略論灰色收入來(lái)源、危害與治理

鄭永彪　王丹

【摘要】灰色收入一方面影響國(guó)民收入的正常分配秩序，造成國(guó)民收入分配的混亂，阻礙經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，另一方面也沖擊著社會(huì)的公平和正義，給人們的心理帶來(lái)了越來(lái)越多的負(fù)面影響。鑒于它的嚴(yán)重危害性，通過(guò)推進(jìn)相關(guān)制度改革來(lái)進(jìn)一步規(guī)范灰色收入，使“明規(guī)則”戰(zhàn)勝“潛規(guī)則”，讓民眾重新樹(shù)立對(duì)社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)秩序的信任，顯得尤為迫切。

【關(guān)鍵詞】灰色收入 制度規(guī)范 危害

【中圖分類號(hào)】F124.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

目前，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中存在著大量制度真空和制度摩擦，為灰色收入的產(chǎn)生和蔓延提供了土壤?；疑杖氲膹V泛存在不僅阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，而且也挑戰(zhàn)社會(huì)的公平正義，迫切需要通過(guò)深化制度改革來(lái)規(guī)避灰色收入。

灰色收入的定義

灰色收入可分為兩大類：一是個(gè)人灰色收入，二是單位灰色收入。就個(gè)人灰色收入而言，學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：灰色收入是一種處于中間地帶的收入，法律或制度沒(méi)有明確界定其為合法或非法的收入，這些灰色收入的取得往往不符合社會(huì)的道德規(guī)范，來(lái)源不明，而且具有很強(qiáng)的私密性，其產(chǎn)生的原因不僅在于制度的漏洞和監(jiān)管不到位，也涉及到一些行業(yè)壟斷以及中國(guó)傳統(tǒng)文化習(xí)俗的延續(xù)。這些灰色收入主要是領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨的各項(xiàng)紀(jì)律以及廉潔自律的相關(guān)規(guī)定而取得的，這些收入雖非正常收入但也不易追究其法律責(zé)任，大多給予紀(jì)律處分。而單位灰色收入則主要指一些單位和部門巧立名目征收各種費(fèi)用，濫收罰款、罰金，這些預(yù)算外收入往往成為這些部門和單位的小金庫(kù)，成為其公款吃喝、旅游的費(fèi)用來(lái)源。以上這些看法傾向于將灰色收入看作是負(fù)面的，需要予以打擊和取締的。與此同時(shí)，另外一些學(xué)者則認(rèn)為灰色收入一方面包括一些制度上雖未做出明確規(guī)定，但卻明顯不合理的收入，一些間接或變相獲得的某種賄賂如國(guó)有控股企業(yè)一些高官的天價(jià)工資就屬于此種類型，另一方面也包括那些合理但不規(guī)范的收入，對(duì)這部分灰色收入則必須要加以規(guī)范和管理，如有工資性收入的人從科研經(jīng)費(fèi)里取得勞務(wù)報(bào)酬。

上述研究為我們正確理解灰色收入奠定了重要的基礎(chǔ)，但這些觀點(diǎn)對(duì)灰色收入缺乏一些辯證的看法。從發(fā)展的角度來(lái)看，灰色收入作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中制度不協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，不應(yīng)被貼上負(fù)面的標(biāo)簽，我們應(yīng)該用理性的態(tài)度來(lái)對(duì)待灰色收入，分清它的具體來(lái)源，對(duì)一些不合理、鉆制度漏洞的灰色收入，必須深化相關(guān)領(lǐng)域的制度改革，來(lái)進(jìn)一步規(guī)范灰色收入，從制度上防止它走向黑色收入。而對(duì)一些合理卻不合法的灰色收入，我們應(yīng)該適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展來(lái)修改及完善相關(guān)制度將其引向陽(yáng)光化，發(fā)揮其正面效應(yīng)，使其成為白色收入。

灰色收入的來(lái)源

當(dāng)今社會(huì)“灰色收入”廣泛存在的根源在于相關(guān)制度建設(shè)的滯后與缺失?？偟膩?lái)說(shuō)，灰色收入主要有以下來(lái)源：

