高校信息公開行政訴訟制度的探索

馬海群

[摘要]高校信息公開的可訴性，來源于高校作為經(jīng)授權(quán)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)對公眾知情權(quán)的滿足，來源于高校信息資源作為公共信息資源的社會共享需求。論文分析了高校信息公開行為的性質(zhì)，展示了我國行政訴訟法的受案范圍，闡述了高校信息公開行政訴訟的立論依據(jù)，探討了高校信息公開行政訴訟的受案范圍與發(fā)起當(dāng)事人。

[關(guān)鍵詞]高校信息資源；高校信息公開；行政訴訟制度

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.01.001

[中圖分類號]G203 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-0821（2015）01-0003-04

高校信息公開救濟(jì)制度是高校信息公開效率保障制度中的一個(gè)方面，從依法治國的大背景看，愈發(fā)成為至關(guān)重要的一個(gè)方面。針對行政機(jī)關(guān)而言，信息公開的救濟(jì)途徑可以包括舉報(bào)、行政復(fù)議、行政訴訟，這些途徑的法律效力存在差異。司法行為是最具有權(quán)威的、最公正的救濟(jì)途徑，真正實(shí)行法治的國家一般都將法院的裁判作為最終的裁判?！陡咝Ｐ畔⒐_辦法》在保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的救濟(jì)制度方面，僅僅設(shè)計(jì)了行政舉報(bào)制度，存在制度缺失；在開放透明及現(xiàn)代大學(xué)治理的語境下，有必要探討高校信息公開的司法訴訟渠道。而從行政法角度分析的話，我們可以發(fā)現(xiàn)，高等學(xué)校作為我國的行使或分擔(dān)高等教育權(quán)力、承擔(dān)教育行政的重要主體，還應(yīng)當(dāng)屬于行政主體的范圍。因此，雖然在實(shí)踐中對于高校行為是否適用行政主體尚模糊不清，同時(shí)在實(shí)踐中也尚未出現(xiàn)高校信息公開行政訴訟案例，但在理論上厘清高校信息公開行政訴訟的法理依據(jù)和法律定位，具有積極的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1.高校信息公開行為的性質(zhì)判讀

高校信息公開行為的行為屬性問題，是我國高校信息公開司法救濟(jì)制度的首要問題。在這個(gè)問題上，目前存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，高校信息公開行為是一種民事行為，不屬于行政訴訟范圍，個(gè)人和組織認(rèn)為高校未依照規(guī)定履行信息公開義務(wù)的，只能依據(jù)《辦法》第二十六條規(guī)定的程序提出舉報(bào)，不能向人民法院提起行政訴訟。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，高等學(xué)校是公務(wù)法人的一種，具有行政法上的地位，享有一定的公權(quán)力，履行特定的行政目的，提供特定的公共服務(wù)；因此，高校信息公開行為是一種行政行為，如果高等學(xué)校在信息公開工作中做出的是具體行政行為，則屬于行政訴訟受案范圍。我們認(rèn)為，第二種觀點(diǎn)更具有法理性和現(xiàn)實(shí)性，根源在于高校信息公開的動(dòng)力主要不是來自于高校作為事業(yè)法人單位的行為，而是來自于高校作為經(jīng)授權(quán)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)對公眾知情權(quán)的滿足，來自于高校信息資源作為公共信息資源的社會共享需求。延伸論證理由如下。

