氣候談判那些年

劉朝暉

從1995年開始，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約國每年都會召開一次大會。在阻力與困境中，全球氣候談判從未一帆風順，但總在堅定地前行。

氣候變化應對問題已經(jīng)不僅僅是一個環(huán)保問題，還是一個政治問題，更是一個發(fā)展問題。從1992年巴西里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會開始，氣候談判，在這樣的爭執(zhí)與辯論中已經(jīng)走過了23個春秋。從里約熱內(nèi)盧到京都、到巴厘島，再到哥本哈根，再到巴黎，全人類共同應對氣候變化、拯救地球的漫漫征程，始終處于坎坷與希望的交織中。自《聯(lián)合國氣候變化框架公約》出臺后，從1995年開始，公約的締約國每年都會召開一次締約方大會。盡管分歧與矛盾一直存在，但是在阻力與困境中，全球社會控制氣候變化的努力一直在堅定地前行。

全球攜手里約啟程

自上世紀80年代起，全球氣候變化問題引起了科學界、各國政府和國際社會的普遍關注。1988年聯(lián)合國大會討論了馬耳他提出的關于“氣候是人類共同財富的一部分”的提案，并通過了“為當代和后代人類保護全球氣候”的聯(lián)大第43/53號決議。

根據(jù)該決議，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和世界氣象組織（WMO）于1988年成立了政府間氣候變化專門委員會（IPCC）。經(jīng)5次會議，歷時17個月， 1992年5月9日政府間氣候變化談判委員會在紐約通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。

1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內(nèi)盧召開。此次會議有170多個國家的代表參加，100多位國家元首或政府首腦與會，規(guī)?？涨啊４饲耙粋€月通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》在會議期間正式開放簽字。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是世界上第一個為全面控制溫室氣體排放、應對全球變暖的國際公約，但會議未能就發(fā)達國家應提供的資金援助和技術轉(zhuǎn)讓達成具體協(xié)議。發(fā)達國家普遍逃避和轉(zhuǎn)嫁責任，成為氣候談判路途坎坷的重要原因。但不管怎么說，在里約大會上，全球攜手應對氣候變化的征途，從此開啟。

步履艱難的京都談判

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》本身從談判到出爐僅用了一年多時間。不過，真正的談判才剛剛開始。根據(jù)《公約》規(guī)定，可以在任何一屆締約方大會上通過議定書，即應對氣候變化問題具體的、具有法律效力的文書。1994年，《公約》生效。此后，關于簽訂一份議定書的談判開始。經(jīng)過兩年多艱苦的談判，《京都議定書》草案出現(xiàn)在1997年在日本京都舉行的《公約》第三次締約方大會上，在這一談判過程中同樣經(jīng)歷了發(fā)展中國家與發(fā)達國家的激烈斗爭，歷經(jīng)艱辛。

全球變暖主要是由于發(fā)達國家長期大量排放二氧化碳等溫室氣體造成的，這已是人所共知的事情。為了進一步加強發(fā)達國家在2000年之后減排溫室氣體的力度，本次京都大會特地將削減發(fā)達國家的溫室氣體排放量作為中心議題予以審議。但是，發(fā)達國家并沒有將全球利益放在首位，首先考慮的卻是自身的利害關系，因此它們自己提出的減排目標都比較低。

當時，美國在京都大會的事務級談判階段一直頑固地堅持“不減排”（按美方說法是“減排0%”）立場。美方還先后派出兩批參議員來京都坐鎮(zhèn)監(jiān)督施壓，不許本國談判代表讓步。美國代表甚至表示：“如果不規(guī)定發(fā)展中國家將來也承擔減排義務，那就不簽署《京都議定書》。”美國的頑固立場引起了與會各方的普遍關注和強烈不滿。

最終，在經(jīng)過輪番激烈的討論和各方的妥協(xié)，37個發(fā)達國家不得不在《京都議定書》上簽字?！毒┒甲h定書》規(guī)定了有法律約束力的第一承諾期（2008-2012）主要工業(yè)發(fā)達國家的溫室氣體量化減排指標，并要求它們向發(fā)展中國家提供減排所需的資金及技術支持，發(fā)展中國家則不承擔強制減排義務。

然而，由于一些發(fā)達國家缺乏政治誠意，在履行《京都議定書》義務方面進展十分緩慢。2001年，剛開始其第一任期的美國總統(tǒng)布什干脆宣布美國退出《京都議定書》，給氣候談判蒙上了陰影，并產(chǎn)生了深遠的消極影響。

受此影響，《京都議定書》于2005年才生效。而此時離該議定書誕生已有8年，離第一承諾期到期僅剩7年時間。實際上，多數(shù)發(fā)達國家并未完成其第一承諾期的承諾。

