遏制權(quán)力任性需民主與法治并舉

沈開(kāi)舉　鄭磊

【摘要】把任性的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是防止專制和腐敗的根本。但遏制權(quán)力任性，僅僅靠法治是不夠的，必須堅(jiān)持兩個(gè)輪子一齊轉(zhuǎn)，一手抓法治，一手抓民主。搞法治，對(duì)作為事務(wù)官的普通公務(wù)員最管用；搞民主問(wèn)責(zé)，對(duì)作為政務(wù)官的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部最管用。遏制權(quán)力任性必須立足于堅(jiān)實(shí)的民主土壤，堅(jiān)持民主和法治并舉。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力任性 遏制 法治 民主

【中圖分類號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

僅僅依靠法治遏制權(quán)力任性是不夠的

孟子曰：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。大意是說(shuō)，治理國(guó)家必須把施行善政與厲行法治結(jié)合起來(lái)，二者缺一不可。如果套用這句話，我們可以說(shuō)，遏制權(quán)力任性僅僅搞法治是不夠的，還必須搞民主。

遏制權(quán)力任性，僅僅靠法治，換來(lái)的可能是一個(gè)“假法治”。真正的法治是“治吏”而非“治民”的，它的要義是限制公權(quán)力、保障私權(quán)利。但是，直到今天仍有相當(dāng)一部分執(zhí)法者甚至是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，視法律為兒戲，把法治當(dāng)做治人而非律己的工具。由此可見(jiàn)，遏制權(quán)力任性，光有法治是不夠的，如果沒(méi)有社會(huì)主義民主建設(shè)的齊頭并進(jìn)，法治就可能退化為少數(shù)人維護(hù)特權(quán)、徇私枉法的借口，成為名不副實(shí)的“假法治”。

遏制權(quán)力任性，僅僅講法治，到頭來(lái)可能是一個(gè)“跛腳的法治”。簡(jiǎn)單地說(shuō)，法治包括兩個(gè)方面：第一有良法，即制定出來(lái)的法律是良法；第二是法律的實(shí)施，即良法得到充分的實(shí)施和普遍的遵守。從第一個(gè)方面看，如果只講形式法治，不考慮法律制定程序是否民主，政治代表是否均衡，利益博弈是否充分，不廣泛地征求意見(jiàn)，那么，立法就可能出現(xiàn)“民主赤字”，侵蝕法律的正當(dāng)性基礎(chǔ)。從第二個(gè)方面看，如果不講民主，就可能導(dǎo)致法律在執(zhí)行中被曲解，只治民不治官，導(dǎo)致法律實(shí)施普遍不良。這樣搞出來(lái)的法治只能是一個(gè)跛腳的 法治，要么立法的質(zhì)量不高，要么法律的實(shí)施不良。沒(méi)有良法的充分實(shí)施，也就談不上為任性的權(quán)力編制一張嚴(yán)密的制度之網(wǎng)。實(shí)踐中，法治難以下基層，既有治理成本的問(wèn)題，更有民主性、可接受性不足的問(wèn)題。

遏制權(quán)力任性，僅僅靠法治，最后可能成為一個(gè)沒(méi)有動(dòng)力源泉的法治。民主是法治的政治基礎(chǔ)，也是法治生根發(fā)芽的社會(huì)條件。遏制權(quán)力任性，如果只搞法治的單兵突進(jìn)，一方面有陷入用更大的權(quán)力任性去遏制權(quán)力任性的怪圈的可能；另一方面，自上而下的政府主導(dǎo)型法治也有其自身的動(dòng)力缺陷。在我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中，行政力量非但沒(méi)有受到挑戰(zhàn)和弱化，反而成為法治轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量。這既是我國(guó)憲政建設(shè)的特色和優(yōu)勢(shì)所在，也隱含著一定的道德風(fēng)險(xiǎn)，即改革者也是改革的對(duì)象，“漸進(jìn)性”的解釋權(quán)不在人民手中。因此，如果不同時(shí)進(jìn)行民主建設(shè)，法治建設(shè)就沒(méi)有可持續(xù)性，限制權(quán)力任性就可能是一陣風(fēng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化。

