尋找PPP模式“最大公約數(shù)”

PPP的精髓在于整合最合適的資源，提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。但公共利益和逐利的社會(huì)資本之間依然存在需要調(diào)和之處，如何找到兩者的“最大公約數(shù)”，地方政府還需多多嘗試。

6月初，濟(jì)青（濟(jì)南—青島）高鐵濰坊段項(xiàng)目成功通過競爭性磋商方式選定社會(huì)資本，中國郵政儲(chǔ)蓄銀行在十家企業(yè)的競爭中獲勝。“這是第一個(gè)高鐵PPP項(xiàng)目，也是當(dāng)前全國上萬億元的PPP項(xiàng)目中比較少有的好項(xiàng)目?！?月2日，一位參與競標(biāo)的國有銀行負(fù)責(zé)人在濰坊市政務(wù)中心舉行的競爭性磋商會(huì)現(xiàn)場表示，這次競標(biāo)非常激烈，“大家都看好濟(jì)青高鐵的前景”。

濟(jì)青高鐵濰坊段項(xiàng)目是今年5月國家發(fā)改委官方網(wǎng)站新建的PPP項(xiàng)目庫公布的首批1043個(gè)項(xiàng)目中的一個(gè)。根據(jù)國家發(fā)改委2014年12月發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》的解釋，PPP（Public Private Partnership）意為政府和社會(huì)資本合作模式，指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。其運(yùn)作形式包括BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）、TOT（移交—運(yùn)營—移交）、ROT（重整—運(yùn)營—移交）、BT（建設(shè)—移交）和RC（區(qū)域特許經(jīng)營）等。

“PPP可以將大量非政府的民間資金、社會(huì)資本引入公共工程與服務(wù)領(lǐng)域，形成了投融資機(jī)制的創(chuàng)新，還以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、績效升級方面的鮮明性質(zhì)形成了管理模式的創(chuàng)新，并天然對接混合所有制改革?！比A夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長賈康認(rèn)為，PPP是從投融資模式到管理模式，再到治理模式貫通的新型制度供給，對于全面深化改革具有不容忽視的重大現(xiàn)實(shí)意義。

巧婦難為少米之炊

“PPP項(xiàng)目的確能在很大程度上緩解政府的財(cái)政壓力，但PPP最核心的好處還是能夠更好地推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升公共服務(wù)質(zhì)量?！鄙綎|省濰坊市財(cái)政局副局長劉錫田在接受本刊記者采訪時(shí)表示，對于像濰坊這樣城市化快速推進(jìn)的城市，首先面臨的就是城市建設(shè)的資金需求問題。

“政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入畢竟有限，想要更好地滿足居民的公共服務(wù)需求，政府必須大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善公共服務(wù)體系?！眲㈠a田表示，盡管濰坊市在城市建設(shè)方面推進(jìn)了大量工作和項(xiàng)目，但與群眾需求還有較大差距，所以迫切需要增加城市建設(shè)投入。據(jù)劉錫田介紹，從2012年到2014年，濰坊市通過PPP的方式，僅中心城區(qū)公用事業(yè)改造就投入了30億建設(shè)資金，“政府投資只占20%?！眲㈠a田認(rèn)為，撬動(dòng)社會(huì)資本投入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，是解決“少米之炊”問題的最佳方法之一。

比融資更重要的任務(wù)

有人說，能用錢解決的問題都不是問題。撇開這句話的諷刺意味不管，它至少說明了一點(diǎn)：物質(zhì)問題只是最下層的問題。PPP要解決的，絕不僅僅是資金這么簡單的問題。

“PPP其實(shí)已經(jīng)被上升到體制、機(jī)制改革和國家戰(zhàn)略的層面。”北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦對本刊記者表示，通過PPP模式創(chuàng)新融資體制以引入社會(huì)資本，為民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域投資制定制度保障，掃清社會(huì)資本進(jìn)入的制度障礙，盤活民間資本，這才是PPP的深層意義?！癙PP不僅是微觀范疇的融資手段，也是宏觀層面的投資體制改革?！绷号炚f。

