從腐敗事件與反腐實(shí)踐看權(quán)力任性的規(guī)制

劉曉梅

【摘要】缺乏監(jiān)督和制約助長(zhǎng)了權(quán)力任性的恣意發(fā)展，并帶來(lái)了極大的社會(huì)危害。因此，必須要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)“把權(quán)力置于陽(yáng)光之下”，防控徇私舞弊、濫用權(quán)力等腐敗問(wèn)題，唯此才能以束權(quán)謀善政。

【關(guān)鍵詞】絕對(duì)權(quán)力 權(quán)力腐敗 制約和監(jiān)督 權(quán)力任性

【中圖分類號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從犯罪學(xué)視角來(lái)看，有權(quán)才有任性機(jī)會(huì)，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”；只有加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，即“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，并“把權(quán)力置于陽(yáng)光之下”，防控徇私舞弊、濫用權(quán)力等腐敗問(wèn)題，才能以束權(quán)謀善政。

從腐敗事件與反腐實(shí)踐談起

原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局局長(zhǎng)鄭筱萸，在職期間擅自同意降低藥品審批標(biāo)準(zhǔn)，濫發(fā)藥品文號(hào)。1997年6月至2006年12月，他利用職務(wù)便利，接受請(qǐng)托，為8家制藥企業(yè)在藥品、醫(yī)療器械的審批等方面謀取利益，多次直接或間接通過(guò)其家人多次收受賄賂，款物合計(jì)649萬(wàn)余元。2007年7月10日，經(jīng)最高人民法院核準(zhǔn)，鄭筱萸以受賄罪、玩忽職守罪兩罪并罰，被執(zhí)行死刑。由于鄭筱萸太過(guò)放任自己手中的權(quán)力，醫(yī)藥監(jiān)管失效的現(xiàn)狀使得整個(gè)醫(yī)藥市場(chǎng)混亂不堪。伴隨著一系列關(guān)乎公眾生命安全的重大醫(yī)藥事故的發(fā)生，國(guó)家藥監(jiān)局官員相繼落馬。

權(quán)力腐敗是通過(guò)權(quán)力運(yùn)行來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如果腐敗機(jī)會(huì)很少，被發(fā)現(xiàn)和處罰的概率很大，公職人員的腐敗動(dòng)機(jī)就會(huì)被弱化，腐敗犯罪的發(fā)生率就會(huì)降低。腐敗機(jī)會(huì)的減少對(duì)消除權(quán)力基礎(chǔ)和弱化腐敗動(dòng)機(jī)也具有積極的作用。通過(guò)規(guī)范權(quán)力行使，減少個(gè)人的自由裁量權(quán)和對(duì)權(quán)力的擴(kuò)張，防止權(quán)力被濫用，會(huì)在一定程度上消除腐敗的權(quán)力基礎(chǔ)。

為了防治腐敗，近年來(lái)，我國(guó)很多省市、地區(qū)開(kāi)展了“電子監(jiān)察”反腐敗的實(shí)踐，比如深圳的行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)、上海的“制度+科技”反腐敗和青島的“電子監(jiān)察系統(tǒng)”，在規(guī)范權(quán)力行使，減少腐敗機(jī)會(huì)方面取得了很好的效果。

以對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)察實(shí)踐為例，電子監(jiān)察系統(tǒng)主要通過(guò)以下三種方式運(yùn)作：第一，全程采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)化。實(shí)施網(wǎng)上公開(kāi)競(jìng)價(jià)，采用電子證書(shū)管理，實(shí)施網(wǎng)上招投標(biāo)，實(shí)現(xiàn)專家自動(dòng)語(yǔ)音通知，促進(jìn)了政府采購(gòu)全過(guò)程、全方位監(jiān)督機(jī)制的建立和落實(shí)。第二，流程設(shè)置固定化。將政府采購(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，用操作功能模塊固化，通過(guò)分段操作授權(quán)，形成有序運(yùn)作程序，超越或疏漏任何環(huán)節(jié)，都不能進(jìn)入下一流程，保證操作的剛性，減少人為干預(yù)因素。第三，整合預(yù)算、采購(gòu)和支付監(jiān)管三大系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)三者有條件鏈接，通過(guò)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)比對(duì)，共同發(fā)揮監(jiān)管作用，從而將政府采購(gòu)監(jiān)督納入到財(cái)政大監(jiān)督之中。②