多層次的民主建設(shè)可有效遏制權(quán)力任性

要遏制權(quán)力任性，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。相應(yīng)地，民主建設(shè)也需要協(xié)調(diào)推進(jìn)黨內(nèi)民主、協(xié)商民主、代議民主和參與式民主建設(shè)。

黨內(nèi)民主和依法執(zhí)政。全面從嚴(yán)治黨，民主和法治是兩大法寶。黨內(nèi)法律法規(guī)體系建設(shè)、黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)懲處機(jī)制建設(shè)和黨內(nèi)監(jiān)督監(jiān)察體制建設(shè)是約束黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和全體黨員的重要保障，是約束政治權(quán)力的第一道防線。黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)制的堅(jiān)持、民主集中制的強(qiáng)調(diào)、黨員主體性地位的肯認(rèn)，又是政治生活正常、政治氣氛活躍的基礎(chǔ)條件。譬如，長(zhǎng)期得不到解決的“一把手”權(quán)力過(guò)大問(wèn)題，干部任命中的腐敗問(wèn)題，根子還在于黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法治滯后。

協(xié)商民主與人民政協(xié)。遏制權(quán)力任性特別是政治權(quán)力任性，既需要從黨內(nèi)民主入手，也需要從黨際合作和民主監(jiān)督發(fā)力。人民政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。政治協(xié)商的本質(zhì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作憲法框架下，人民政協(xié)對(duì)重大決策保有知情權(quán)、參與權(quán)、協(xié)商權(quán)，一定程度地分享決策權(quán)；民主監(jiān)督作為一種異體監(jiān)督，它的本質(zhì)是對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)建議和批評(píng)進(jìn)行監(jiān)督。參政議政既是一種意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，也是對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)政策選擇的一種參與權(quán)、調(diào)查權(quán)、表達(dá)權(quán)和建議權(quán)。在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)層面，在立法中充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織的立法協(xié)商作用，有利于遏制立法權(quán)任性；在重大行政決策中，充分發(fā)揮人民政協(xié)對(duì)重大利益事項(xiàng)的咨詢、建議作用，有利于遏制行政自由裁量；在司法活動(dòng)中，法院自覺(jué)接受政協(xié)民主監(jiān)督，有利于限制司法裁量權(quán)。

加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。作為一個(gè)民選的代議機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)最重要的功能是看緊刀把子（權(quán)力）、管好錢袋子（財(cái)政）。代議民主有其缺陷，對(duì)此西方學(xué)者已有廣泛批判。但在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我們面臨的主要問(wèn)題仍然是人民代表大會(huì)制度不盡完善的問(wèn)題，而不是代議制民主過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題。遏制權(quán)力任性關(guān)鍵是摘掉人大“橡皮圖章”的帽子。人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，人大成了“清談館”，甚至常常為任性的行政權(quán)力背書。此時(shí)，如果僅僅談法治政府建設(shè)，不談人大制度建設(shè)，對(duì)于遏制權(quán)力任性顯然是不夠的。

引入全方面、多樣化的公眾參與機(jī)制。僅僅強(qiáng)化人大制度也是不夠的，我們必須從人大制度走向擴(kuò)展人大制度—公眾參與。公眾參與是微觀民主、點(diǎn)滴民主，是二十四小時(shí)不歇業(yè)的民主。習(xí)近平同志講：“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！碑?dāng)前，我國(guó)對(duì)行政決策的合法性、民主性和科學(xué)性重視不夠，決策程序不完善，決策責(zé)任追究機(jī)制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民權(quán)益造成重大損失。要遏制行政任性，公眾參與是重要一環(huán)；而要防止公眾參與流于形式，關(guān)鍵在于確保公眾意見(jiàn)對(duì)作出的行政決定具有實(shí)質(zhì)拘束力。

