宋代縣官，怎么選任？怎么監(jiān)督？

苗書梅

【摘要】 宋代統(tǒng)治者十分重視縣級官員的選用，并要求地方長官向朝廷推薦縣級官員人選，皇帝要親自召見，考察合格后方可任命。同時，宋代高度重視對州縣各級各類官員的考核監(jiān)督。地方官員的考核既有針對任職年限積日計月的嚴(yán)格核算，也有對履職效果的等級評定。在近乎嚴(yán)苛的選任制度下，宋代知縣、縣令群體的總體素質(zhì)與行政能力普遍較高。

【關(guān)鍵詞】 宋代 ?知縣縣令 ?選任 ?監(jiān)督

【中圖分類號】K244 ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

古代的縣衙就像是一座小朝廷，政務(wù)繁雜，舉凡行政、財政、司法、治安、民政、教育及民俗教化等，縣級長官無不親力親為，故縣衙及縣官在國家治理中有不可替代的基石作用。北宋建立之前，曾經(jīng)歷了兩百多年的地方分權(quán)和割據(jù)混戰(zhàn)，尤其五代時期，53年間更換了5個朝代18位帝王，地方治理問題百出，其中一個突出表現(xiàn)就是縣級長官不受重視，縣政陵替。北宋建國后，主要國策都圍繞著如何總結(jié)借鑒唐朝亡國、五代短命的教訓(xùn)而展開，在此基礎(chǔ)上，確立了一套旨在強(qiáng)化中央集權(quán)的治國體制，其中地方長官的任命和監(jiān)督制度在前朝的基礎(chǔ)上更加復(fù)雜和嚴(yán)密。因此，盡管當(dāng)時邊患不斷，國內(nèi)也時有反叛發(fā)生，但其內(nèi)部治理相對穩(wěn)定，在兩宋320年的歷史上，沒有爆發(fā)全國性的農(nóng)民戰(zhàn)爭，其統(tǒng)治時間僅次于兩漢，居兩千年帝制時代第二位，這與重視縣級政權(quán)建設(shè)有較大關(guān)系。

宋代縣官以文臣為主，資格和能力并重

宋代縣級政權(quán)設(shè)官極簡，一般設(shè)知縣或縣令1人，大縣設(shè)縣丞、主簿、縣尉各1員，個別繁難大縣或任命主簿與縣尉2位，其余中小縣則根據(jù)縣域大小和治理難易程度，配備1至3名行政官員，最小的縣只設(shè)一員主簿或者縣尉兼任縣令。行政官員之外，有少數(shù)武官領(lǐng)兵、巡檢負(fù)責(zé)治安等。

宋代縣級長官有兩種稱謂，凡是以京朝官、幕職官、武臣官階出任者稱“知縣”，以文臣選任中較低官階出任者稱“縣令”。繁難大縣派遣知縣，中小縣任命縣令，二者職責(zé)相同。

縣級長官作為最親近民眾的一級政府代表，被形象地稱為“親民官”。宋代統(tǒng)治者十分重視縣級官員的選用，宋太宗曾說：“百里之長，字民之要官也”，并要求地方長官向朝廷推薦縣級官員人選，皇帝要親自召見，考察合格后方可任命。①終宋之世，縣級長官選拔的主要條件包括以下幾點(diǎn)。

以文臣為主，資格和能力并重。宋代內(nèi)地知縣、縣令一般由文臣擔(dān)任，只有在沿邊地區(qū)，或內(nèi)地特殊地區(qū)需要武力彈壓者，才允許符合條件的武臣擔(dān)任。文臣中又以科舉考試選拔的進(jìn)士出身人為主，凡是恩蔭補(bǔ)官的無出身之人，一般要經(jīng)過多年基層歷練、考試合格、由現(xiàn)任上級長官保薦，才能升任縣令一職，凡入粟補(bǔ)官者一概不許任親民官。詔令反復(fù)強(qiáng)調(diào)，縣官要由年富力強(qiáng)的官員擔(dān)任，宋代官員法定退休年齡為70歲，為了保證縣級長官由年富力強(qiáng)者擔(dān)任，凡60歲以上的官員，原則上不得擔(dān)任知縣或縣令。

注重官員的法律素養(yǎng)。宋初統(tǒng)治者一開始就強(qiáng)調(diào)文臣地方官要學(xué)習(xí)法律知識，推行恤刑之政。宋太宗曾下詔：所有文臣地方官，“今后并須習(xí)讀法書，庶資從政之方，以副恤刑之意”。外任州縣官“秩滿至京，當(dāng)令與法書內(nèi)試問，如全不知者，量加殿罰”。②此后，宋代創(chuàng)立了一套官員通過法律考試任官的制度，并長期被嚴(yán)格執(zhí)行。這一制度為州縣長官熟悉法律條文，重視法制，依法施政提供了制度保障。