二是通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的剛性約束，制約自由裁量權(quán)，減少腐敗機(jī)會(huì)。青島市將社?；稹⒆》抗e金、扶貧資金、抗震救災(zāi)資金四項(xiàng)公共資金電子監(jiān)察系統(tǒng)依托青島市金宏政務(wù)平臺(tái)，通過(guò)與資金主管部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的無(wú)縫對(duì)接，對(duì)四項(xiàng)資金的收繳、管理、使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施網(wǎng)上及時(shí)、動(dòng)態(tài)、全程監(jiān)控。社?；痣娮颖O(jiān)察系統(tǒng)運(yùn)行以來(lái)，共查出違規(guī)事項(xiàng)46起，涉及社?；?00多萬(wàn)元。③

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

要限制權(quán)力的濫用和權(quán)力腐敗，就要實(shí)行法治。依靠法治制約權(quán)力，可使國(guó)家機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，一旦出現(xiàn)濫用權(quán)力的腐敗行為，就可依靠法律手段加以有效的終止、糾正和制裁，這樣的權(quán)力制約機(jī)制，將大大增強(qiáng)權(quán)力行使的規(guī)范性和不可違反性，使權(quán)力制約獲得現(xiàn)實(shí)的力量源泉，確保權(quán)力在“剛性”的制度籠子里運(yùn)行，有效防止腐敗。⑤從內(nèi)部機(jī)制來(lái)看，政府的行政審批權(quán)受到了法律程序的約束，政府官員不得肆意行使行政權(quán)力，不能擅自憑借自己的好惡做出行政決定，更不能擅自決定某項(xiàng)國(guó)有資源的交易。加之，相應(yīng)的行政責(zé)任制的推行，也對(duì)政府官員的謹(jǐn)慎用權(quán)提出了要求，否則將會(huì)受到法律的制裁和名譽(yù)上的損失。通過(guò)規(guī)章制度的約束，官員將規(guī)則內(nèi)化到自身行為的成本—收益考量之中，其個(gè)人的腐敗意愿將會(huì)大大減少，進(jìn)而遠(yuǎn)離腐敗行為。

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)第一次明確提出建立制度反腐體系—“建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”。2004 年，中央先后頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》；2006年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》的通知；2007 年，中共中央紀(jì)委頒布了《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》；2009 年中央又連續(xù)審議通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》、《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》；2010年中共中央、國(guó)務(wù)院將重新修訂后的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》頒布施行；2012年，中共中央出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》；2013年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等相關(guān)規(guī)定。我國(guó)《刑法》中除了明確規(guī)定貪污罪、受賄罪、瀆職罪、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪等罪名外，2009 年《刑法修正案（七）》增設(shè)利用影響力受賄罪以及對(duì)巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪增設(shè)差額特別巨大一檔的法定刑?！缎谭ㄐ拚福ň牛┎莅浮罚ㄒ压_(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，并提交全國(guó)人大常委會(huì)審議）進(jìn)一步完善了懲治腐敗的相關(guān)法律規(guī)定，尤其是加大對(duì)行賄犯罪的懲處，將貪腐“全環(huán)節(jié)”納入懲治范圍，體現(xiàn)了黨和國(guó)家打擊腐敗犯罪的決心。

