尋找PPP模式 “最大公約數(shù)”

王久彬

當前PPP（政府和社會資本合作模式）項目融資模式已得到較大范圍的認可，各主管部門都在組織研究、深入學習PPP模式的規(guī)則、運作方式，也都在積極引入各類市場主體，靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進建立期限匹配、成本適當以及多元可持續(xù)的PPP項目資金保障機制，也都推出了眾多的PPP項目。

PPP模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司。現(xiàn)在各地都推出了很多PPP模式的項目，但并不都是得到了預期的響應。為什么都是PPP模式，響應效果不同，問題出現(xiàn)在哪里？通過對PPP模式內(nèi)涵的認識，可以說響應效果不同的根本原因，就在于PPP模式項目設(shè)計過程中對PPP模式內(nèi)涵的表達與運用出現(xiàn)了差異。

那么，PPP模式內(nèi)涵的根本是什么？用一句話講，PPP模式內(nèi)涵就是市場對資源的配置起決定作用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中一種表現(xiàn)方式。哪一個具體項目對這一內(nèi)涵體現(xiàn)得好、具體，哪一個項目得到響應的程度就高，哪一個具體項目對這一內(nèi)涵體現(xiàn)得不具體、模糊，其得到的響應就不好。PPP是公共資金與私營資金的結(jié)合物，是具有公共服務(wù)性質(zhì)的公共資金與具有營利性質(zhì)或定向性質(zhì)的民營資本結(jié)合在一起，二者能夠走到一起的前提就是公共資金使用者在PPP項目中對市場對資源配置起決定作用的尊重，及營利性質(zhì)的民營資本使用者在PPP項目中對公共資金公共服務(wù)屬性的尊重。兩個尊重高度一致是PPP項目成功的關(guān)鍵。

只有成功的PPP項目才可引進民營資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，解決公共資金在公共基礎(chǔ)建設(shè)當期投入不足的問題，也可解決民營資本在投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所擔心的無回報問題，并通過雙方共同努力降低經(jīng)營管理風險，達到雙方共贏目的。

從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交—經(jīng)營—移交）、DBFO（設(shè)計—建設(shè)—融資—經(jīng)營）等多種模式。狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值原則。

PPP有兩個基本條件，一個是政府的公共投資項目，是政府職責分內(nèi)的事情;另外一個要有社會資本參與完成。除了這兩個基本條件，還有一個，要把提供的產(chǎn)品和服務(wù)的績效與政府的支出掛鉤。因此，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。

目前，我國推廣PPP模式，BOT與TOT是兩種主要形式。BOT對新生的債務(wù)有很好的移植作用，BOT這種方式最大的特點就是將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)有期限地抵押以獲得項目融資，或者說是基礎(chǔ)設(shè)施國有項目民營化。而TOT則是一種通過出售現(xiàn)有資產(chǎn)以獲得增量資金進行新建項目融資的新型融資方式。TOT，即由原來政府建成可收費的項目轉(zhuǎn)讓給民營部門，然后由社會資本經(jīng)營，到期后再轉(zhuǎn)讓給政府。除了BOT、TOT之外，DBFO則是一種更加廣泛的PPP模式。

事實上，不論采用哪種模式，其實質(zhì)都是市場對資源配置起決定性作用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域資金配置的一種表現(xiàn)方式，推動PPP除了有利于融資外，還可以提高經(jīng)營的效率。借助于社會力量，借助于專業(yè)化的力量，它能夠比較好地解決當前政府投資領(lǐng)域存在的一些低效、低質(zhì)的問題。如果對PPP模式內(nèi)涵認識模糊，很容易將其作為一種形式包裝，而行使資信融資的老套路，這也是當前眾多PPP叫好不叫座的核心所在。

（作者系銀川市委常委，銀川經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)黨工委書記、管委會主任）