山西生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐及評(píng)價(jià)

王君

摘 要：山西省在建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制方面采取了諸多措施，文章通過研究其主要做法和取得的成效，分析實(shí)踐中存在的問題，提出了完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：山西 生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償 可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F205

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）07-012-02

近年來，山西省通過生態(tài)功能區(qū)劃、流域水資源與水生態(tài)補(bǔ)償?shù)葘?shí)踐大力開展生態(tài)環(huán)境綜合整治，尤其是針對(duì)煤炭資源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境問題，通過實(shí)施煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點(diǎn)、地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等政策不斷完善資源開采生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)取得了顯著成效。

一、主要做法及取得的成效

山西省的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作主要進(jìn)行了實(shí)施煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策、開展地表水跨界斷面水質(zhì)考核、西山地區(qū)綜合整治、汾河源頭水源地保護(hù)等四項(xiàng)有益的探索。

1.煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策。為解決煤炭開采帶來的資源破壞和浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重等一系列問題，促進(jìn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，2006年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在山西開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)工作。試點(diǎn)賦予山西計(jì)提和征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)款、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金等四項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策。這些政策的本質(zhì)是按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰污染、誰治理”的原則，將與采煤直接相關(guān)的生態(tài)、環(huán)境、資源、轉(zhuǎn)產(chǎn)等外部成本內(nèi)部化，并通過價(jià)格機(jī)制傳導(dǎo)到消費(fèi)者，從而彌補(bǔ)煤炭開采的生態(tài)環(huán)境損失，逐步構(gòu)建起山西資源開采生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

截至2012年底，山西共征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金970億元、礦業(yè)權(quán)價(jià)款353億元，企業(yè)提取礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金311億元。到2012年省本級(jí)安排煤炭可持續(xù)發(fā)展基金44.03億元用于支持生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、節(jié)能減排和淘汰落后產(chǎn)能、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)項(xiàng)目，全省生態(tài)環(huán)境得到持續(xù)改善。2006年到2012年，全省大氣污染綜合指數(shù)由較試點(diǎn)前的3.72下降到1.74，降幅達(dá)52.2%；11個(gè)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量二級(jí)以上天數(shù)由平均246天提高到348天，增加102天。同時(shí)，通過關(guān)閉淘汰生產(chǎn)力落后的小煤礦和煤礦企業(yè)兼并重組整合工作，對(duì)采煤沉陷礦區(qū)、矸石山等進(jìn)行大規(guī)模的生態(tài)恢復(fù)治理，全省礦山生態(tài)環(huán)境明顯改善。

2.地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2009年，山西省政府下發(fā)《關(guān)于實(shí)行地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的通知》，開始實(shí)施地表水跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償考核。主要對(duì)全省11個(gè)省轄市行政區(qū)域內(nèi)主要河流的出市界水質(zhì)斷面進(jìn)行考核。根據(jù)考核結(jié)果，對(duì)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的市（縣）扣繳生態(tài)補(bǔ)償金，同時(shí)對(duì)水質(zhì)達(dá)標(biāo)或改善的給予生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)。

由于涉及到生態(tài)補(bǔ)償金的扣繳，各級(jí)政府高度重視，從考核工作人員技術(shù)培訓(xùn)、治理資金投入等多方面采取措施，地表水環(huán)境質(zhì)量明顯改善。2009年到2013年，全省監(jiān)測(cè)的102個(gè)斷面中優(yōu)良斷面比例由29.4%提高到46.0%，上升了16.6個(gè)百分點(diǎn)，重污染斷面比例由53.9%減少到32.0%，下降了21.9個(gè)百分點(diǎn)。

3.西山地區(qū)綜合整治。西山地區(qū)作為太原的“綠色屏障”，同時(shí)也是山西省重要的工業(yè)積聚地。但多年來的發(fā)展消耗了巨大的成本，生態(tài)破壞嚴(yán)重。2008年，山西省委、省政府做出了開展西山地區(qū)綜合整治的戰(zhàn)略決策，探索生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作模式，取得了積極成效。