強(qiáng)調(diào)德才兼?zhèn)洹Ｋ未蓢?yán)厲懲處官員貪贓枉法的經(jīng)濟(jì)犯罪，當(dāng)時稱之為贓罪，官員非職務(wù)犯罪稱為私罪。條例明確規(guī)定犯贓罪和私罪情節(jié)重的官員，懲處之后，即便根據(jù)法律條文通過正常程序允許其重新做官，也不允許直接擔(dān)任親民官等重要差遣。凡是曾經(jīng)因?yàn)槊袷露芴幏值墓賳T，終身不許再次擔(dān)任親民長官。在薦舉制度的約束下，平時的為官政績、社會聲望是任命縣級長官的必要參考條件，如果表現(xiàn)差，很難得到升遷必備的推薦書。

宋代縣官是文臣要員升遷的必由之路

為了加強(qiáng)中央對地方的管理，宋代縣級長官原則上統(tǒng)一從中央選派，少數(shù)官階高的由宰相府特別任命，當(dāng)時稱為“堂除”，廣大中下層官員擔(dān)任知縣或縣令，主要由吏部四選負(fù)責(zé)差注，其任用程序嚴(yán)格而復(fù)雜。其中下面這些任官原則對提高行政效率、減少腐敗等發(fā)揮著積極的作用。

一是分類任用與管理。宋代沿用唐代舊制，縣級區(qū)劃按照地域差別、轄區(qū)大小、人口和財政收入多少、軍事防御和司法事務(wù)管理的難易程度等，分為十個等級，不同級別的縣所任命的長官所需條件和待遇有明顯差別。如開封、祥符兩個縣的知縣需要高配，要求曾擔(dān)任通判以上的京朝官擔(dān)任。

二是京朝官知縣制度化。為了表示朝廷對縣級長官的重視，提高縣官的行政地位，增加其事權(quán)，宋朝實(shí)行京朝官帶著中央機(jī)構(gòu)職事官本階官出任知縣的制度。這在唐代僅僅是特例，宋代則被制度化施行。元豐改制后，雖然官階稱謂變了，但京朝官出任知縣制度本身變化不大，這一制度一直被延續(xù)到明清時期。

三是擔(dān)任縣級長官成為文臣要員升遷的必由之路。宋代任官條例規(guī)定，凡是由選人新晉升的京朝官，必須擔(dān)任知縣之職。如果官員沒有擔(dān)任縣級長官的經(jīng)歷，則不能升遷為知州、通判等更高級別的地方長官，這一制度當(dāng)時稱為“須入”。南宋又規(guī)定，在京城擔(dān)任諸寺監(jiān)丞、簿的官員任滿，如果不曾擔(dān)任縣級長官，“率需與堂除知縣一次”。而且，“非兩任縣令，不得除監(jiān)察御史”，這有助于加強(qiáng)中高級官員對基層情況的關(guān)注和實(shí)際行政能力的鍛煉。

四是薦舉保任制度。宋代官員選任中的科舉考試、銓試、法律考試等，都極力追求考試的公平公正，排除人情干擾，只以考場成績定高下。人數(shù)有限的銓司官吏無法對廣大官員的道德人品進(jìn)行深入了解，于是，在重要崗位任用及廣大官員升遷過程中，宋代普遍采用了薦舉保任法。薦舉制度規(guī)定，所有中下級地方官員在階官及職務(wù)升遷過程中，都必需有一定級別和數(shù)量的中高級官員同罪保舉，無人推薦者不能升遷，這在一定程度上有助于減少因?yàn)楦鞣N人情關(guān)系而濫舉官員的情況。知縣、縣令的升遷也不例外，選人任縣令時需要2人保薦，選任改官任知縣時，必須有5位現(xiàn)任上級官員同罪保薦。

五是回避制度。宋代親屬回避法規(guī)定，所有官員不能和有法定親屬關(guān)系的內(nèi)外親戚及家人同時在一個部門、一個地方，或者有職務(wù)關(guān)系的部門之間任職。因此，為減少地方官在自己家鄉(xiāng)任職時受親情故舊的干擾，宋代完善了地方官員任用中的鄉(xiāng)貫回避制度。規(guī)定官員不得在家鄉(xiāng)所在的本州乃至本路任官（開封府屬縣只回避本縣），也不允許在鄰縣、長期定居地、田產(chǎn)所在地及親屬常住地?fù)?dān)任官職，這項(xiàng)規(guī)定有助于預(yù)防州縣官及其親屬濫用職權(quán)、以權(quán)謀私。

此外，宋代縣級官員實(shí)行嚴(yán)格的任期制度?？h級長官一般三年一任，任滿以后原則上不允許連任，要回到京城等待新的任命。任期制有助于防止地方官在一個崗位上勢力坐大，也有利于減少縣官長期任職一地而滋生腐敗問題。

宋代縣官有近乎嚴(yán)苛的選任考核制度

宋代地方治理的一大特點(diǎn)是高度重視對州縣各級各類官員的考核監(jiān)督。地方官員的考核既有針對任職年限積日計月的嚴(yán)格核算，也有對履職效果的等級評定，既有針對人品德行的“三最”、“四最”標(biāo)準(zhǔn)，也有針對績效評定的7條、30條等。不同時期考核的側(cè)重點(diǎn)不同，一般情況下，對知縣、縣令考核的主要內(nèi)容是核準(zhǔn)賦稅簿籍、均平差役、興修水利、平?jīng)Q獄訟、維持地方治安、興辦學(xué)校、把朝廷的詔令及時傳達(dá)給民眾，有水旱災(zāi)害及時賑濟(jì)等。

