銅陵：商事改革的探路先鋒

付倩倩

2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，我們將目光聚焦到改革先鋒城市銅陵。勇于改革的基因和持續(xù)改革的氛圍是銅陵一直以來備受關(guān)注的重要原因。堅持問題導(dǎo)向，從制約經(jīng)濟社會發(fā)展最突出的關(guān)鍵點著手，當(dāng)下，銅陵市經(jīng)濟體制和行政體制改革正在進行時。7月初，銅陵市委常委、常務(wù)副市長、市經(jīng)濟體制和行政體制改革專項小組組長江婭在小組會議上提出，針對銅陵市經(jīng)濟體制和行政體制7個重點改革項目、25個要點改革項目，建議各牽頭單位建立“三個一”推進機制，即組建一套專班，制定一套改革實施方案，建立一套成效標(biāo)準(zhǔn)。

那么，在銅陵市的經(jīng)濟體制和行政體制改革中，已經(jīng)趟過的急流險灘取得了怎樣的成果？相關(guān)領(lǐng)域的改革里急需攻堅克難的硬骨頭有哪些？如何完善改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性？我刊將推出銅陵市經(jīng)濟體制和行政體制改革系列報道，展現(xiàn)其深化改革的全景圖和成績單，亦梳理出其下一步改革的時間表和路線圖。

“最近，我們正在開展一項跟蹤調(diào)查，針對的是銅陵市辦理過‘先照后證’的企業(yè)，準(zhǔn)備通過核查掌握這些企業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀和后置許可證的辦理情況，然后梳理出一個定量的分析結(jié)果，從而對試點改革的成效做出評估和總結(jié)?！便~陵市工商局企業(yè)注冊局局長許宗和告訴記者。

2014年9月，銅陵市被安徽省政府確定為“先照后證”改革試點市。隨著銅陵市政府《關(guān)于推進“先照后證”登記制度改革試點工作的通知》出臺，銅陵市“先照后證”改革試點工作于2014年年底前在安徽省率先啟動。數(shù)據(jù)顯示，改革實施以來，銅陵市工商局駐政務(wù)服務(wù)中心窗口已經(jīng)辦理“先照后證”企業(yè)514戶，占登記業(yè)務(wù)總量的30.78%，其中新設(shè)立的有154戶，變更360戶。

另一組數(shù)據(jù)或許更具說服力，銅陵市工商局副局長胡文武告訴記者：“截至7月底，在全省新增市場主體數(shù)同比基本持平，有些地市還出現(xiàn)負(fù)增長的情況下，銅陵市卻實現(xiàn)了21.7%的增長，應(yīng)該說改革的效果還是明顯的?！?/p>

程序之變：便捷的“入場券”

今年2月初，銅陵惠眾汽車維修服務(wù)公司注冊成立，各項業(yè)務(wù)逐步進入正軌。如果按照之前的程序，公司必須先到運管部門辦理《汽車維修特種許可證》，將相關(guān)資質(zhì)都辦全了，才能到工商部門申請領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。

受益于銅陵市啟動的“先照后證”改革試點，銅陵惠眾汽車維修服務(wù)公司總經(jīng)理婁凱安在接受媒體采訪時表示：“很多東西在我們辦廠之前是沒有的，改革后可以先把營業(yè)執(zhí)照辦下來，至于維修資質(zhì)在我們后續(xù)的成長中不斷增加和完善，給企業(yè)帶來了很大的便利?！?/p>

商事改革可以看做是簡政放權(quán)的先手棋。實際上，早在2014年2月，國務(wù)院出臺的《注冊資本登記制度改革方案》中，改注冊資本實繳登記制為認(rèn)繳登記制等種種舉措，就已經(jīng)在放松對市場主體準(zhǔn)入的管制。但“先照后證”的改革試點被視為是撬動了一個至關(guān)重要的疑難點。

胡文武告訴記者：“從我們實際的注冊登記工作來看，前置許可是制約市場主體方便、快捷地獲取市場‘入場券’的最大癥結(jié)所在?！?/p>

前置審批的復(fù)雜體現(xiàn)在兩個方面，一是數(shù)量過多，二是程序過繁。經(jīng)梳理統(tǒng)計，安徽省共有400多項前置許可，這其中既有國家法律法規(guī)明文規(guī)定的部分，又有各部委以部委令形式增加的內(nèi)容，還有省級層面的加碼。與此同時，部分許可的辦理程序復(fù)雜，有的還需要做環(huán)評，許多重大項目的相關(guān)資質(zhì)要跑省甚至進京辦理。例如，辦理海運業(yè)務(wù)的相關(guān)資質(zhì)必須去交通部，而長江航運則需要到武漢辦理許可。除此之外，有些許可證的辦理還要收取一定的費用，而不辦證就不能拿照，讓這筆收費成了繞不過的坎兒。