1.1高等學(xué)校是行政法上的公法主體

高等學(xué)校依法具有管理公共事務(wù)的職能，是現(xiàn)代行政法中的一類公法主體。要正確理解我國《高等教育法》第三十條的規(guī)定，該條雖然明確規(guī)定“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”，但這里的民事主體身份并不能否定高校具有的公共職能。正如行政機(jī)關(guān)是依法具有行政職能和行政職權(quán)的組織，也不能否定其在民事活動(dòng)中的民事主體身份一樣，高等學(xué)校的民事主體身份僅僅是其在民事活動(dòng)中的身份和法律地位。我國高等學(xué)校依據(jù)《高等教育法》、《學(xué)位條例》等教育法律法規(guī)具有廣泛的職能、職權(quán)和義務(wù)，根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高校享有招生權(quán)、學(xué)科和專業(yè)設(shè)置與調(diào)整權(quán)、教學(xué)權(quán)、科研與社會服務(wù)權(quán)、開展對外科技文化交流與合作權(quán)、人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)的管理使用權(quán)等七項(xiàng)基本的辦學(xué)自主權(quán)。高校在辦學(xué)過程中所具有的自主權(quán)是基于法律法規(guī)的授權(quán)、行政機(jī)關(guān)的委托以及高校章程的規(guī)定而生成的權(quán)力，是政府主動(dòng)讓渡于高校獨(dú)立行使的行政權(quán)，具有公權(quán)力的性質(zhì)。對高校的公務(wù)行為，依據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，其完全屬于行政訴訟受案范圍。

1.2高等學(xué)校信息公開是一種行政行為

高等學(xué)校依法公開其在開展辦學(xué)活動(dòng)和提供社會公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息，是一種法律上的公共職責(zé)行為，是行政行為之一種。高等學(xué)校公開其獲取的信息并不是依據(jù)其民事主體的地位和身份，我國要求高等學(xué)校公開其獲取的信息，是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學(xué)校信息的權(quán)利，確保其知情權(quán)在高等教育領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上來說，高校依據(jù)我國《政府信息公開條例》、《高校信息公開辦法》所進(jìn)行的信息公開行為就只能是一種公務(wù)行為，而不是簡單的民事行為。當(dāng)然，這種行政行為并不是一種高權(quán)行為或典型的行政強(qiáng)制性行為，只是一種服務(wù)性的行為，其本身并不像行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可那樣對公民、法人和其他組織的權(quán)益產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響，而是高等學(xué)校對教師、學(xué)生以及社會公眾所具有的知情權(quán)的回應(yīng)，是高校公益性的典型體現(xiàn)。

2.高校信息公開視角的我國行政訴訟法律的受案范圍分析

我國《行政訴訟法》受案范圍未明確列舉高校信息公開訴訟，但也未將其排除，而相關(guān)司法解釋可以延伸到高校信息公開行政訴訟。

2.1行政訴訟法未明確定位高校信息公開訴訟

我國《行政訴訟法》第十一條明確規(guī)定了人民法院受理公民、法人和其他組織對行政行為不服提起的訴訟的八種具體情形，包括：對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰不服的；對限制人身自由或者對財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的。從這8種情形看，并未明確定位高校信息公開訴訟；但該條有一款特別規(guī)定，即除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。而該法第十二條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項(xiàng)提起的訴訟：國防、外交等國家行為；行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。顯然，高校信息公開訴訟又并未被排除在行政訴訟之外。endprint

2.2政府信息公開訴訟司法解釋可以覆蓋高校信息公開訴訟

《行政訴訟法》中雖然沒有明確規(guī)定高校信息公開訴訟是否能受理，但對政府信息公開訴訟我國已經(jīng)出臺了新的司法解釋，如2011年，最高人民法院頒布《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，這一規(guī)定明確人民法院應(yīng)當(dāng)受理的政府信息公開行政案件的范圍。該規(guī)定第四條第三款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的行為不服提起訴訟的，以該組織為被告”，該款為教育等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開行為納入行政訴訟提供了司法解釋依據(jù)。伴隨著該規(guī)定的出臺，對于政府信息公開進(jìn)行司法審查的力度逐步加大，人們開始不斷從公開渠道了解到一些狀告行政機(jī)關(guān)勝訴的案例。2014年9月12日，最高人民法院發(fā)布人民法院政府信息公開十大案例，這是最高人民法院首次公布政府信息公開典型案例，目的在于統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，更好地提高審理政府信息公開案件的質(zhì)量，集中展示法院在保障公民知情權(quán)、助推打造陽光政府方面的司法實(shí)踐成果。這些案例的公布，對于高校信息公開適用行政訴訟，提供了有益的借鑒。

