網(wǎng)格化管理的負(fù)效應(yīng)

劉安

網(wǎng)格化管理試圖解決基層治理的所有問題顯然不切實(shí)際，其必然結(jié)果是社會力量培育不起來，政府一切大包大攬，不堪重負(fù)。

2014年7月，筆者在N市Q區(qū)對該區(qū)網(wǎng)格化管理進(jìn)行了為期兩個(gè)月的調(diào)查，并對網(wǎng)格化管理所涉各條塊和部門的相關(guān)人員進(jìn)行了深度訪談，包括網(wǎng)格化主管部門區(qū)社會建設(shè)工作委員會的主要負(fù)責(zé)人、一些街道和社區(qū)的負(fù)責(zé)人、部分網(wǎng)格責(zé)任人以及社區(qū)居民。筆者還收集了近一年以來區(qū)里有關(guān)網(wǎng)格化管理的各類文件、通知、工作簡報(bào)、考評通報(bào)、會議紀(jì)要等文本材料。由于該區(qū)的網(wǎng)格化管理較為典型，筆者試圖以該區(qū)為案例，說明網(wǎng)格化管理帶來了哪些負(fù)面效應(yīng)。

網(wǎng)格到底是哪種管理

網(wǎng)格化管理在各地的具體做法并不一樣，N市Q區(qū)的做法是對應(yīng)街道、社區(qū)（村）、樓棟（自然村）分別設(shè)立一、二、三級網(wǎng)格。街道工委書記擔(dān)任一級網(wǎng)格負(fù)責(zé)人，二級及以下網(wǎng)格責(zé)任人由街道班子領(lǐng)導(dǎo)、街道機(jī)關(guān)科室負(fù)責(zé)人、社區(qū)（村）黨組織負(fù)責(zé)人等擔(dān)任。二級及以下網(wǎng)格中配備輿情信息員、安全巡管員、綜治維穩(wěn)員、司法調(diào)解員、政策咨詢員，實(shí)現(xiàn)“一格多員、一員多能、一崗多責(zé)”和“人到格中去、事在網(wǎng)中辦”。另外，區(qū)里還積極引導(dǎo)各類經(jīng)濟(jì)組織、社會組織和駐區(qū)單位等共同參與網(wǎng)格化管理。具體來說，網(wǎng)格化管理從如下幾個(gè)方面進(jìn)行操作。

延長社會治理鏈條，下沉社會治理資源。目前全區(qū)九個(gè)街道累計(jì)劃分為107個(gè)二級網(wǎng)格和7679個(gè)三級網(wǎng)格。在新的組織架構(gòu)下，完成社會治理的具體任務(wù)主要不是在以社區(qū)為主體的二級網(wǎng)格中，而是在由農(nóng)村的自然村、城市的樓棟和駐區(qū)單位所構(gòu)成的三級網(wǎng)格中。在延長社會治理鏈條的同時(shí)，網(wǎng)格化管理還將治理資源下沉一級。區(qū)里規(guī)定街道和社區(qū)工作人員要下沉到網(wǎng)格。街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員每人掛鉤一個(gè)片區(qū)（即一級網(wǎng)格），定人定崗定責(zé)；街道其它干部和社區(qū)工作人員則全部下到二、三級網(wǎng)格，確保不存在管理盲點(diǎn)和服務(wù)遺漏，行政人員下沉導(dǎo)致了治理資源的下放。

打破部門壁壘，整合治理資源。區(qū)政府要求街道打破傳統(tǒng)科室職能界限，搭建街道網(wǎng)格一站式服務(wù)中心，使各職能部門的信息和資源在網(wǎng)格中得到共用。有的街道還建立了網(wǎng)格聯(lián)席會議制度，三級網(wǎng)格作為成員單位定期召開聯(lián)席會議。借助這一平臺，駐區(qū)企業(yè)、高校等單位的資源被有效整合，社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與基層治理水平都得到了顯著提高。

主動吸納和積極滿足社會利益訴求。在網(wǎng)格化管理中，利益訴求渠道的暢通具體體現(xiàn)為三項(xiàng)機(jī)制：一是信息采集機(jī)制。建立網(wǎng)格社情民意信息網(wǎng)絡(luò)，在樓棟（組）配備專兼職信息員、社區(qū)（村）建立信息點(diǎn)、街道建立信息站、區(qū)信訪局建立信息中心，每年至少開展兩次走訪，全面存儲、及時(shí)更新網(wǎng)格服務(wù)對象信息。二是定期巡查機(jī)制。網(wǎng)格責(zé)任人每天要到責(zé)任區(qū)域內(nèi)巡查至少一次，以確保下情上傳和上情下達(dá)，暢通民意傳輸渠道，做到有問題早發(fā)現(xiàn)。三是聯(lián)動處置機(jī)制。網(wǎng)格責(zé)任人對在網(wǎng)格內(nèi)能解決的問題要立即解決；不能解決的要報(bào)上一級網(wǎng)格協(xié)調(diào)解決。

假臺賬的由來和過度科層化

網(wǎng)格化管理對社區(qū)制進(jìn)行了改進(jìn)和完善，但在實(shí)施過程中也產(chǎn)生了一些非預(yù)期的后果。這不僅影響了網(wǎng)格化管理自身的效能，也干擾了城市基層社會治理體制的運(yùn)行。

網(wǎng)格化管理在實(shí)踐中出現(xiàn)了過于強(qiáng)調(diào)過程和手段，結(jié)果卻偏離了治理的目標(biāo)和實(shí)質(zhì)。