財(cái)稅體制的漏洞導(dǎo)致了大量公共資金的流失。首先，現(xiàn)行的財(cái)稅體制對(duì)地方政府預(yù)算外收入監(jiān)控不力，預(yù)算外資金的開(kāi)支是完全封閉的，而且對(duì)其規(guī)模也沒(méi)有具體的限制，預(yù)算外的資金在管理和使用上靈活性很大。由于缺乏監(jiān)管，這些預(yù)算外收入往往成為一些單位的獎(jiǎng)金、福利收入甚至作為其公款消費(fèi)的資金來(lái)源。其次，由于允許預(yù)算外資金的存在，一些政府部門受部門利益的驅(qū)使往往巧立各種名目來(lái)罰款。一些部門和單位罰款不合理，不開(kāi)發(fā)票的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，頻繁出現(xiàn)與民爭(zhēng)利等惡性現(xiàn)象。再次，財(cái)稅體制對(duì)財(cái)政資金流向和地方預(yù)算也缺乏有效監(jiān)控，各項(xiàng)行政管理支出和公共服務(wù)支出并沒(méi)有嚴(yán)格的具體標(biāo)準(zhǔn)，政府支出有很大的自主性，這就造成了政府支出結(jié)構(gòu)的不合理。調(diào)查表明，目前政府用于自身消費(fèi)和一些行業(yè)的盲目投資占了政府支出的很大比重，而與民生息息相關(guān)的教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的支出比例卻過(guò)低，這就為一些政府部門和官員獲取灰色收入提供了便利。

行政審批中權(quán)力尋租帶來(lái)的灰色收入。在我國(guó)，作為政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理手段之一的行政審批制度形成于20世紀(jì)50年代初的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這一制度對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起了重要作用。然而，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和發(fā)展，行政審批制度顯露出種種弊端，為灰色收入的產(chǎn)生提供了空間。首先，從行政審批的程序上講，目前我國(guó)尚缺乏統(tǒng)一的行政審批程序規(guī)定，許多部門的行政審批程序過(guò)于繁瑣而且隨意性極大，暗箱操作行政審批的狀況時(shí)有發(fā)生，官員的自由裁量權(quán)沒(méi)有受到應(yīng)有的約束。其次，從行政審批的范圍來(lái)講，行政審批項(xiàng)目過(guò)多，具體審批內(nèi)容龐雜，行政手段過(guò)多地干預(yù)了資源的配置，對(duì)企業(yè)的管理過(guò)細(xì)。再次，缺乏合理的行政審批方式。

特權(quán)壟斷中的灰色收入。一些部門和行業(yè)憑借其壟斷地位和國(guó)家的優(yōu)惠政策構(gòu)筑市場(chǎng)進(jìn)入障礙，使得企業(yè)缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。由于我國(guó)目前的資源稅體系不健全，國(guó)企分紅制度不合理，這些本應(yīng)由全民共享的資源收益往往成為一些企業(yè)的自身利益。中國(guó)目前的石油資源稅為5%的統(tǒng)一稅率從價(jià)計(jì)征，遠(yuǎn)低于國(guó)際上原油資源10%的稅率。另外，我國(guó)對(duì)特權(quán)壟斷行業(yè)的工資缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和調(diào)控機(jī)制，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布，電力、煙草、電信、金融等壟斷行業(yè)的平均工資是其他行業(yè)的2～3倍，再加上工資以外的福利和獎(jiǎng)金，其收入總額是其他行業(yè)的5～10倍。

土地管理制度不完善造成“公共利益”受損。一方面，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，地方政府的土地出讓成為了普遍現(xiàn)象，但是由于監(jiān)管存在漏洞，在房地產(chǎn)業(yè)中許多開(kāi)發(fā)商并非通過(guò)“招拍掛”這樣的正當(dāng)途徑而是通過(guò)與官員的幕后交易獲得土地來(lái)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。一些地方政府把本應(yīng)通過(guò)“招牌掛”出讓的土地按協(xié)議的方式出讓，出讓金的定價(jià)以及收支都未嚴(yán)格按規(guī)定進(jìn)行。這些開(kāi)發(fā)商取得的低價(jià)土地不僅為開(kāi)發(fā)商謀取了暴利，也為一些官員帶來(lái)了灰色收入。另一方面與地方政府從土地轉(zhuǎn)讓獲得巨大收益形成鮮明對(duì)比的是農(nóng)民僅能獲得很少的征地補(bǔ)償款，這又為地方政府獲取灰色收入提供了空間。另外地方政府往往把當(dāng)期形成的土地收益補(bǔ)充常規(guī)財(cái)政收入，這實(shí)際上是提前把今后70年的土地收益全部用在了當(dāng)期支出。雖然這種做法在短期內(nèi)可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的繁榮，但是從長(zhǎng)期來(lái)看是不具有可持續(xù)性的。