率先開展試點的銅陵，遇到的第一道關(guān)就是制定審批目錄。毫無疑問，“先照后證”改革將直指利益關(guān)系的重新調(diào)配。胡文武表示：“不光是銅陵，其他開展先期試點的省市也遇到相同的難題，大家都不愿意從前置審批改成后置審批?！?/p>

最終，銅陵市編制了《銅陵市工商登記前置審批事項目錄（16項）》和《銅陵市工商登記前置改后置審批事項目錄（111項）》。在“先照后證”改革中，銅陵市對無法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定作為設(shè)定依據(jù)的，一律不作為工商登記前置審批事項。除直接涉及國家安全、生態(tài)環(huán)境安全和人身安全的16項注冊登記事項需要相關(guān)部門審批外，其余一律不再要求申請人提交相關(guān)審批部門的許可證件。

與今年3月國務(wù)院相關(guān)決定中保留34項工商登記前置審批事項相比，銅陵的試點改革顯得超前而力度巨大。當(dāng)然，為了更好地與國家層面的改革接軌，銅陵市工商局也表示，如有部門提出申請，也會按照國務(wù)院的決定作出調(diào)整。

從“先證后照”到“先照后證”，看起來只是物理位移的變化，對市場主體而言卻能帶來一系列的化學(xué)反應(yīng)。許宗和表示：“銅陵市的‘先照后證’試點給兩類市場主體帶來極大便利?！?/p>

一類是經(jīng)營范圍較廣的市場主體。比如有的企業(yè)既從事一般性生產(chǎn)經(jīng)營活動，又從事需要許可審批的生產(chǎn)經(jīng)營項目，按照改革前的程序，它必須將需要的許可審批全部辦完，才能申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。而改革后，企業(yè)可以直接向工商部門申請登記，取得營業(yè)執(zhí)照之后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營活動，然后，再持相關(guān)材料向涉及到的主管部門申請辦理其他許可類項目的資質(zhì)。

另一類受益頗深的則是有一定籌備期的市場主體。先拿到營業(yè)執(zhí)照，企業(yè)就可以開展銀行開戶、建設(shè)廠房、洽談簽約、招聘員工等前期籌建工作。更加便捷地獲取市場的“入場券”，創(chuàng)業(yè)者們可以充分利用等待許可的空白，這不僅節(jié)約了市場主體的時間成本，而且一步活步步活，由此引發(fā)的化學(xué)反應(yīng)將極大提高市場主體的創(chuàng)業(yè)熱情。

監(jiān)管之變：構(gòu)建新體系

“‘先照后證’并不是不需要許可證，這是一個認(rèn)知的誤區(qū)，改革雖然大大降低了準(zhǔn)入門檻，但是辦理后置審批仍是從事經(jīng)營活動前必須完成的規(guī)定動作?！便~陵市工商局企業(yè)監(jiān)督管理科科長趙紅兵告訴記者。

建立“先照后證”改革的協(xié)調(diào)機制是銅陵改革試點的一項重要內(nèi)容。銅陵市政務(wù)服務(wù)中心加強行政審批平臺的建設(shè)和管理，組織、督促各窗口做好后置審批事項的推送、認(rèn)領(lǐng)和審批工作。

一方面，銅陵市工商部門對提交材料齊全、符合法定形式的市場主體，直接核發(fā)營業(yè)執(zhí)照，并在營業(yè)執(zhí)照“許可經(jīng)營項目”后，標(biāo)注“取得相關(guān)部門許可后方可經(jīng)營”的提示語。與此同時，在營業(yè)執(zhí)照核發(fā)后5個工作日內(nèi)，通過銅陵市政務(wù)服務(wù)中心審批平臺發(fā)布市場主體的登記信息，供相關(guān)審批部門查閱、認(rèn)領(lǐng)。