3.高校信息公開行政訴訟的立論依據(jù)

高校信息公開的社會責(zé)任與法律角色定位，決定了高校信息公開的行政可訴性。

3.1高校信息公開的社會職責(zé)與法律定位

高校是擁有辦學(xué)自主權(quán)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的事業(yè)法人。擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是我國高校發(fā)展的方向，但越是自主的地方，就越需要自律和他律。高等教育作為一種公共產(chǎn)品，是為公眾服務(wù)的，與公眾的切身利益有密切關(guān)系，必然要以開放的態(tài)度面對公眾監(jiān)督。高校信息公開作為政府信息公開的一個(gè)重要部分，其法律依據(jù)主要是我國《高等教育法》和《政府信息公開條例》?！陡叩冉逃ā返谒氖臈l規(guī)定：“高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估?！薄墩畔⒐_條例》第九條第一、二、三款規(guī)定：“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”、“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”、“反映本機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的”信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開，《政府信息公開條例》第十條第九項(xiàng)規(guī)定：“扶貧、教育、醫(yī)療、社會保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況”屬于重點(diǎn)公開的政府信息，，高校作為教育機(jī)構(gòu)涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，其招生辦學(xué)需要社會公眾的廣泛知曉和參與，高校有大量涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的信息需要社會公眾知曉，特別是涉及高校特困生補(bǔ)助、學(xué)生受教育以及學(xué)生就業(yè)的信息屬于重點(diǎn)公開的信息。

3.2高校信息公開行政訴訟的法律依據(jù)

《高校信息公開辦法》沒有對高等學(xué)校信息公開行政訴訟救濟(jì)做出規(guī)定，但并不意味著高等學(xué)校信息公開行為可以排除司法審查?！墩畔⒐_條例》第三十三條第二款規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。從該款規(guī)定看，教育等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照條例執(zhí)行；既然是參照執(zhí)行，就應(yīng)該是全部參照。因此，公民、法人或者其他組織認(rèn)為教育等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步考慮為高校信息公開訴訟制定司法解釋，作為高校信息公開行政訴訟受理的依據(jù)。尤其在依法治國的大環(huán)境下，“司法最終解決”原則是法治國家的基本標(biāo)志之一，高校信息公開應(yīng)當(dāng)明確確立可訴性原則，即合法權(quán)益受到高校信息公開行為侵害的當(dāng)事人，有權(quán)向法院提起行政訴訟。這是從高校信息公開救濟(jì)角度確立的基本原則。高校信息公開的可訴性，即高校信息公開的行政訴訟途徑是保障高校信息公開制度落實(shí)、保障相對人合法權(quán)益的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。

3.3高校信息公開訴訟司法救濟(jì)制度的現(xiàn)實(shí)需求

近年來，高校教育類行政訴訟案件在全國呈上升趨勢，這類案件涉及范圍廣，包括高校等教育機(jī)構(gòu)與教育行政部門因行政許可、行政處罰等產(chǎn)生的糾紛；受教育者、教師與教育行政部門因行政管理產(chǎn)生的糾紛；受教育者、教師與高校因教育教學(xué)管理產(chǎn)生的糾紛等。受教育者、教師與高校之間基于教育教學(xué)管理行為產(chǎn)生的糾紛具有一定的特殊性，社會關(guān)注程度高。為了統(tǒng)一教育行政案件、特別是高校教育行政案件的審理標(biāo)準(zhǔn)，最高法院一直在積極調(diào)研推動(dòng)盡早出臺司法解釋，以規(guī)范、統(tǒng)一教育行政案件的受理、審理及裁判尺度。該司法解釋在起草調(diào)研過程中遇到的疑難問題較多，其中最為突出的問題在于高校能否作為行政訴訟被告。除此之外，在研究其他諸如行業(yè)協(xié)會等公共組織能否作為行政訴訟被告時(shí)也備受關(guān)注。因此，如果說在司法解釋還處于艱難調(diào)研起草、各方爭議依然較大的情況下，把高校信息公開行政訴訟救濟(jì)制度作為一個(gè)突破口，破解長期困擾學(xué)界和實(shí)務(wù)界的高校行政訴訟難題大有裨益。