西山地區(qū)綜合整治與生態(tài)恢復(fù)工程采取“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、園區(qū)承載、公司打造”的模式，以西山城郊森林公園項(xiàng)目建設(shè)為抓手，規(guī)劃了24.7萬畝、16個(gè)城郊森林公園。工程采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，允許企業(yè)以綠化權(quán)換取經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決了財(cái)政性資金難以全部承擔(dān)生態(tài)建設(shè)的問題。太原市政府與企業(yè)簽訂合作協(xié)議，要求企業(yè)在將80%以上的土地用于生態(tài)建設(shè)的基礎(chǔ)上，可以將其余20%的土地用于開發(fā)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，建設(shè)公園配套設(shè)施或發(fā)展新興服務(wù)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)“山體增綠、企業(yè)增效、農(nóng)民增收”。截至2012年底，14家大規(guī)模企業(yè)投入到城郊森林公園的建設(shè)中來，累計(jì)完成投資14億元，完成綠化6萬畝，新建居民安置區(qū)12萬平方米，安置群眾600多戶。西山城郊森林公園的建設(shè)在推動(dòng)綜合整治的同時(shí)，改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益的共贏。

4.汾河源頭水源地保護(hù)。汾河是黃河的第二大支流，也是山西最大的河流。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，汾河流域的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞。2008年，山西省開始實(shí)施《汾河流域生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)與保護(hù)工程》，開展汾河流域生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)工作，建立汾河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕侄?，在汾河流域，尤其是汾河源頭婁煩、靜樂、寧武3縣的生態(tài)環(huán)境治理工作中發(fā)揮了重要作用。2008年，山西省財(cái)政廳安排了1.6億元財(cái)政資金用于支持汾河源頭的生態(tài)保護(hù)治理修復(fù)。由省財(cái)政對(duì)由于污染治理和生態(tài)保護(hù)關(guān)停企業(yè)影響縣級(jí)財(cái)政收入的部分給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，并按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)關(guān)停企業(yè)和職工給予適當(dāng)補(bǔ)償。同時(shí)，加大對(duì)3縣就業(yè)再就業(yè)、城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助等社會(huì)保障資金的轉(zhuǎn)移支付支持力度。

通過工程實(shí)施，汾河流域整體生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，汾河實(shí)現(xiàn)全年不斷流，流域水生態(tài)環(huán)境初步改善，地下水位明顯回升，太原西張水源地地下水位最大回升達(dá)16.17米，蘭村水源地最大回升達(dá)4.62米。汾河流域地下水位較治理前平均回升3米以上，局部地區(qū)地下水位回升達(dá)16米，多年季節(jié)性斷流后實(shí)現(xiàn)了全線復(fù)流。

二、存在的問題

目前，山西省通過實(shí)施煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點(diǎn)、地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得了積極進(jìn)展，但由于這項(xiàng)工作涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，實(shí)施工作難度較大，因此在工作實(shí)踐中還存在不少問題。

1.補(bǔ)償責(zé)任不夠明確?！罢l開發(fā)、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償”是生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但在實(shí)際操作過程中，補(bǔ)償責(zé)任卻很難明確。補(bǔ)償主體的確立應(yīng)該按照收益者付費(fèi)的原則來確立，然而在現(xiàn)實(shí)中政府成為主要的補(bǔ)償主體，這種情況造成了財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重，生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)中缺乏社會(huì)力量的參與，不利于生態(tài)建設(shè)的持續(xù)性。同時(shí)，生態(tài)產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品，生態(tài)受益者普遍存在著免費(fèi)消費(fèi)心理，缺乏補(bǔ)償意識(shí)。

2.生態(tài)補(bǔ)償力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一是補(bǔ)償范圍偏窄。山西省現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償主要集中在煤炭資源開發(fā)、水流域、大氣排放等領(lǐng)域，非煤礦產(chǎn)資源開發(fā)、耕地、土壤、森林、草原、濕地等生態(tài)補(bǔ)償尚未起步，尤其是非煤礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟待建立。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，開征的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金和煤礦企業(yè)自提自用礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金無法做到完全補(bǔ)償煤炭開采所造成的生態(tài)損耗。目前，仍有大面積采空區(qū)仍然需要采取環(huán)境整治措施，大量矸石區(qū)和采煤沉陷區(qū)需要進(jìn)行環(huán)境修復(fù)和治理，礦山生態(tài)修復(fù)機(jī)制尚未真正形成。在水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償中，現(xiàn)有補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)，上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)付出的直接成本以及發(fā)展機(jī)會(huì)成本等的難以量化，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定還需不斷探索研究。