另一方面，各審批部門對改為后置的審批事項，科學(xué)、合理界定審批條件，制定審批操作規(guī)范，及時登錄銅陵市政務(wù)服務(wù)中心行政審批平臺，在工商部門推送市場主體登記信息5個工作日內(nèi)，認(rèn)領(lǐng)、指導(dǎo)、督促市場主體在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后辦理相關(guān)后置審批事項，從源頭上減少未經(jīng)審批從事經(jīng)營的活動。

對于相關(guān)的審批部門而言，這一改革實際上也是在倒逼其改變“坐等上門”的思想觀念。以往必須拿到許可證才能去辦營業(yè)執(zhí)照的固有格局被打破，審批部門需要根據(jù)工商部門的推送單，變被動為主動，更加嚴(yán)格的履行相關(guān)職責(zé)。許宗和打了個形象的比喻：“以前工商部門扮演著守門員的角色，審批部門是后衛(wèi)，現(xiàn)在工商部門不守最后一道關(guān)了，那么后衛(wèi)的壓力就要大起來?！?/p>

與此同時，構(gòu)建新型、立體的監(jiān)管體系是銅陵試點需要趟出的一條新路。趙紅兵表示：“對市場主體的經(jīng)營活動，要從過去的重審批輕監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷挏?zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管，處理好“管”和“扶”的關(guān)系，這是‘先照后證’改革的深層次要求?！?/p>

作為探路者，銅陵在實施“先照后證”的改革中，也沒有忽視維護市場交易安全，試圖設(shè)計出權(quán)責(zé)更明確的后續(xù)監(jiān)管體系，按照“誰審批，誰監(jiān)管”、“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，厘清部門職責(zé)，建立健全行政審批、行業(yè)主管與后續(xù)監(jiān)管相一致的市場監(jiān)管責(zé)任機制。

在其制定的方案中，對于涉及審批的經(jīng)營事項，由審批部門履行監(jiān)管職責(zé)，并依法查處未取得許可證或批準(zhǔn)文件擅自從事審批事項經(jīng)營的行為。同一經(jīng)營事項涉及兩個以上審批部門的，由各審批部門在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)管職責(zé)；而對于不涉及審批的一般經(jīng)營事項，則由行業(yè)主管部門和相關(guān)職能部門按照各自職責(zé)依法進行監(jiān)管。各職能部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)屬于其他部門監(jiān)管職責(zé)的違法行為，及時告知相關(guān)部門進行監(jiān)管。

與此同時，銅陵也提出加快轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，通過編制監(jiān)管清單、制定監(jiān)管實施辦法、建立信用約束機制、完善協(xié)同監(jiān)管機制、引導(dǎo)主體自律、建立社會監(jiān)督等措施，建立健全審批監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管、綜合監(jiān)管相協(xié)調(diào)的市場監(jiān)管體制，推動市場監(jiān)管向“寬進嚴(yán)管”轉(zhuǎn)變，促進形成誠信、公平、有序的市場秩序。

趙紅兵介紹了銅陵目前按照國務(wù)院的部署全面開展的企業(yè)年報公示制。截至2015年6月底，銅陵市2014年度共有9556戶各類內(nèi)資企業(yè)向企業(yè)信息公示系統(tǒng)報送了年度報告，占各類內(nèi)資企業(yè)總數(shù)的86.15%，外資企業(yè)為96戶，占外資企業(yè)總數(shù)的91.43%。

首先，企業(yè)年檢制度改為企業(yè)年報制度，意味著企業(yè)不需要像以前那樣每年帶著營業(yè)執(zhí)照到工商部門年檢，而是在網(wǎng)上主動申請年報，信息的真實性由企業(yè)自己負(fù)責(zé)，工商部門不對年報進行審核，采用抽查的方式進行監(jiān)管。趙紅兵表示：“也就是說，如果你是一個守法經(jīng)營者，完全可以視政府為不存在?！边@實際上是在引導(dǎo)市場主體自律，構(gòu)建誠信體系。

此外，銅陵市還按照國務(wù)院改革方案的要求，實行了企業(yè)信息通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對社會公示。同時，積極建立健全經(jīng)營異常名錄制度，推進“黑名單”管理應(yīng)用，加強誠信體系的建設(shè)，夯實監(jiān)管基礎(chǔ)。當(dāng)市場主體開展經(jīng)營活動的時候，可以查詢合作伙伴的相關(guān)信息，從而有利于保障自身的經(jīng)營安全。而這正是社會監(jiān)督的一個窗口，可以實現(xiàn)從少數(shù)人監(jiān)管到多數(shù)人監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

