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    財政收支矛盾加重,開征房產(chǎn)稅迎契機(jī)

    2015-09-10 07:22:44袁鋼明
    中國經(jīng)濟(jì)周刊 2015年48期
    關(guān)鍵詞:財政收支負(fù)債率赤字

    袁鋼明

    2015年財政收支矛盾加重。財政收入增速減緩,財政支出增速上升。今年年初公共財政支出大幅度下降,似乎緩解了去年財政赤字增大形成的收支矛盾,但對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成不利影響。之后公共支出恢復(fù)增長,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨于穩(wěn)定,但財政赤字壓力增大。經(jīng)濟(jì)下行壓力造成財政收支矛盾加重,一些地方財政出現(xiàn)風(fēng)險隱患,亟須重視。2015年上半年,財政收入累計同比增速從去年同期10%左右大幅度減緩到5%左右,財政支出增速從去年平穩(wěn)增長10%左右變?yōu)橛山缔D(zhuǎn)升、大落大起。下半年,財政收入增速回升到7%,但主體稅收收入增速大幅減緩到2%以下,土地轉(zhuǎn)讓非稅收入急劇下降超過35%,擴(kuò)大的財政收支缺口靠加大力度收繳央企利潤來彌補(bǔ)。財政收支的眼前矛盾靠臨時應(yīng)急措施得到緩解,但收支矛盾持續(xù)加重的根本問題沒有得到解決。

    當(dāng)前財政政策正陷入進(jìn)退兩難的

    境地

    財政收支缺口對財政支出形成壓力。今年1月財政支出同比大幅減少近20%。環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水事務(wù)、科學(xué)技術(shù)、一般公共服務(wù)、文化、教育、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會保障和就業(yè)等不涉及投資的各項公共財政支出被大量壓減,而固定資產(chǎn)投資財政支出保持增長14%以上。這種有壓有保的做法,意在壓減一般性公共支出以縮減赤字,同時維持?jǐn)U大財政投資的積極財政政策不減弱。

    公共支出壓減以后,月度財政收支狀況得到好轉(zhuǎn),上月大量赤字轉(zhuǎn)為當(dāng)月大量盈余,但是社會消費(fèi)出現(xiàn)相反變化。食品、醫(yī)療、日用品等社會消費(fèi)品零售增速大幅下落,春節(jié)消費(fèi)同比增速從往年15%以上大幅降低到11%。這樣壓減公共支出雖不涉及投資,但投資等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也隨公共支出下降所造成的消費(fèi)減弱和社會沖擊而全面下落。投資、價格、工業(yè)、PMI、用電量、鐵路運(yùn)輸量等幾乎所有經(jīng)濟(jì)增速和運(yùn)行狀態(tài)重要指標(biāo)都大幅降落。公共支出急劇壓減的不利影響強(qiáng)烈顯現(xiàn)。

    盡管公共支出大量縮減,有利于緩解財政收支矛盾,并且不涉及財政投資,以保持財政投資力度不減,但是,一般公共財政支出短時間里大幅度壓縮,對社會保障、民生福利及社會公共部門管理與運(yùn)行造成很大沖擊,從居民生活到企業(yè)生產(chǎn),從城鄉(xiāng)消費(fèi)到項目投資,以至宏觀經(jīng)濟(jì)整體都出現(xiàn)了難以承受的大幅下落。財政政策不得不放棄緊縮恢復(fù)擴(kuò)張。

    目前經(jīng)濟(jì)仍存在下行壓力,積極財政政策還不能退出,但繼續(xù)實施則面臨赤字及債務(wù)不斷加重的困難,財政政策進(jìn)退兩難。如果停止或減弱積極財政政策,推升經(jīng)濟(jì)的政策力量減弱,經(jīng)濟(jì)下行趨勢就有可能加重;如果繼續(xù)實行擴(kuò)張性積極財政政策,財政赤字還將繼續(xù)增加,赤字累積為政府大量負(fù)債,加重財政負(fù)擔(dān),財政運(yùn)行將會越來越困難。

    土地收入減少,

    地方政府償債壓力大

    中國社科院等機(jī)構(gòu)近期發(fā)布的寬口徑政府負(fù)債情況顯示,包括政府負(fù)有償還責(zé)任和負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的負(fù)債,以及國企不良負(fù)債、社保基金缺口等或然債務(wù)在內(nèi)的政府負(fù)債總額,2013年為56萬億元,與GDP相比的負(fù)債率為95%。審計署公布的政府負(fù)債口徑相對較小,包括中央政府和地方政府或然負(fù)債在內(nèi),截至2013年上半年總計30.3萬億元,全國政府總負(fù)債率為37%。國家財政收支負(fù)債表中的政府負(fù)債口徑最小,只包括主要由中央財政為彌補(bǔ)赤字所發(fā)債務(wù),2014年這一負(fù)債余額為9.6萬億元,負(fù)債率僅為14%。

    從國家財政收支負(fù)債表可以看到,政府負(fù)債隨財政赤字不斷增大,每年政府新增負(fù)債除用于彌補(bǔ)赤字外,較多部分用于還本付息。2009年當(dāng)年中央財政發(fā)債1.6萬億元,突破萬億負(fù)債臺階,到2014年底累計增加到近10萬億元,每年還本付息額相當(dāng)于中央政府新增負(fù)債的50%~80%。

