(zhuǎn)讓者、收益者、處分者的權(quán)利義務(wù)加以明確。只有明確的產(chǎn)權(quán)制度，才能優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)民的積極性，促進(jìn)土地利用率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，國(guó)家還要整合土地資源，量化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，制定《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理交易辦法》，完善土地監(jiān)管機(jī)制。制定完善的土地權(quán)利程序法和實(shí)體法，劃分明確權(quán)利的界限，才能樹立我國(guó)的法律權(quán)威。

2.中國(guó)語(yǔ)境下的探究集體所有權(quán)的共識(shí)

關(guān)于集體所有權(quán)的討論，都要放在中國(guó)語(yǔ)境這個(gè)大前提下來(lái)討論。中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)的塑造實(shí)踐是一個(gè)試錯(cuò)過(guò)程，其基本的行動(dòng)模式是“問(wèn)題—回應(yīng)”，通過(guò)社會(huì)問(wèn)題反映出農(nóng)地所有權(quán)制度與實(shí)踐之間的沖突，通過(guò)調(diào)整相關(guān)政策回應(yīng)實(shí)踐需要；在實(shí)踐中試驗(yàn)新的制度規(guī)則成效，再將成熟的制度規(guī)則轉(zhuǎn)化為法律制度規(guī)則?！?〕農(nóng)地所有權(quán)形態(tài)的合理性判斷標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是理想化的理論模式，而應(yīng)該是能否回應(yīng)中國(guó)具體歷史環(huán)境中的地權(quán)矛盾與調(diào)整訴求，能否解決面對(duì)的社會(huì)問(wèn)題?！?〕因此，大談特談集體所有權(quán)的理論問(wèn)題而忽視對(duì)實(shí)踐問(wèn)題切實(shí)研究是國(guó)內(nèi)理論界的通病，農(nóng)民要得到真真切切的實(shí)惠，而不是口惠而實(shí)不至。

（二）社會(huì)層面：增強(qiáng)社會(huì)組織的福利保障功能

由于我國(guó)人口基數(shù)大、農(nóng)村人口多、東中西部區(qū)域差異過(guò)大等因素導(dǎo)致的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度在廣大的中西部地區(qū)并沒(méi)有得到根本性的落實(shí)。社會(huì)保障體系的建立健全是與相應(yīng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，是一個(gè)歷時(shí)性的過(guò)程。我國(guó)有9億多農(nóng)民，農(nóng)村土地改革事關(guān)整個(gè)改革的成敗與中華民族偉大復(fù)興，因此，在農(nóng)村土地改革中要堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民利益，保障農(nóng)民的權(quán)利。不可否認(rèn)，農(nóng)村土地制度改革實(shí)際上是利益的再分配，因而，在相關(guān)的社會(huì)福利保障制度的設(shè)計(jì)上應(yīng)圍繞農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)公共政策之間的平衡而展開。

（三）公民層面：農(nóng)民樹立起依法保護(hù)自己土地權(quán)利的法律共識(shí)

1.農(nóng)民要堅(jiān)定法治信念、訴諸法律途徑解決問(wèn)題

在農(nóng)村土地改革中堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民利益，保障農(nóng)民的權(quán)利才是當(dāng)前農(nóng)村土地改革的最大共識(shí)。只有將這個(gè)共識(shí)置于法治共識(shí)的大前提下，農(nóng)民的權(quán)益才能得到最大保障。無(wú)論是相對(duì)于基層政府還是征地的利益集團(tuán)或者組織，農(nóng)民始終是弱勢(shì)的一方，無(wú)論是動(dòng)用社會(huì)資源的力量還是進(jìn)行利益博弈的能力上都有很大的差異。但農(nóng)民要堅(jiān)定法治信念，要善于運(yùn)用法律武器對(duì)侵犯自己合法權(quán)益的違法行為進(jìn)行斗爭(zhēng)。

2.農(nóng)民要提高自身素質(zhì)、鍛造法治思維解決困境

農(nóng)民土地改革問(wèn)題，核心就是解決農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)問(wèn)題，農(nóng)民的受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、土地的收益權(quán)等等都需要國(guó)家和社會(huì)凝聚法治共識(shí)并落實(shí)法治共識(shí)的成果。一方面，我國(guó)務(wù)農(nóng)農(nóng)民的職業(yè)化程度低，無(wú)法形成規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。另一方面，非農(nóng)農(nóng)民希望市民化的愿望非常強(qiáng)烈。但是，我國(guó)農(nóng)民的整體素質(zhì)低是造成我國(guó)農(nóng)民無(wú)法轉(zhuǎn)型和融入市民化的重要原因。因此，就農(nóng)民個(gè)人而言，應(yīng)發(fā)揮自身的內(nèi)在作用，勤奮學(xué)習(xí)，不斷提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合素質(zhì)，提升市場(chǎng)化水平，增強(qiáng)就業(yè)能力與自主創(chuàng)新能力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕農(nóng)村法治建設(shè)應(yīng)該以土地為重點(diǎn)〔N〕.法制日?qǐng)?bào)，2014.

〔2〕劉永佶.論中國(guó)農(nóng)村土地制度的改革〔J〕.中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2014，（01）.

〔3〕賴麗華.新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村土地權(quán)屬制度的變遷及改革展望〔J〕.江西社會(huì)科學(xué)，2009，（10）.

〔4〕丁任重，倪英.我國(guó)農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題研究〔J〕.學(xué)術(shù)研究，2008，（01）.

〔5〕中共中央關(guān)于做好承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知〔Z〕.新華社，2002.

〔6〕丁軍，劉愛(ài)軍.中國(guó)農(nóng)村土地制度研究評(píng)述〔J〕.經(jīng)濟(jì)，2010，（07）.

〔7〕童列春.論中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014，（10）.

〔8〕童列春.論中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014，（10）.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