在遏制權(quán)力任性中如何安放民主和法治的順序

那么，限制權(quán)力任性，如何安放民主建設(shè)和法治建設(shè)的順序呢？從世界范圍內(nèi)來(lái)看，大致存在兩種理想類型：一種是先法治后民主，典型國(guó)家如英國(guó)；一種是先民主后法治，典型國(guó)家如法國(guó)。這兩種模式實(shí)際上都可以稱之為“局部先行”模式，其基本邏輯都是要有先后之分，實(shí)際上就是階段論。反映到當(dāng)下中國(guó)，就是“民主優(yōu)先還是法治優(yōu)先”之爭(zhēng)。一部分學(xué)者主張不能搞“民主迷信”，認(rèn)為中國(guó)的政治改革仍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先易后難原則，先法治后民主，先分權(quán)監(jiān)督后代議選舉，按照“行政—法治—民主”的順序來(lái)鋪展。另一部分學(xué)者則主張中國(guó)應(yīng)先民主后法治，完成未竟的啟蒙，夯實(shí)政治合法性基礎(chǔ)，然后再大規(guī)模建設(shè)法治國(guó)家。

在筆者看來(lái)，民主是社會(huì)主義的生命，法治是社會(huì)主義的保障，強(qiáng)政府不等于任性的政府，而是一個(gè)奉行法治、勇于擔(dān)責(zé)的“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”的政府。今天的中國(guó)，不可能像英國(guó)或者法國(guó)那樣，或從容地搞法治建設(shè)，或一夜之間全盤民主化。中國(guó)社會(huì)的獨(dú)特情況與發(fā)展理念決定了，要遏制權(quán)力任性，就必須堅(jiān)持法治和民主一體建設(shè)、共同推進(jìn)。鄧小平曾指出：“發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，兩方面是統(tǒng)一的?！奔热幻裰骱头ㄖ蜗嗷ブ巍㈦y分先后，那么，遏制權(quán)力任性就應(yīng)當(dāng)跳出不必要的“先后”之爭(zhēng)，推動(dòng)法治和民主進(jìn)程的交互前行。

眾所周知，限制權(quán)力任性的核心是建設(shè)有限政府、法治政府。但在中國(guó)講“大社會(huì)、小政府”，不能混同于“強(qiáng)社會(huì)、弱政府”。大和小、強(qiáng)和弱是兩種對(duì)應(yīng)的范疇，我們要的政府，一方面應(yīng)能夠保護(hù)公民的權(quán)利，另一方面又可以質(zhì)優(yōu)價(jià)廉地全面履行政府職能。因此今天我們要建設(shè)的新型國(guó)家和社會(huì)關(guān)系可以表述為“強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)政府”模式。這種模式要求一方面簡(jiǎn)政放權(quán)，促進(jìn)社會(huì)自治，培育公民的法治意識(shí)和參與精神；另一方面要治庸治懶，遏制權(quán)力不作為，深化依法行政。

違憲審查是最后一道防線

如果說(shuō)行政任性，還可以通過(guò)立法監(jiān)督和司法審查予以個(gè)案救濟(jì)的話，立法任性就是一種制度任性。深圳市突然實(shí)施汽車限購(gòu)令就是典型的太任性。作為法治的高級(jí)形態(tài)、民主的理性制衡，違憲審查是節(jié)制權(quán)力任性的最后一道防線。

憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力，違憲應(yīng)當(dāng)是最嚴(yán)重的違法，也是公權(quán)力任性的最嚴(yán)重情形。雖然我國(guó)建立起了實(shí)施憲法的基本制度框架，但公民還無(wú)法通過(guò)制度化的憲法渠道去捍衛(wèi)自己的憲法權(quán)利，大量的違憲行為還難以通過(guò)憲法途徑加以遏制與矯正，憲法監(jiān)督主體還沒(méi)有“以憲法的名義”宣布過(guò)任何一個(gè)公權(quán)力行為因違憲而無(wú)效。正是違憲審查的沉默放縱，才導(dǎo)致實(shí)踐中限購(gòu)、限行、限號(hào)、限播等“限權(quán)令”大行其道，限政（權(quán)力）變成了限權(quán)（權(quán)利）。

因此，遏制權(quán)力任性，底線是限制立法權(quán)，得一部良法；核心是限制行政權(quán)，確保法律得到充分實(shí)施。具體而言，搞法治，對(duì)作為事務(wù)官的普通公務(wù)員最管用；搞民主問(wèn)責(zé)，對(duì)作為政務(wù)官的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部最管用。遏制權(quán)力任性必須立足于堅(jiān)實(shí)的民主土壤，堅(jiān)持民主和法治并舉。

責(zé)編 /王坤娜