縣級官員在任命時會受到皇帝詔令的一再叮囑，要勤政愛民。在制度上，朝廷為官員頒發(fā)印紙、歷子，每年由所屬長官在上面書寫其任職功過，作為下一任差遣授官時獎懲的依據(jù)。在這一過程中，州郡知州、通判等發(fā)揮著對所屬縣級官員的監(jiān)督考核作用。州郡之上，宋代陸續(xù)設(shè)立了轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等路級機(jī)構(gòu)，這三個機(jī)構(gòu)的長官地位是并列的，統(tǒng)稱為“監(jiān)司”，既各司其職，又共同監(jiān)督考核本路各州知州及以下地方官。監(jiān)司和各路大州府長官兼任的本路安撫使（簡稱帥司），對本路所有州縣官均有薦舉保任和考核監(jiān)督的職責(zé)和義務(wù)。轄區(qū)內(nèi)州縣官的過失或罪行如果沒有被所屬長官提前發(fā)現(xiàn)，而是被中央監(jiān)察官員揭露出來，本地長官負(fù)有失察之罪，必受懲處。盡管在官員的書面考核過程中普遍存在著忽視等級差別的現(xiàn)象，這些監(jiān)督考核制度的實(shí)施，在保證州縣官有效履職的過程中仍然發(fā)揮著重要的作用。

在近乎嚴(yán)苛的選任制度下，宋代知縣、縣令群體的總體素質(zhì)與行政能力普遍較高，兩宋時期涌現(xiàn)出了一大批勤政愛民、敢于作為，得到民眾高度認(rèn)可因而留名青史的優(yōu)秀縣官。他們的事跡在當(dāng)時當(dāng)?shù)貜V為流傳，多數(shù)被記入其正史傳記或者地方志等。如北宋的張?jiān)?、范仲淹、王安石等?/p>

縣官動輒得咎，士大夫往往視縣任為畏途

宋代知縣縣令制度規(guī)定及其運(yùn)行過程中都不是完美的，也存在一些問題。

一是官簡事繁產(chǎn)生官少吏多之弊。宋代縣級長官職任繁重，但是朝廷正式任命的縣級官員人數(shù)有限，難以應(yīng)付其繁重的行政事務(wù)，于是縣級長官不得不依賴大量吏人。宋代州縣吏人與官員在管理方面差別巨大，吏人由當(dāng)?shù)厝藫?dān)任，不是中央選拔的，不受任期限制，政府一般不頒給俸祿，每個縣的吏人人數(shù)少則數(shù)十人，多則一百多人，甚至二百余人不等，而縣官只有區(qū)區(qū)數(shù)員。所以，如果知縣、縣令能力不強(qiáng)，便難以統(tǒng)領(lǐng)如此眾多的吏人，就會出現(xiàn)常常被宋代士大夫指責(zé)的“吏強(qiáng)官弱”、“吏人世界”等失范局面。

二是嚴(yán)格薦舉引起奔競不公。薦舉保任制度雖然能夠發(fā)揮中高級官員知人善任、為國選才的作用，但制度執(zhí)行中的一刀切、絕對化，容易引起基層官員為了得到推薦不擇手段。正如宋人所說的，“士夫改秩只有薦舉一路，舍此則老死選調(diào)而無脫者”。其結(jié)果是士大夫?yàn)榱说玫剿]舉書而奔競請托、巴結(jié)賄賂，甚至買賣薦書，無所不用其極，這反而為一些權(quán)貴子弟獲取薦書提供了方便，對孤寒出身之人極為不利。

三是職重責(zé)苛導(dǎo)致縣官難為。宋代縣官承擔(dān)的賦稅征繳任務(wù)之沉重、司法案件審理數(shù)量之繁多等，都是宋以前各王朝未曾有過的?？h級官員行政主導(dǎo)權(quán)小，受到的監(jiān)督和考評非?？量?，特別是片面強(qiáng)調(diào)考核中上繳財政指標(biāo)的完納，使縣官動輒得咎。所以，從北宋后期到南宋，士大夫往往視縣任為畏途，甚至夸張地稱之為“如赴湯蹈火”，很多人寧愿待闕也不愿擔(dān)任知縣、縣令，經(jīng)濟(jì)落后及交通不便地區(qū)長期缺乏正任，政府不得不大量聘用不合資格的人臨時兼任，最終導(dǎo)致縣級政權(quán)治理能力的下降，失去其應(yīng)有的穩(wěn)定政權(quán)基礎(chǔ)的保障作用。

（作者為河南大學(xué)歷史文化學(xué)院教授）

【注釋】

①《續(xù)資治通鑒長編》卷22，太平興國六年正月，第488頁，中華書局2004年版。

②《宋大詔令集》卷200，《令幕職州縣官習(xí)讀法書、知通幕職州縣官秩滿試法書詔》雍熙三年九月癸未，中華書局1997年版。

責(zé)編/潘麗莉 ? 美編/于珊

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