金融監(jiān)管制度不健全帶來(lái)的金融腐敗。首先，由于金融系統(tǒng)的各級(jí)檢察機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性而且監(jiān)督一般流于形式，金融行業(yè)的人員憑借其對(duì)貨幣資金這種稀缺性資源的配置權(quán)謀取了大量的私利。據(jù)央行研究局的一項(xiàng)調(diào)查顯示，貸款企業(yè)在全國(guó)金融機(jī)構(gòu)的貸款中不僅要支付正常的利息，還要支付一部分“額外”費(fèi)用以及用以維持與金融機(jī)構(gòu)關(guān)系的“維持”費(fèi)用，這些費(fèi)用能占到貸款額的9%，這部分費(fèi)用為金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員帶來(lái)了大量灰色收入。其次，目前我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的干部人事制度，缺乏應(yīng)有的約束機(jī)制。金融監(jiān)管者和被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人之間可以隨意流動(dòng)，在制度的漏洞下，一些金融監(jiān)管者可能會(huì)成為金融機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，而金融機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也有可能因?yàn)槁毼蛔儎?dòng)成為金融監(jiān)管者，在這樣的情況下二者極有可能形成團(tuán)體利益，利用職務(wù)之便，為個(gè)人謀取灰色收入。

收入分配體系不合理。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，大部分體制內(nèi)的單位未能建立工資的市場(chǎng)價(jià)格體系，貨幣形態(tài)的收入較低，收入不能充分體現(xiàn)個(gè)人的人力資源價(jià)值，缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制。在高校中，相關(guān)規(guī)則明確規(guī)定，有工資性收入的人員不能在課題費(fèi)里取得任何勞務(wù)報(bào)酬，這樣一來(lái)，參加研究的科技人員就不能得到應(yīng)有的激勵(lì)。而現(xiàn)在高校里的科研人員的普遍做法是拿各種各樣的發(fā)票報(bào)銷，這也形成了一些人員的灰色收入，顯然這些灰色收入雖然不合法，但是卻有一定的合理之處。

灰色收入的危害

灰色收入不斷沖擊著社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序，“潛規(guī)則”一步步侵蝕著社會(huì)的“明規(guī)則”?；疑杖胍环矫嬗绊憞?guó)民收入的正常分配秩序，造成國(guó)民收入分配的混亂，阻礙經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，另一方面灰色收入也沖擊著社會(huì)的公平和正義，帶來(lái)了越來(lái)越多的負(fù)面影響。

阻礙經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。首先，灰色收入的廣泛存在使得在目前的初次分配領(lǐng)域，勞動(dòng)報(bào)酬占GDP的比重低，工資性收入在生產(chǎn)要素收入中的比重在不斷下降，這導(dǎo)致了要素配置的嚴(yán)重扭曲，影響廣大勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性。其次，在國(guó)民收入再分配領(lǐng)域，灰色收入造成了國(guó)民收入的逆向再分配，擴(kuò)大了居民之間的收入差距。目前能真正享受到大量灰色收入的人往往是高收入階層，這樣灰色收入把本該用于低收入居民的資金通過(guò)非正當(dāng)途徑轉(zhuǎn)移到權(quán)力相關(guān)者手中，進(jìn)一步擴(kuò)大了窮人和富人之間的收入差距。再次，灰色收入通過(guò)影響收入分配狀況也間接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域通常把內(nèi)需、投資和出口比喻為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車，而持續(xù)擴(kuò)大的收入分配差距則會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)居民內(nèi)需的增長(zhǎng)。收入差距的擴(kuò)大意味著高收入居民的收入增長(zhǎng)快于低收入居民，這會(huì)使平均的居民儲(chǔ)蓄率上升，消費(fèi)率持續(xù)下降，由此帶來(lái)內(nèi)需不足，經(jīng)濟(jì)上過(guò)度依賴出口和投資，投資的過(guò)快增長(zhǎng)和居民不斷下降的消費(fèi)率造成了產(chǎn)能過(guò)剩，這些都嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。另外，雖然目前學(xué)術(shù)界尚未對(duì)灰色收入的定義有統(tǒng)一的看法，但都普遍認(rèn)可灰色收入是未繳納個(gè)人所得稅的收入。更為嚴(yán)重的是目前有許多人利用稅收制度的這一漏洞將大量白色收入轉(zhuǎn)化為灰色收入來(lái)逃避稅收的征管。灰色收入長(zhǎng)期未被納入稅收征管體系的現(xiàn)狀，不僅損害稅收的公平原則，也造成了國(guó)家財(cái)政收入的巨大損失。