4.高校信息公開行政訴訟的受案范圍與發(fā)起當(dāng)事人

在確定高校信息公開可訴性基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》、《政府信息公開條例》的法律原則，明確高校信息公開訴訟的受案范圍和訴訟當(dāng)事人。當(dāng)然，針對高校信息公開訴訟的案件受理和審查，要特別重視和尊重大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自主。

4.1高校信息公開訴訟的受案范圍

最高人民法院頒布的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》通過列舉肯定和列舉否定的兩方面對受案范圍做出了明確，肯定了拒絕公開之訴、內(nèi)容方式之訴、反信息公開之訴、個(gè)人信息保護(hù)之訴以及一并或單獨(dú)提起的行政賠償之訴，還有最后的所謂兜底條款，排除了信息公開中的程序性告知、拒絕提供公開出版物、拒絕信息創(chuàng)制及卷宗閱覽等訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》、《政府信息公開條例》及相關(guān)司法解釋的法律精神和法律規(guī)定，結(jié)合高校信息公開行為性質(zhì)，高校信息公開訴訟的受案范圍可以考慮界定為：其一，向高等學(xué)校申請獲取高校信息，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)提供而拒絕提供或者逾期不予答復(fù)的；其二，認(rèn)為高等學(xué)校公開高校信息不符合其在申請中描述的內(nèi)容、要求的獲取方式或者載體形式的；其三，認(rèn)為高等學(xué)校依申請公開高校信息侵犯其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的；其四，認(rèn)為高等學(xué)校提供的與其相關(guān)的高校信息記錄不準(zhǔn)確，要求高等學(xué)校予以更正，高等學(xué)校拒絕更正、不予答復(fù)或者不予轉(zhuǎn)送有關(guān)機(jī)關(guān)處理的；其五，認(rèn)為高等學(xué)校主動(dòng)公開高校信息或者依申請公開高校信息侵犯其合法權(quán)益造成損害的，可以一并提起行政賠償訴訟；其六，法律法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他高校信息公開行政案件。

4.2高校信息公開訴訟的發(fā)起當(dāng)事人

最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中對訴訟發(fā)起當(dāng)事人的資格規(guī)定為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，根據(jù)《政府信息公開條例》第三十三條第二款的規(guī)定，在政府信息公開行政訴訟中，訴訟發(fā)起當(dāng)事人是指“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”公民、法人或者其他組織。由此推論，高校信息公開訴訟的發(fā)起當(dāng)事人可以包括以下幾類：其一，依法向高等學(xué)校申請獲取高校信息的當(dāng)事人；其二，認(rèn)為高等學(xué)校依申請公開高校信息涉及其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的第三方；其三，認(rèn)為高等學(xué)校主動(dòng)公開高校信息或者依申請公開高校信息行為侵犯其合法權(quán)益造成損害的行政賠償請求人；其四，與高校信息公開工作中的具體行政行為有其他法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。

5.結(jié)語

目前的行政法學(xué)理論對高等學(xué)校行為的性質(zhì)已經(jīng)有了很明確、一致的看法，也就是高等學(xué)校的部分行為屬于行政行為的性質(zhì)，這時(shí)的高等學(xué)校屬于“法律法規(guī)授權(quán)組織”，具有公法人的職能，例如學(xué)位授予的權(quán)力最為典型。政府信息資源共享與開發(fā)利用，帶動(dòng)著公共企事業(yè)單位信息資源的公開、開放與社會開發(fā)，因而可以比照政府信息公開行政救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)思路，來構(gòu)建高校信息公開救濟(jì)制度。目前具有現(xiàn)實(shí)操作性的措施，是考慮為高校信息公開訴訟制定司法解釋，作為高校信息公開行政訴訟受理的依據(jù)，明確確立可訴性原則，并作為高校信息公開救濟(jì)的基本原則。endprint