飆淚巴厘島路線圖

美國退出《京都議定書》，長期游離于京都體系之外，成為《京都議定書》的“硬傷”。發(fā)達國家對議定書沒有為發(fā)展中國家規(guī)定強制性減排義務也耿耿于懷。大多數(shù)議定書發(fā)達國家締約方開始著眼于推動在2012年后建立新的減排協(xié)議“取代”議定書，對已啟動的有關第二承諾期進一步減排指標的談判采取拖延戰(zhàn)術，期待以拖待變。

有鑒于《京都議定書》的經(jīng)歷，為保證在2009年就2012年議定書第一承諾期到期后的全球減排達成新的協(xié)議，人們將希望寄托在2007年12月在印尼巴厘島舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第13次締約方大會上。

這次大會上各方對《京都議定書》第一承諾期到期后全球應對氣候變化的問題進行了激烈討論，還出現(xiàn)了許多戲劇性的事件，包括大會秘書長德·布爾“飆淚路線圖”的經(jīng)典一幕。

在數(shù)天的徹夜談判后，最后一夜，一份《巴厘島路線圖》草案擺上了桌面。除了美國以外，所有國家都已同意簽署。發(fā)展中國家代表猛烈抨擊美國的立場，雙方僵持不下，路線圖面臨“胎死腹中”的厄運。巴布亞新幾內(nèi)亞代表還在美國代表發(fā)言時搶下話筒，抨擊美國“要么帶頭，要么滾開”。

這時大會主持人德·布爾突然淚流滂沱、泣不成聲，并暫時退出會場，讓在場的所有人都驚呆了。但在一個小時后他回到會場時，美國代表居然在最后時刻也改變立場，同意了“巴厘路線圖”，大會也在掌聲和歡呼聲中喜劇般地結束。

“巴厘路線圖”最具特點的是它設計了“雙軌制”談判路徑，分別是《公約》下的長期合作特設工作組和《京都議定書》特設工作組談判。按照“雙軌制”要求，一方面，簽署《議定書》的發(fā)達國家要執(zhí)行其規(guī)定，承諾2012年以后的大幅度量化減排指標。另一方面，發(fā)展中國家和未簽署《議定書》的發(fā)達國家則要在《公約》下采取進一步應對氣候變化的措施。

哥本哈根看到希望

唇槍舌劍、合縱連橫，氣候談判的場面長期以來未有變化。2009年年底哥本哈根聯(lián)合國氣候變化的國際談判依然如故。

按照“巴厘路線圖”，2009年底的哥本哈根氣候大會本應完成談判。不過，這次大會雖然通過了《哥本哈根協(xié)議》，但在減排承諾、長期目標、資金和技術等問題上均未達成一致，回避了南北雙方的根本矛盾，也未涉及最終談判結果的法律形式問題，各方分歧還是過大。

《哥本哈根協(xié)議》提出了到本世紀末把溫度升幅控制在與工業(yè)革命前相比2攝氏度以內(nèi)的目標。它雖然不是法律性公約，但作為領導人達成的政治文件，但為今后的談判打下了基礎，具有重要政治指導意義。

全球氣候談判的列車將在哥本哈根站之后繼續(xù)前行，哥本哈根沒有成為一個句號，而僅僅是一個逗號。各國決定，將繼續(xù)沿著雙軌制推動談判。正如聯(lián)合國秘書長潘基文所言，“哥本哈根大會是朝著正確的方向邁出了一步”。

2009年哥本哈根氣候大會和2010年墨西哥坎昆氣候大會對發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供額外的資金支持做出了安排，決定建立幫助發(fā)展中國家減緩和適應氣候變化的綠色氣候基金。根據(jù)計劃，發(fā)達國家在2013年到2020年間，每年提供1000億美元資金，幫助發(fā)展中國家應對氣候變化。作為過渡，在2010年至2012年間，發(fā)達國家應出資300億美元作為快速啟動資金。

2011年德班氣候大會與會各方在做出妥協(xié)后同意成立“加強行動德班平臺特設工作組”（簡稱“德班平臺”），負責在2015年前形成適用于《公約》所有締約方的法律文件或法律成果，作為2020年后各方貫徹和加強《公約》、減排溫室氣體和應對氣候變化的依據(jù)。綠色氣候基金在2011年德班大會上也正式啟動，被確定為《公約》框架下金融機制的操作實體。

2014年9月，聯(lián)合國氣候峰會在紐約聯(lián)合國總部舉行。聯(lián)合國秘書長潘基文總結了此次峰會成果的五個要點：一是各國領導人就在2015年巴黎氣候大會上達成富有意義和具有普遍性的氣候協(xié)議作出了強有力的承諾;二是公共和私營部門指明了氣候融資途徑;三是政府和企業(yè)領導人支持通過多種手段實施碳定價機制;四是證明了加強應對氣候的能力是一項明智而必要的投資;五是將建立新聯(lián)盟應對各種氣候挑戰(zhàn)。此次峰會取得了預期的效果，但并未觸及2020年后國際社會應對氣候變化的各項具體問題。

23年來的漫漫征程，全球氣候談判從未一帆風順，但總在堅定地前行。面對新形勢，國際社會亟需凝聚新的政治共識。