依法治國為何必須依憲治國？

趙立行

黨的十八屆四中全會特別提出依法治國就是依憲治國，就是要人們達成共識：解決問題時必須以現(xiàn)有政體為前提，這是尊重憲法的體現(xiàn)，也是我國憲法作為根本大法的要義。

現(xiàn)代社會一般都認同憲法是一個國家的根本大法，我國在推進依法治國方略中也提出依法治國就是要依憲治國，可見，憲法在一個國家法律體系中的中心地位。但是，雖然知道憲法的人很多，卻很少有人真正了解憲法，似乎憲法距離人們的生活非常遙遠。那么，憲法的根本性到底在哪里？為什么依法治國一定要依憲治國？

與百姓密切相關(guān)的根本大法

為了理解上述問題，首先要了解憲法的概念和歷史。

如果從最寬泛的角度理解，憲法應(yīng)該說古已有之。無論是古代還是現(xiàn)代，無論是中國還是外國，只要形成一個國家狀態(tài)，自然就會有國家的政體，以書面或非書面形式對政體構(gòu)成做出的規(guī)定，都可以算作憲法。西方早在古希臘時期，就經(jīng)歷過許多政體改革，都通過立法形式對改革內(nèi)容進行了確認。當時，亞里士多德等哲學家還就不同的政體進行過比較和研究。但是，很長時間里，憲法只是有關(guān)國家政體的內(nèi)容，它與普通百姓的關(guān)系也就不密切，也沒有什么特殊意義或根本大法的含義，并不是我們今天所用的憲法概念。

現(xiàn)在我們所理解的憲法概念并不是上述廣義理解的，狹義上的憲法主要是指近現(xiàn)代以后出現(xiàn)的憲法。通常說法是世界第一部成文憲法是1787年的美國憲法，歐洲第一部成文憲法是1791年法國憲法。只有英國是個例外，因為英國并非法典化的國家，也沒有成文憲法，它的憲法是指歷史上出現(xiàn)的一系列和憲法內(nèi)容相關(guān)的法令、判例和慣例，所以其憲法文本可以一直追溯到1215年的《大憲章》。

但一般說來，狹義的憲法是西方資產(chǎn)階級革命的成果。從那里開始，憲法深入人心，如今不管什么制度的國家，都認為一個國家必須有憲法，大多數(shù)國家都認為必須有成文的憲法法典，而且相當多數(shù)的國家認為憲法是一個國家的根本大法。那么，近現(xiàn)代的狹義憲法概念和以前的憲法發(fā)生了怎樣的變化？為什么它會成為國家的根本大法？

這要看西方憲法產(chǎn)生的邏輯。近代資產(chǎn)階級革命的主體是資產(chǎn)階級，也就是城市市民為主體的人群，他們革命的主要任務(wù)是破除封建社會的君權(quán)神授觀念，限制君主權(quán)力，同時破除世襲貴族的等級權(quán)利，圍繞以城市市民為主體的大多數(shù)公民建立社會秩序。所以，他們首先要求的是在人人平等基礎(chǔ)上確定人的基本權(quán)利，這些權(quán)利就是所謂的天賦權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)等。這些權(quán)利經(jīng)過啟蒙思想家的理論演繹為人們廣泛接受。

所以，在出現(xiàn)成文的近代憲法法典之前，主要資本主義國家?guī)缀醪患s而同地首先提出了人權(quán)宣言。英國叫《權(quán)利法案》，法國叫《人權(quán)宣言》，美國叫《獨立宣言》。這些文件最主要的內(nèi)容是確定資產(chǎn)階級革命后要保障的公民權(quán)利。這些公民權(quán)利制約和決定著此后憲法的內(nèi)容。所以，憲法的基本前提是公民的基本權(quán)利，只有在承認這些權(quán)利的基礎(chǔ)上才談得上編纂憲法。所以，和古代憲法相比，近現(xiàn)代的憲法包含兩個基本內(nèi)容。內(nèi)容之一是確立政體，就是把資產(chǎn)階級革命的成果用法律形式固定下來，同時將所產(chǎn)生的權(quán)力限制在保障公民權(quán)利的軌道之內(nèi)。另一個內(nèi)容是將公民所擁有的天賦權(quán)利用文字形式固定下來，并使其具體化。

因此，近代憲法的核心是國家的權(quán)利與義務(wù)及公民的權(quán)利與義務(wù)。一般包括國家的根本制度、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國家機構(gòu)、國家標志以及憲法自身的實施保障。既然憲法的內(nèi)容除了政體之外，還規(guī)定了公民的基本權(quán)利，當然就和老百姓密切相關(guān)了。

從近現(xiàn)代憲法的形成和構(gòu)成來考察，我們可以得出這樣的結(jié)論：

首先，憲法無論如何是具有階級性的，它代表的是統(tǒng)治階層的意志和利益，所以，每個國家的統(tǒng)治階級不同，憲法也會不同。如果說在起源上西方的憲法代表著以市民為主體的資產(chǎn)階級，那么中國的憲法在起源上則代表著無產(chǎn)階級和勞苦大眾的意志。由于具有階級性，所以憲法具體反映的政體組成方式以及具體民眾的權(quán)利會有所不同，這是憲法的特殊性。