    從審計署數(shù)據(jù)看,截至2013年6月底,地方政府負(fù)債18萬億元,多于中央政府負(fù)債。地方政府較多負(fù)債不是以發(fā)行債券方式籌集的,而主要以政府投資公司作為融資平臺進(jìn)行借貸融資。截至2013年6月底,地方融資平臺共負(fù)債14萬億元,占地方負(fù)債總額78%,多數(shù)是銀行貸款,還有信托融資、集資等。這些負(fù)債沒有列在國家財政收支負(fù)債表中,利率高,期限短,地方政府負(fù)有償還責(zé)任和連帶償還責(zé)任,償債壓力大,個別地方負(fù)債規(guī)模過大而償債能力不足,存在違約風(fēng)險。

    2014年地方財政土地出讓收入增速明顯降低,從上年增長44.6%降低到3.3%。2015年土地出讓收入變?yōu)樨?fù)增長,前三季度增速為-34.7%,累計收入額為2億元,估計到年底增速降低到-30%左右,累計收入額減少到3萬億元以下。土地出讓收入對地方財政收入貢獻(xiàn)率從2013年最高峰時的59.8%降低到30%左右。房地產(chǎn)投資及土地財政收入大幅度下降,對多年來依賴土地出讓收入的地方財政形成很大沖擊。過去10年來,土地出讓收入一直是地方財政收入重要來源,用于支撐地方財政公共支出和地方政府償付債務(wù)。2014年土地出讓收入增量減少導(dǎo)致地方財政必要公共支出被迫壓縮,而2015年土地出讓收入大幅減少,致使地方財政收支矛盾加劇,地方政府償債能力下降、風(fēng)險增大。

    為控制2015年底地方政府近2萬億元到期債務(wù)償付風(fēng)險,有關(guān)部門推動地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)換,將地方政府高成本、高風(fēng)險銀行貸款及各種形式的融資負(fù)債轉(zhuǎn)換為規(guī)范公開發(fā)行的長期政府債券,地方財政當(dāng)前償債風(fēng)險得以緩解,但地方財政收不抵支風(fēng)險沒有根本解決,只是向后推延。

    應(yīng)用房產(chǎn)稅取代土地出讓收入

    在財政收支矛盾加重的情況下,堅持實施積極財政政策,財政赤字率有可能超出預(yù)算,政府負(fù)債率也將上升。2015年預(yù)算赤字率略高于2%,低于3%的國際警戒線。政府負(fù)債率按比較合理的中等口徑負(fù)債估算,包括中央和地方政府負(fù)有償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的負(fù)債率約為37%,低于60%的國際警戒線。財政赤字和政府負(fù)債還有安全擴(kuò)大的空間。

    為使公共財政安全順暢運(yùn)行,發(fā)揮出宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效益,應(yīng)加大力度推進(jìn)公共財政轉(zhuǎn)型改革,探索現(xiàn)行情況下財政負(fù)債率和負(fù)債配置合理有效的方式,對地方政府過大規(guī)模投資及產(chǎn)生的過大負(fù)債擴(kuò)張傾向進(jìn)行控制壓縮,改變地方融資平臺負(fù)債由地方政府無限承擔(dān)償債責(zé)任的風(fēng)險蔓延局面,將政企合一的地方融資平臺公司改造為自主承擔(dān)償債責(zé)任的混合所有制投資公司,地方政府按股份對公司負(fù)債承擔(dān)有限責(zé)任,參與公司治理,實施風(fēng)險控制。

    同時,改變目前地方財政收入比重過低及赤字率過高、收支矛盾尖銳、負(fù)債風(fēng)險過重的局面,要按照財權(quán)與事權(quán)相對稱的原理,將地方財政收入比重調(diào)整提高到與其支出比重相對稱的程度。改變地方財政過度依賴土地出讓收入,難抵沖擊的局面,在土地出讓收入不可避免大幅下降的趨勢下,地方財政應(yīng)朝著國際通行的方向轉(zhuǎn)型,構(gòu)建以居民住房資產(chǎn)為穩(wěn)定稅基的房產(chǎn)稅制,從被房地產(chǎn)及土地收入綁架的困境中解脫出來。

    國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示,2014年全國城鎮(zhèn)居民7.49億人,人均住房33平方米,商品房均價6300元/平方米,按此估算,城鎮(zhèn)住房共247.2億平方米,全國住房總價值156.3萬億元,按1%稅率征收房產(chǎn)稅,房產(chǎn)稅收入共計1.6萬億元??紤]一定比率免征,實征房產(chǎn)稅收入還要再打折扣,不足以完全替代土地收入。按照目前土地收入下降趨勢推算,到2017年土地收入將減少到1.5萬億元左右,相當(dāng)于可征收房產(chǎn)稅總額,而很多地方財政的土地出讓收入會更早一些下降到不及可征房產(chǎn)稅收入的程度。這樣的地方逐漸增多,房產(chǎn)稅取代土地收入彌補(bǔ)缺口的條件逐漸成熟,房產(chǎn)稅征收將水到渠成,實現(xiàn)公共財政的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

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