除此之外，由于灰色收入的不透明和隱蔽性，大量的灰色收入在國(guó)家的統(tǒng)計(jì)信息中并未得到反映，這些灰色收入使國(guó)民收入核算體系失真。由于國(guó)民核算收入的指標(biāo)是正確制定相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的前提和依據(jù)，因此灰色收入的存在干擾了經(jīng)濟(jì)政策的制定，危害了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

影響社會(huì)的公平正義。目前灰色收入產(chǎn)生的領(lǐng)域正在不斷擴(kuò)大，最初灰色收入大多發(fā)生在和權(quán)力直接相關(guān)的部門，再往后和權(quán)力有關(guān)的部門和領(lǐng)域都形成了大量的灰色收入，而發(fā)展到現(xiàn)在公共服務(wù)部門也有許多灰色收入?；疑杖肼拥倪^(guò)程，漸漸改變了人們的思想和意識(shí)，讓人們覺(jué)得尋找灰色收入的機(jī)會(huì)是一個(gè)自然合理的過(guò)程，漸漸形成了一種群體無(wú)意識(shí)，這種群體無(wú)意識(shí)正在侵蝕著社會(huì)的公平和正義。此外，灰色收入的存在扭曲了國(guó)民收入分配的基本原則，按生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)參與國(guó)民財(cái)富分配的觀念遭到了勞動(dòng)者的質(zhì)疑，這種社會(huì)風(fēng)氣會(huì)形成錯(cuò)誤的導(dǎo)向，阻礙民眾正確財(cái)富觀的形成。社會(huì)大眾通過(guò)勞動(dòng)來(lái)創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的積極性減弱，越來(lái)越多的人由痛恨“潛規(guī)則”變?yōu)樽駨摹皾撘?guī)則”，社會(huì)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常秩序遭到了破壞。

治理灰色收入的路徑選擇

作為中間地帶的灰色收入存在著往合法的白色收入轉(zhuǎn)變和向非法的黑色收入過(guò)渡的兩種可能性，鑒于目前灰色收入的嚴(yán)重危害性，通過(guò)推進(jìn)相關(guān)制度改革來(lái)進(jìn)一步規(guī)范灰色收入，使“明規(guī)則”戰(zhàn)勝“潛規(guī)則”，讓民眾重新樹(shù)立對(duì)社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)秩序的信任，顯得尤為迫切。

深化相關(guān)領(lǐng)域的制度改革、防止灰色收入向黑色收入轉(zhuǎn)化。第一，以完善財(cái)稅制度、規(guī)范非稅收入、改善支出結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)稅體制改革。首先要完善基本的財(cái)稅制度，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算，建立規(guī)范、透明的預(yù)算體系。一方面，目前我國(guó)的預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個(gè)方面，今后我們要改變以往以收支平衡為重點(diǎn)的預(yù)算審批制度，把更多的重心放在財(cái)政支出上，對(duì)各級(jí)政府的行政管理支出和各項(xiàng)公共服務(wù)支出制定嚴(yán)格、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。另外要進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)的預(yù)算公開(kāi)制度，把預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的公共資源都納入到統(tǒng)一的管理體系中，進(jìn)一步推進(jìn)陽(yáng)光財(cái)政。另一方面也要有相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督部門來(lái)切實(shí)保障預(yù)算的正確執(zhí)行。其次，要全面減少地方政府的非稅收入，規(guī)范地方政府征收非稅收入的程序，市、區(qū)（縣）政府必須有省級(jí)人大以上的批準(zhǔn)才可以征收非稅收入。再次，要改善政府的支出結(jié)構(gòu)，減少一些不必要的行政管理支出和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的盲目投資，擴(kuò)大公共服務(wù)支出，進(jìn)一步健全事關(guān)民生的社會(huì)保障支出，發(fā)揮公共資源應(yīng)有的作用。