比如考核評定原本是確保實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的約束手段，然而很多時(shí)候它卻耗費(fèi)了大量資源，成為整個(gè)治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)圍繞的核心。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，作為全區(qū)網(wǎng)格化管理工作的主管部門，區(qū)社會建設(shè)工作委員會的日常工作主要就是考核各級網(wǎng)格，考評方式主要有“查臺賬”和“看現(xiàn)場”。于是，對于網(wǎng)格工作人員來說，“制作臺賬”和“布置現(xiàn)場”是其必須具備的職業(yè)技能，從而產(chǎn)生了“臺賬制作術(shù)”和“現(xiàn)場布置術(shù)”。不少網(wǎng)格工作人員抱怨制作臺賬浪費(fèi)了他們過多的時(shí)間，但為了獲得較好的考評結(jié)果，他們只能竭力應(yīng)付，甚至是造假。事實(shí)上，區(qū)相關(guān)部門對這一情況也心知肚明。

對網(wǎng)格化管理的分析發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)“技術(shù)化”的形式有可能耗費(fèi)過多治理資源，并偏離治理的實(shí)質(zhì)目標(biāo)。如何避免這一后果，是網(wǎng)格化管理急需破解的難題。

此外，網(wǎng)格化管理與過度科層化是一對孿生事物，過度科層化導(dǎo)致治理復(fù)雜化。從實(shí)踐來看，網(wǎng)格化管理強(qiáng)化了治理的科層化傾向。這主要體現(xiàn)在：第一，嚴(yán)格按照既定標(biāo)準(zhǔn)將轄區(qū)劃分為不同級別的治理單元，即網(wǎng)格，組織體系結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、等級明顯，資源配置以及信息的收集與反饋等均嚴(yán)格按照上述等級結(jié)構(gòu)進(jìn)行；第二，系統(tǒng)的治理目標(biāo)被各級網(wǎng)格以量化指標(biāo)的形式層層分解和下達(dá)，上級網(wǎng)格根據(jù)任務(wù)完成情況對下級網(wǎng)格及其責(zé)任人進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎懲，以此來保證治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這種科層化無疑增加了城市基層治理的復(fù)雜程度。

在網(wǎng)格化管理中，最基層的三級網(wǎng)格中盡管并未設(shè)立實(shí)質(zhì)性機(jī)構(gòu)，但行政資源下沉和以網(wǎng)格為單位的社區(qū)黨建，事實(shí)上還是在街道—社區(qū)組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，增加了一個(gè)治理層級，增加了信息傳遞、訴求回應(yīng)以及職能協(xié)調(diào)的難度。

此外，在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一推進(jìn)網(wǎng)格化管理，不同層級、區(qū)域的網(wǎng)格基本適用同一套考評指標(biāo)，忽略了治理對象的內(nèi)部差異，增加了治理的復(fù)雜性。

基層政府

為何淪為“多面手和萬金油”

政府治理與社會組織以及公民個(gè)人作用的一個(gè)重要區(qū)別是，社會組織運(yùn)行和社會成員互動的過程會產(chǎn)生信任、互惠以及各種參與和互動的機(jī)制，這類自組織行為提高了社會效率，同時(shí)也降低了社會治理成本。

但網(wǎng)格化管理帶有明顯的政府主導(dǎo)色彩。這種“行政化”治理提升了基層政府服務(wù)社會與整合秩序的能力，但同時(shí)，社會組織和社區(qū)居民更多是作為管理對象，參與公共治理的空間有限。“行政化”的治理無疑將導(dǎo)致諸如相互熟悉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、自發(fā)形成的公約制度以及居民間的信任感等難以生成和發(fā)育，結(jié)果是社會力量培育不起來，政府一切大包大攬，不堪重負(fù)。

同時(shí)，網(wǎng)格化管理也存在泛化趨勢。其實(shí)施過程中普遍強(qiáng)調(diào)所謂的“精細(xì)化、扁平化、一體化”，將安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、平安法制建設(shè)、社會治安、拆違控違、社區(qū)服務(wù)、民生改善、矛盾調(diào)處、高校園區(qū)建設(shè)、黨建工作等諸多職能盡可能地納入網(wǎng)格。比如某街道就提出其網(wǎng)格化管理的十項(xiàng)職責(zé)為：城市管理聯(lián)抓、公共安全聯(lián)防、平安法治聯(lián)創(chuàng)、流動人口聯(lián)管、群眾工作聯(lián)做、民生保障聯(lián)保、科教人才聯(lián)享、發(fā)展平臺聯(lián)辦、精神文明聯(lián)建、區(qū)域黨建聯(lián)動。

“網(wǎng)格泛化”能夠促進(jìn)資源協(xié)調(diào)聯(lián)動，但試圖在網(wǎng)格中解決城市基層治理的所有問題顯然不切實(shí)際。另外，基層治理中的政府、市場和社會應(yīng)該有各自的行為邊界，相互配合、良性互動而不是彼此越位才能獲得更優(yōu)的治理績效。然而“網(wǎng)格泛化”不僅模糊了各類治理主體之間的界限，還將原本可以由市場和社會來承擔(dān)的一些公共服務(wù)與社會治理職能，都納入政府范疇。

這導(dǎo)致基層政府不得不將自身打造成為社會治理的“多面手”和“萬金油”，從而陷入高成本運(yùn)行和無限承擔(dān)社會治理責(zé)任的境地。原本與沖突并未直接相關(guān)的基層政府成為社會矛盾糾紛“兜底”的調(diào)解者?！熬W(wǎng)格泛化”還使基層民眾習(xí)慣于將利益訴求指向政府、將生活困境全部歸咎于政府，并不斷要求政府滿足其利益訴求和幫助解決其困境。與此同時(shí)，市場和社會組織卻陷入?yún)⑴c空間不足與治理能力低下的惡性循環(huán)之中。

（作者單位：南京師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院）