改革之道：統(tǒng)籌推進

作為安徽省“先照后證”改革的試點市，銅陵的探路之行最早觸及到改革中的難點，也積累了許多寶貴的經(jīng)驗，下一步將繼續(xù)強化責(zé)任意識，積極作為，將改革任務(wù)落實好。

首先，將進一步推動部門之間的協(xié)調(diào)配合。正如國家工商總局局長張茅在深化改革和加強基層建設(shè)工作座談會上所說：“改革工作已經(jīng)從工商系統(tǒng)的自身改革，發(fā)展到相關(guān)部門的綜合配套改革。”只有多個部門相互協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，才能不斷推進改革的深化。

針對部門協(xié)作面臨的新挑戰(zhàn)和新問題，一系列解題措施也在跟進。例如，在現(xiàn)有的法律框架還未改變的情況下，有些部門的人員配置和辦公經(jīng)費等仍然是按照改革前的情況配備的。按照“誰審批，誰監(jiān)管”的原則，相關(guān)審批部門需要承擔(dān)的工作量加大，原有的各項配備就顯得捉襟見肘。許宗和告訴記者：“這也是商事改革推進中，編制部門參與進來的原因，其可以根據(jù)對相關(guān)部門職責(zé)的重新核定，設(shè)計出一套新改革背景下的資源配備體系。”

此外，商事改革將繼續(xù)強化領(lǐng)導(dǎo)。銅陵在試點之初就成立了以市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的先照后證改革領(lǐng)導(dǎo)小組，建立督查和通報制度，落實改革問責(zé)制，加強對改革工作的指導(dǎo)，做好總結(jié)評估，推進相關(guān)工作。胡文武表示：“商事改革觸及權(quán)力和利益的重新分配，而沒有強有力的領(lǐng)導(dǎo)很難分配下去?！敝挥蓄I(lǐng)導(dǎo)層以“整體思維”統(tǒng)覽全局，才能推動改革的“逆水行舟”。

與此同時，試點地區(qū)在改革中先行遭遇的一些問題和制約也具有典型意義，為加強頂層設(shè)計提供了基層論據(jù)。實踐先于制度要求國家層面做出統(tǒng)一部署，加快修改和調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)的步伐，增強改革的合法性。

6月17日，銅陵市工商行政管理局、市政務(wù)服務(wù)中心、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市地方稅務(wù)局和市國家稅務(wù)局五家聯(lián)合發(fā)文出臺《關(guān)于印發(fā)銅陵市“三證合一”登記管理實施辦法的通知》，正式啟動市場主體準(zhǔn)入“三證合一”登記工作。目前已有企業(yè)領(lǐng)取“三證合一”的營業(yè)執(zhí)照。

因為缺乏自上而下的統(tǒng)一體系設(shè)計，“三證合一”也讓市場主體感覺到一定的風(fēng)險。工商注冊登記、稅務(wù)登記和發(fā)放組織機構(gòu)代碼，分屬工商、稅務(wù)和質(zhì)監(jiān)等不同的部門，這些部門又是從上到下的條線管理，各有各的法律體系。市場主體在領(lǐng)取“三證合一”的營業(yè)執(zhí)照后，有可能會因為“手續(xù)不全”影響經(jīng)營活動。比如企業(yè)在辦理銀行貸款業(yè)務(wù)時，仍然需要提供組織機構(gòu)代碼證，需要回過頭再去辦理單獨的證件。

但是，隨著國務(wù)院《關(guān)于推進“三證合一”登記制度改革的意見》印發(fā)，10月1日起，全國范圍內(nèi)的“三證合一、一照一碼”登記工作將開始實施。胡文武告訴記者：“由國家層面推開‘一照一碼’，將破解試點中遇到的尷尬，企業(yè)和社會組織社會信用代碼成為和公民身份證號一樣具有唯一性的通行證?！?/p>

總之，“統(tǒng)籌推進”已成為改革的當(dāng)務(wù)之急。銅陵的試點改革所積累的經(jīng)驗顯得彌足珍貴，而給予先行先試地區(qū)更大的支持，進一步加強頂層設(shè)計也是持續(xù)推進改革的內(nèi)在需求。