其次，憲法具有相對恒定性。由于憲法內(nèi)容規(guī)定的是基本的國體和公民最基本的權(quán)利，類似于公民全體之間達成的最原始契約，不能因為某些個人的意志、某個偶然的事件而隨意變更，它的變更一定要得到最大多數(shù)人的同意。所以，許多國家規(guī)定了非常嚴格的憲法修改程序，不但修改內(nèi)容要得到大多數(shù)人同意，而且啟動修改程序本身也需要得到大多數(shù)人同意。所以，一個人或少數(shù)人不能因為自己的不滿而隨意推翻政府，改變憲法，同時，政府也不能為了自己的私利隨意增減民眾的權(quán)利。

第三，憲法體現(xiàn)的目的和價值具有普適性。也就是說，憲法的內(nèi)容盡管可以不同，但所體現(xiàn)的目的和價值具有確定性，一定是以維護民眾的權(quán)利為基礎(chǔ)的，政府的權(quán)力一定是在法律所限定的軌道之內(nèi)的，憲法所規(guī)定的政府權(quán)力和公民權(quán)利是相向而行而非對抗的關(guān)系。

正是由于憲法的這種基礎(chǔ)性和恒定性，涉及國家的基本制度和公民的基本權(quán)利，所以才被人們稱為根本大法。

解決現(xiàn)實矛盾的穩(wěn)定標準

了解了憲法的這種基本性質(zhì)之后，才能了解依法治國和依憲治國之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

首先，依憲治國是現(xiàn)行社會制度合法性的保證。上文說過，憲法的功能之一就是設(shè)定國體，即我們所實行的社會制度。憲法體現(xiàn)的這種制度不是一兩個人說了算的，而是憲法制定之初協(xié)議的結(jié)果。比如，我們憲法規(guī)定了是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度，規(guī)定了國家最高權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會，規(guī)定了法院獨立行使審判權(quán)、不受行政權(quán)力等外力影響。這些都是規(guī)定我們國家的基本制度。這是我國現(xiàn)有權(quán)力機構(gòu)合法性的基礎(chǔ)。如果違反了這些規(guī)定當然是不合法的，因為它是違憲的。

當然，在具體執(zhí)行過程中，可能會出現(xiàn)各種各樣的問題，比如在運行過程中可能行政權(quán)力架空了人民代表大會的權(quán)力，再比如司法的獨立性遭到了行政權(quán)干涉，失去了其獨立性。如果出現(xiàn)這種情況，首先不是要推倒現(xiàn)有政體，重新編纂憲法，而是要在已有憲法框架內(nèi)進行糾正，所以，憲法是糾偏的標準，就是要把偏離憲法軌道的權(quán)力執(zhí)行情況糾正到憲法所設(shè)定的軌道上。因此，承認憲法就是承認了現(xiàn)在政權(quán)的合法性。中央在四中全會決定中特別提出依法治國就是依憲治國，就是要人們達成共識，無論我們出現(xiàn)了何種問題，但解決問題時必須以承認我們現(xiàn)在政體為前提，這是尊重憲法的體現(xiàn)，也是憲法作為根本大法的要義。

其次，依憲治國是衡量權(quán)力是否濫用的標準。憲法在確立基本國體的同時，也在具體的權(quán)力配置中確立了每種權(quán)力的職責和界限。它明確地規(guī)定了權(quán)力部門的權(quán)限和義務(wù)，只有在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)認真履行所規(guī)定的義務(wù)，才算是符合法律的行為。但事實上，在經(jīng)濟高速發(fā)展過程中，在唯效益的前提下，權(quán)力運行中出現(xiàn)了很多問題。

問題之一是行政權(quán)的無限擴張和濫用， 比如，本來應(yīng)該是純粹的市場行為，結(jié)果行政權(quán)力介入，比如行政權(quán)力干涉司法等情形。從憲法角度而言，這些都存在著一定問題。問題之二是選擇行政問題，也就是說，具體的行政部門只關(guān)注他們感興趣或者有效益的職責，而對本應(yīng)屬于他們但沒有效益的職責則推諉和不作為。這些都是違反憲法規(guī)定的行為。這種行為當然會引起一系列的社會問題，造成社會對公權(quán)力的不信任。權(quán)力濫用和不作為所造成的社會問題必須得到糾正和解決，但如何界定它濫用還是沒有濫用？要將行政權(quán)力約束到怎樣的地步？必須要有標準。標準是什么？不是另外設(shè)立一套標準，而是要以憲法作為衡量器，讓所有的權(quán)力重新回到憲法所設(shè)定的軌道之內(nèi)。

