基層治理的活力源在哪里

賀雪峰

不調(diào)動(dòng)農(nóng)民內(nèi)在的積極性，不與農(nóng)民的切身利益聯(lián)系起來，國家投入資源越多，農(nóng)民越是被動(dòng)，越是等靠要，資源使用就越是缺少效率。

當(dāng)前國家每年上萬億元的涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付，最大的問題是，錢下去了，農(nóng)村基層治理的活力仍然沒有，相反，農(nóng)民還形成了越來越普遍且嚴(yán)重的等靠要思想。這樣的結(jié)果是，無論國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了多少資源，做了多少好事，提供了多少基本公共服務(wù)，農(nóng)村基層組織的能力都沒有得到明顯提升。

更棘手的問題是，在全國絕大多數(shù)地區(qū)，要求地方配套的國家資源下鄉(xiāng)，不僅沒有調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與的積極性，反而因?yàn)榈胤綗o法組織起農(nóng)民參與出錢出力，而不得不借貸配套。結(jié)果是，國家資源下鄉(xiāng)越多，村社集體為配套所借錢越多，鄉(xiāng)村債務(wù)越大。

根子出在哪里？出在基層組織沒有能力上，而其中根本則是基層治理缺少活力。北京大學(xué)潘維教授曾說，國家不僅要有辦大事的能力，而且關(guān)鍵要有辦小事的能力。問題是，小事很瑣碎，且小事很復(fù)雜，只是按自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化要求來辦全國不同地區(qū)農(nóng)村的小事，這樣的標(biāo)準(zhǔn)化要求就一定會(huì)鬧出很多荒唐的笑話。但是，如果不按標(biāo)準(zhǔn)化的要求向下轉(zhuǎn)移資源，而允許地方依據(jù)實(shí)際情況調(diào)整，地方就可能亂來，將國家寶貴的支農(nóng)資源用到與農(nóng)無關(guān)的地方去，拿去打造政績工程，甚至被貪污掉了。這樣，在國家資源自上而下的轉(zhuǎn)移中，就面臨著“一收就死、一放就亂”的困境。

在當(dāng)前這樣的自上而下的資源轉(zhuǎn)移體制中，缺少對農(nóng)民的動(dòng)員，缺少農(nóng)民有效的參與。資源下鄉(xiāng)是在為農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)，是在做慈善，而沒有變成農(nóng)民自己的事業(yè)，尤其沒有變成農(nóng)民群體的事業(yè)。沒有對農(nóng)民的動(dòng)員，農(nóng)民缺少參與渠道，農(nóng)民在具體的生產(chǎn)生活中遇到的困難，向村社組織求援，村社組織無力或不愿回應(yīng)。

因此，村社集體的出場十分重要，因?yàn)榇迳缂w是代表共同利益的。村社集體回應(yīng)農(nóng)民的需求，農(nóng)民就會(huì)對村社集體有信任與支持。村社集體越是能夠回應(yīng)農(nóng)民的需求，農(nóng)民就越是信任村社集體和支持村社集體，村社集體也就越是有能力。這是一個(gè)正反饋。村社集體有了能力，就可以阻止搭便車行為，村社集體背后農(nóng)民的支持，是巨大的力量。

村社集體與農(nóng)民之間的良性互動(dòng)需要有一個(gè)具體的通道，這個(gè)通道就是通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議來動(dòng)員農(nóng)民，來讓農(nóng)民參與，來讓農(nóng)民表達(dá)出自己的需求偏好，從而形成強(qiáng)大的農(nóng)民共同利益與意志。然后，村社集體直面農(nóng)民的需求，回應(yīng)農(nóng)民的問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益。但是，現(xiàn)在的問題是，村社缺少回應(yīng)農(nóng)民需求的基本資源，因?yàn)榇迳缂w大多是空殼，甚至負(fù)債。

如果國家能將一些資源轉(zhuǎn)移進(jìn)入村社，而不是全部通過具體項(xiàng)目下鄉(xiāng)，則村社集體就可能掌握一些公共資源，再通過動(dòng)員起來的群眾和他們表達(dá)出來的訴求，形成自上而下資源與農(nóng)民自下而上需求在村莊層面的對接。這樣一種對接，因?yàn)榭梢詽M足農(nóng)民共同的且強(qiáng)烈的生產(chǎn)生活中的困難，觸及到了農(nóng)民真實(shí)的切身的利益，將爆發(fā)出巨大能量。這樣一種對接就是當(dāng)前中國資源下鄉(xiāng)背景下基層治理的活力之源。