3.多元化補(bǔ)償方式尚未形成。山西省的生態(tài)補(bǔ)償主要是政府補(bǔ)償， 補(bǔ)償資金主要依靠省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，沒有不同受益群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，這與事實(shí)上的生態(tài)環(huán)境破壞與保護(hù)的跨界性、跨區(qū)域性相偏離。同時(shí)，市場(chǎng)化、社會(huì)化生態(tài)補(bǔ)償方式明顯缺失，環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，如水權(quán)交易市場(chǎng)、綠色保證金制度以及自愿義工等市場(chǎng)化、社會(huì)化工具使用基本空白。

4.相關(guān)政策法規(guī)體系不健全。目前，山西省資源法和環(huán)境保護(hù)法體系已經(jīng)完備，但是在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，還沒有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟糠址梢?guī)定也較為分散，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。近年來，盡管隨著對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾暎嘘P(guān)部門也陸續(xù)出臺(tái)了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募筒块T規(guī)章，但其權(quán)威性和約束性不夠。

三、對(duì)策建議

構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度的核心是“誰來補(bǔ)、補(bǔ)給誰、補(bǔ)多少、如何補(bǔ)、如何管”，針對(duì)山西省生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)中存在的問題，提出以下對(duì)策建議。

1.完善產(chǎn)權(quán)制度，明確補(bǔ)償責(zé)任。完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是明確生態(tài)補(bǔ)償主體、對(duì)象及其服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)，是生態(tài)產(chǎn)品作為商品在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則下進(jìn)行交易的前提。一方面，要根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品正外部性的影響范圍，按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，明晰補(bǔ)償主體，明確生態(tài)受益者承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。另一方面，要按照“誰保護(hù)、誰受償”的原則，明晰補(bǔ)償對(duì)象，發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府在生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)方面的職責(zé)和引導(dǎo)作用。

2.加大補(bǔ)償力度，拓展補(bǔ)償資金渠道。一方面，要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)牧Χ?。通過設(shè)立“煤炭開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償專項(xiàng)資金”，建立煤炭資源開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效投入機(jī)制。同時(shí)，設(shè)立“橫向轉(zhuǎn)移生態(tài)補(bǔ)償共建基金”，建立區(qū)域間生態(tài)修復(fù)治理聯(lián)動(dòng)和合作機(jī)制，按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，由煤炭資源消費(fèi)地區(qū)向煤炭資源生產(chǎn)地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。另一方面，還可以通過實(shí)施資源稅、環(huán)境稅等生態(tài)環(huán)境稅收政策，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅制度，為生態(tài)補(bǔ)償提供資金渠道。

3.引入市場(chǎng)機(jī)制，多元化補(bǔ)償方式。在加大財(cái)政資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。完善資源性產(chǎn)品市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，使資源品價(jià)格全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。在山西，重點(diǎn)應(yīng)建立真實(shí)反映煤炭資源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系、環(huán)境損害成本的煤炭、煤層氣價(jià)格機(jī)制。通過完善資源價(jià)格體系結(jié)構(gòu)，為資源有償使用制度的實(shí)施提供體制保障。進(jìn)一步探索完善碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，拓展生態(tài)付費(fèi)的市場(chǎng)化手段。綜合運(yùn)用公共政策手段和市場(chǎng)手段，積極引導(dǎo)社會(huì)各方參與，探索靈活多樣的生態(tài)補(bǔ)償方式。

4.完善法律法規(guī)，構(gòu)建監(jiān)督保障機(jī)制。建立山西生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作的權(quán)威管理機(jī)制，盡快出臺(tái)《山西省生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例》，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作的法制化、規(guī)范化發(fā)展。針對(duì)礦產(chǎn)資源、大氣環(huán)境、水流域等幾大生態(tài)系統(tǒng)，分別制定各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法，確定相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)，形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。盡快制定和完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系及監(jiān)督考核體系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作的監(jiān)督考核和監(jiān)測(cè)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，形成生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 王文斌.在探索中先行先試——山西省太原市西山地區(qū)綜合整治的實(shí)踐與思考[J].中國(guó)土地，2012（6）

（作者單位：山西省發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀研究院 山西太原 030002）

（責(zé)編：若佳）