習(xí)近平在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上講話時(shí)指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。由于完善的制度防線使任何人都無(wú)從下手，同法律約束的事前威懾和事后懲治相比，制度防范的根本作用在于事前預(yù)防，即防患于未然。因此，制度防范能以極低的成本發(fā)揮極大的反腐效果，并能使我們最終爭(zhēng)取到反腐的主動(dòng)權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力是否有效地被“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，核心在于建立起讓全體黨員干部不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。這三個(gè)機(jī)制實(shí)際上就是標(biāo)本兼治、懲防并舉的反腐倡廉體系的制度化標(biāo)準(zhǔn)。在立法環(huán)節(jié)上推動(dòng)法治政府建設(shè)，亟需完善行政組織法、行政程序法、行政問(wèn)責(zé)法等相關(guān)制度體系，用制度保障行政權(quán)力能夠依法行使。除了進(jìn)一步完善法治政府建設(shè)方面的相關(guān)制度以外，還應(yīng)當(dāng)將提高政府工作人員依法行政的能力和水平作為法治政府建設(shè)的重點(diǎn)，切實(shí)做到法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。

把權(quán)力置于陽(yáng)光之下

根據(jù)公共選擇理論，政府官員與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者一樣，都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”。政府官員之所以敢冒法律制裁的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行設(shè)租行為，其動(dòng)機(jī)在于權(quán)力干預(yù)可以為他們帶來(lái)巨額私利；而尋租者之所以愿意冒市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)且不惜斥巨資來(lái)收買(mǎi)政府官員，其動(dòng)機(jī)在于其尋租行為可以為其帶來(lái)超額利潤(rùn)。因此，要抑制腐敗動(dòng)機(jī)，除了提高懲罰的力度和威懾力外，更重要的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源配置的市場(chǎng)化和透明化，從根本上消除尋租行為的發(fā)生。要建立一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，其中一個(gè)重要的因素是信息公開(kāi)和透明，一個(gè)不可見(jiàn)的政府必然是不負(fù)責(zé)的。⑥透明度問(wèn)題在遏制腐敗措施中具有舉足輕重的作用。“一旦把權(quán)力運(yùn)行過(guò)程環(huán)節(jié)置于人民群眾的監(jiān)督之下，有序地?cái)U(kuò)大公眾的政治參與，消除權(quán)力運(yùn)行的封閉性和神秘性，掌權(quán)者就難以濫用權(quán)力謀取私利，即使發(fā)生了腐敗，也容易發(fā)現(xiàn)并及時(shí)追究?！雹?/p>

作為政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容，將官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)納入法治軌道，是世界通行的遏制腐敗行之有效的做法。近年來(lái)，社會(huì)公眾要求建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的呼聲非常強(qiáng)烈。2001年中共中央紀(jì)委、中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》的通知；2010年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，將原有的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)改為家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)，擴(kuò)大了報(bào)告的主體，完善了報(bào)告的程序、運(yùn)用方式和責(zé)任追究等。雖然我國(guó)已初步建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但是官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度至今沒(méi)有建立。與其他反腐舉措相比，官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是遏制腐敗的“封喉一劍”，它有助于從根本上解決制度難以落實(shí)、權(quán)力得不到監(jiān)督以及官員自我約束力弱等難題。當(dāng)前，在我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行。

綜上所述，有權(quán)不可任性，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)任何權(quán)力的行使都應(yīng)在法律的框架內(nèi)。一方面，所有行政權(quán)力的行使要依法進(jìn)行，不得法外設(shè)權(quán)，且要遵循法定程序；另一方面，權(quán)力的行使應(yīng)置于陽(yáng)光下，應(yīng)受制于各方監(jiān)督。在我國(guó)全面推進(jìn)法治政府的建設(shè)中，如果掌握公權(quán)力者任性而為，將走上腐敗犯罪的不歸路，所有未依法行使的權(quán)力都要追究責(zé)任并加以糾正。

【注釋】

③“青島建立綜合電子監(jiān)察系統(tǒng)助推科技反腐”，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2011年8月14日。

⑤沈榮華：“專家：怎樣把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，《光明日?qǐng)?bào)》，2013年04月16日。

⑥倪星，肖漢宇，陳永亮：“‘機(jī)會(huì)—意愿’視角下的反腐敗研究”，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2010年第8期。

⑦謝鵬程：“腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的基本條件”，《學(xué)習(xí)日?qǐng)?bào)》，2007年4月30日。

責(zé)編/張蕾