“資、智、制、治”，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（京投公司）融資計(jì)劃部總經(jīng)理任宇航在接受本刊記者采訪時(shí)用這四個(gè)字總結(jié)PPP的目的。任宇航說：“PPP能夠幫助解決項(xiàng)目資金問題，為社會(huì)提供更高效的公共服務(wù)。更重要的是，PPP能引入競爭機(jī)制，促進(jìn)制度革新，改變政府管理公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的方式，把用行政命令的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^契約和協(xié)議進(jìn)行間接管理的方式，提高政府對公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理水平?！?/p>

公共利益與逐利資本的調(diào)和者

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的主要著眼點(diǎn)在于公共利益，而社會(huì)資本的最大特點(diǎn)之一便是逐利性。如何在二者之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，并使PPP項(xiàng)目的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益最大化，是政府和社會(huì)資本雙方都需要詳加考慮的重要問題。

作為北京地鐵6號線、14號線和16號線等三個(gè)PPP項(xiàng)目的責(zé)任人，任宇航對本刊記者表示，地鐵是公共屬性非常強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，京投公司的任務(wù)之一，便是扮演公共利益和社會(huì)逐利資本調(diào)和者的角色。

2006年，京投公司與北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港鐵路有限公司共同出資組建了北京京港地鐵有限公司（京港地鐵），這是國內(nèi)城市軌道交通領(lǐng)域首個(gè)引入外資的合作經(jīng)營企業(yè)，目前負(fù)責(zé)運(yùn)營北京地鐵4號線、14號線和大興線。

京港地鐵是一個(gè)特殊項(xiàng)目公司（SPV），這是最典型的PPP項(xiàng)目運(yùn)營主體搭建方式。地方政府通過SPV與社會(huì)資本建立合作伙伴關(guān)系，政府通過賦予SPV特許經(jīng)營權(quán)、采購其服務(wù)及產(chǎn)品、合理定價(jià)或提供必要的財(cái)政補(bǔ)貼等方式參與PPP項(xiàng)目；企業(yè)資本則通過SPV為PPP項(xiàng)目或設(shè)施進(jìn)行融資、建設(shè)或運(yùn)營或提供相關(guān)服務(wù)，并獲得相應(yīng)收益。

“政府不能直接派人入駐SPV，不能直接控股SPV，否則就與PPP撬動(dòng)社會(huì)資本的初衷相違背?！比斡詈奖硎?，類似京投公司這樣的企業(yè)能夠在政府和社會(huì)資本之間充當(dāng)一個(gè)協(xié)調(diào)者，“比如，京投公司是一家堅(jiān)守公共利益的企業(yè)，雖然在京港地鐵只持有2%的股份，但京投公司能憑借這2%的股份參與京港地鐵的公司治理，向公司派駐董事?！比斡詈礁嬖V本刊記者，這與政府行政干預(yù)不同，所有的“監(jiān)督管理”都是按照公司治理流程進(jìn)行，符合市場原則。

梁艦也對此種方式表示贊同，他舉了個(gè)例子：“可以把城市建設(shè)投資公司、交通建設(shè)投資公司、文化旅游投資公司、環(huán)境投資公司等全部納入一個(gè)投資平臺，把這個(gè)投資平臺做大，讓它來統(tǒng)籌運(yùn)作整個(gè)PPP項(xiàng)目，讓它來代表政府真正實(shí)施市場行為?！绷号灡硎?，這樣既能實(shí)現(xiàn)政企分開，讓投資平臺能夠?qū)崿F(xiàn)市場化運(yùn)作，成為一個(gè)現(xiàn)代化、市場化企業(yè)，有自我造血能力，同時(shí)又能把政府從繁瑣的事務(wù)中解放出來，讓政府專注于整體資源配置決策。

責(zé)編：王寅