第二，以公開(kāi)透明、減少行政審批為重點(diǎn)深化政府行政管理體制改革。一方面對(duì)于不涉及公共安全和商業(yè)機(jī)密的審批要在網(wǎng)上公布具體的審批流程，明示行政審批的必要條件，簡(jiǎn)化審批程序，規(guī)范行政審批收費(fèi)，建立陽(yáng)光政府，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，減少一些政府官員尋租的空間。另一方面要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，探索和完善負(fù)面清單管理模式，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，激發(fā)市場(chǎng)活力和企業(yè)動(dòng)力。

第三，以完善資源稅、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)監(jiān)管為重點(diǎn)加快壟斷行業(yè)改革。首先要擴(kuò)大資源稅的征收范圍，參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)逐步提高資源稅率，把更多應(yīng)屬于全民共享的資源收益納入到公共財(cái)政中，要把這部分財(cái)政收入更多的用于事關(guān)民生的領(lǐng)域，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其次，國(guó)家要放寬一些壟斷領(lǐng)域的準(zhǔn)入機(jī)制，逐步減少對(duì)特權(quán)壟斷行業(yè)的優(yōu)惠政策，促進(jìn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，打破市場(chǎng)進(jìn)入的行政壁壘，保障不同市場(chǎng)主體的機(jī)會(huì)公平和起點(diǎn)公平。再次，要建立統(tǒng)一、高效的監(jiān)管體系，對(duì)一些特權(quán)壟斷行業(yè)要實(shí)行工資總額和工資水平調(diào)控，規(guī)范壟斷行業(yè)的收入。

第四，以提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范土地出讓過(guò)程為重點(diǎn)推進(jìn)土地制度改革。一方面要提高對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅要考慮土地產(chǎn)值，還要將土地的財(cái)產(chǎn)收益率、地塊區(qū)位價(jià)值等因素計(jì)算在內(nèi)，盡量減少農(nóng)民的損失，維護(hù)農(nóng)民的公共利益，保證征地行為的公益性。另一方面要規(guī)范土地的出讓過(guò)程，用制度明確公有土地的出讓程序，建立有效的監(jiān)督機(jī)制確保公用土地通過(guò)招拍掛的合法形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

第五，以降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻、加強(qiáng)監(jiān)管為重點(diǎn)防止金融腐敗。首先要逐步降低金融行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，在全國(guó)形成規(guī)范且有競(jìng)爭(zhēng)性的金融體系，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)主體多元化，滿足中小企業(yè)的資金需要。其次要完善金融監(jiān)管體制，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)貸款的具體流程，從制度規(guī)范上減少金融腐敗的可能性。規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的干部人事制度，約束金融監(jiān)管者和金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的隨意流動(dòng)。再次要建立分業(yè)監(jiān)管之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，彌補(bǔ)制度漏洞，把機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建相互協(xié)調(diào)、相互配合的監(jiān)管體系。

建立公正合理透明的收入分配體系，將合理的灰色收入引向白色收入。在收入分配方面，要把合理的收入予以制度化，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，實(shí)現(xiàn)貨幣形態(tài)收入的市場(chǎng)定價(jià)，使收入真正體現(xiàn)出個(gè)人的人力資源價(jià)值，并發(fā)揮其激勵(lì)作用，如在科研領(lǐng)域，把應(yīng)該給科技人員所做努力的激勵(lì)制度化，在他們參加的課題里給予勞務(wù)費(fèi)，規(guī)定科研人員的勞務(wù)報(bào)酬在課題經(jīng)費(fèi)里的具體比重。

（作者分別為北京郵電大學(xué)世紀(jì)學(xué)院副研究員，北京郵電大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生）

責(zé)編/張蕾