第三，憲法是民眾基本權(quán)利的保證。憲法的重要功能之一就是將民眾的天賦權(quán)利具體化。比如憲法中規(guī)定了人們的自由權(quán)、生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、言論自由權(quán)、參與政治的權(quán)力等，這些都是公民的法定權(quán)利。如果在具體運行過程中，公權(quán)力出現(xiàn)了侵犯這些公民憲法權(quán)利的事情，如不符合法定程序就限制人身自由、運用強力侵犯公民的私有財產(chǎn)權(quán)、限制公民合法的言論自由等，本身也是違反憲法的行為，長此以往必然集聚許多社會矛盾。矛盾發(fā)生時如何調(diào)節(jié)？必須要有一個標準，這個標準不是民眾意氣用事制定的，也不是公權(quán)力為了消弭矛盾而重新想出來的，這個標準只能是最初大家認同的標準，那就是憲法。就是說，憲法規(guī)定的民眾的基本權(quán)利必須得到切實尊重。

第四，憲法是判斷法律是否是良法的標準。在憲法之下，我們有許多法律、法規(guī)、地方性條例。尤其是改革開放以后，隨著許多新生事物的出現(xiàn)，新的法律法規(guī)不斷出現(xiàn)。但這些法律法規(guī)可能不夠完善，甚至良莠不齊。怎樣判斷它們合理還是不合理，這同樣也需要標準，該標準也只能是作為根本大法的憲法，只有以憲法為標準才能確立某項法律程序上是否違法、內(nèi)容上是否違法。只有在一個統(tǒng)一標準之下，我們才能判斷法律為什么不合理。

總結(jié)而言，現(xiàn)在推行依法治國，說明我們在維護法律尊嚴方面出現(xiàn)了一些問題，這些問題已經(jīng)開始產(chǎn)生了比較嚴重的后果，包括公權(quán)力的極度膨脹、選擇行政的隨意性、民眾權(quán)利缺乏保障等。重新提出依法治國的道路就是想使這些破壞規(guī)矩的行為得到整肅。

但整肅必須有依據(jù)和標準，這種標準不能由民眾的叫喊決定，也不能由公權(quán)力憑自己的意志臨時決定，它必須建立在雙方共同認可的比較恒定的標準基礎(chǔ)上，憲法就是這樣一個標準。所以，依法治國必須依憲治國，就是要找到一個解決現(xiàn)實矛盾的穩(wěn)定的標準。

因此，只有實行依憲治國才能在公權(quán)力和民眾私權(quán)利之間找到一個平衡點，才能使得雙方矛盾的化解找到一個裁定標準，才能在依法治國的道路上找到一個起點。

如何依憲治國？

從上面的邏輯關(guān)系中可以看出，依法治國須依憲治國的思路具有合理性，也合乎憲法作為根本大法的地位，合乎憲法規(guī)定政體和民眾權(quán)利的初衷。但是，將依憲治國的思路落到實處并不是一件非常容易的事情，這需要雙管齊下，從意識和制度層面切實維護憲法的根本地位。

首先，從國家或者公權(quán)力的角度必須真正確立憲法意識。這要求在實踐層面一方面明晰政府權(quán)力的法律權(quán)限和義務(wù)范圍，同時對各級行政部門的權(quán)限和義務(wù)進行明確規(guī)定，保證各級行政部門在授權(quán)范圍內(nèi)行政，在法定的義務(wù)方面嚴格履職。如果不能將公權(quán)力限定在法律授權(quán)和規(guī)定的軌道之內(nèi)，權(quán)力的膨脹就很難避免。另一方面要明晰憲法所保證的民眾權(quán)利，在權(quán)利明晰的基礎(chǔ)上從法律層面保證這些憲法權(quán)利不容侵犯。因為，在現(xiàn)實層面，如果公權(quán)力和民眾權(quán)利之間存在極大的模糊地帶，就無法切實保障民眾基本權(quán)利的實現(xiàn)。

其次，要自上而下考察和清理不合憲法或與憲法抵觸的法律法規(guī)，以憲法為準繩，各類法律法規(guī)，只要它所設(shè)定的權(quán)力或權(quán)利溢出了憲法的軌道，必須進行清理或者改善，通過清理劣法，確立良法，才能真正實現(xiàn)良法之治。

再次，要研究和確立憲法的可訴性制度。憲法規(guī)定了行政權(quán)限和民眾的基本權(quán)利，但如果某種行政行為侵犯了人們的憲法權(quán)利，某種法律規(guī)定違背了憲法精神，按照常理這些行為和規(guī)定應(yīng)該遭到起訴，讓這些侵犯人們權(quán)利的行政行為停止，讓違背憲法權(quán)利的法律終止。

但目前中國各級法院并沒有憲法庭，只有民事庭、刑事庭等，也沒有針對憲法的專門機構(gòu)，所以這方面的訴權(quán)無法實現(xiàn)，從而造成違憲行為無法及時得到糾正。因此，要實現(xiàn)依憲治國，從而達到依法治國，必不可少的一環(huán)是有相應(yīng)的違憲審查機構(gòu)，不論是賦予法院這種職能，還是成立獨立的憲法法院或憲法委員會。只有違憲行為具有可訴性，才能真正約束行政權(quán)力和維護民眾的憲法權(quán)利，才能彰顯依憲治國的本義。