耕地流轉(zhuǎn)制度的缺憾及其創(chuàng)新路徑*

杜威漩

農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀要求之一，現(xiàn)行以農(nóng)戶為基本單位的耕地“細碎化”經(jīng)營模式嚴重阻礙著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。耕地有效流轉(zhuǎn)不僅有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，更有利于農(nóng)民城市化流動和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是改變耕地“細碎化”經(jīng)營狀況的關(guān)鍵。從行為角度看，耕地流轉(zhuǎn)是某一農(nóng)戶的耕地承包經(jīng)營權(quán)向其他農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體讓渡的交易行為。依據(jù)新制度經(jīng)濟學派的觀點，對于行為者的行為，不僅需要從行為者個體因素去理解，更需要在一定制度背景下去把握——特定行為方式受特定制度安排影響。鑒于此，本文擬在已有研究基礎(chǔ)上進一步發(fā)掘影響耕地流轉(zhuǎn)的制度因素，構(gòu)建耕地流轉(zhuǎn)制度的分析框架：通過闡釋制度影響視角下耕地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機理，分析耕地流轉(zhuǎn)的制度缺憾，最后提出實現(xiàn)耕地有效流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新路徑。

一、制度影響視角下耕地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機理

1.耕地流轉(zhuǎn)的概念界定

農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制實施以來，耕地承包經(jīng)營權(quán)制度大致經(jīng)歷了禁止流轉(zhuǎn)、限制性流轉(zhuǎn)和逐步放開的自由流轉(zhuǎn)三個階段。1982年中央一號文件指出，農(nóng)民承包的耕地不準買賣，不準出租，不準轉(zhuǎn)讓，不準荒廢，否則，集體有權(quán)收回，農(nóng)民無力經(jīng)營或者轉(zhuǎn)營他業(yè)時應退還給集體。隨著農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制的逐步推行，禁止耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定開始松動，1984年中央一號文件開始鼓勵耕地逐步向種田能手集中，其明確規(guī)定，社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變集體承包合同的內(nèi)容，轉(zhuǎn)包條件可根據(jù)當?shù)厍闆r由雙方商定，但自留地及承包地均不許買賣或出租。2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》明確強調(diào)，國家保護耕地依法、自愿和有償流轉(zhuǎn)。2013年中央一號文件指出，按依法、自愿和有償原則引導耕地承包經(jīng)營權(quán)向種田大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作組織有序流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)民以互利互換方式化解承包地塊“細碎化”問題。2014年中央一號文件指出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地的占有、使用和收益權(quán)，以及對承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)進行抵押融資。2015年中央一號文件進一步強調(diào)，引導農(nóng)民以耕地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社或龍頭企業(yè)的方式，開展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營以提高農(nóng)民的組織化程度。依據(jù)耕地承包經(jīng)營權(quán)制度變遷軌跡，本文將耕地流轉(zhuǎn)定義如下：耕地流轉(zhuǎn)是指在耕地所有權(quán)、耕地農(nóng)業(yè)用途不變前提下，在耕地承包經(jīng)營期限內(nèi)，耕地承包經(jīng)營權(quán)以自愿、有償方式依法由某一農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓給另一農(nóng)戶或家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)權(quán)交易行為。與此對應，本文所說的耕地供給和需求分別指耕地承包經(jīng)營權(quán)的供給和需求。

2.制度影響視角下耕地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機理闡釋

首先，農(nóng)業(yè)比較利益低下引發(fā)農(nóng)民職業(yè)分化。與其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其比較利益明顯低下。農(nóng)民是市場經(jīng)濟條件下的理性經(jīng)濟人，他們?yōu)閷崿F(xiàn)利益最大化，不可避免要在非農(nóng)領(lǐng)域?qū)で缶蜆I(yè)機會，這必然引發(fā)農(nóng)民的職業(yè)分化。農(nóng)民職業(yè)分化——農(nóng)民逐步從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域移出并在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，可從兩方面衡量：農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)時間越長，其職業(yè)分化就越徹底；農(nóng)民非農(nóng)職業(yè)收入越高，其職業(yè)分化的激勵就越強烈。

其次，農(nóng)民職業(yè)分化引發(fā)潛在耕地流轉(zhuǎn)市場形成。農(nóng)民職業(yè)分化的直接結(jié)果是：一方面，農(nóng)民在非農(nóng)領(lǐng)域獲得廣闊的職業(yè)發(fā)展空間，進而形成耕地的潛在供給。另一方面，農(nóng)民職業(yè)分化使得農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)減少，農(nóng)村人均耕地面積增加，這使得農(nóng)業(yè)集約化及規(guī)模化經(jīng)營成為可能，這種可能性進而引發(fā)耕地潛在需求形成。

最后，合理的制度安排是推動潛在耕地流轉(zhuǎn)市場向現(xiàn)實耕地流轉(zhuǎn)市場轉(zhuǎn)化的重要條件。制度是一系列被制定出來的行為規(guī)則、服從程序及道德倫理的行為規(guī)范，它不僅影響著行為者的行為而且也為每個行為者提供認知框架。耕地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間以耕地承包經(jīng)營權(quán)為客體的產(chǎn)權(quán)交易行為，合理的制度安排必然對耕地流轉(zhuǎn)起到有效的規(guī)范和引導作用，并促使耕地供給和耕地需求從潛在狀態(tài)向現(xiàn)實狀態(tài)轉(zhuǎn)化。概括而言，影響耕地流轉(zhuǎn)的制度安排可分為三大類：制度安排Ⅰ，即影響耕地潛在供給向現(xiàn)實供給轉(zhuǎn)化的制度安排，具體包括耕地產(chǎn)權(quán)制度、戶籍管理制度和農(nóng)村社會保障制度；制度安排Ⅱ，即影響耕地潛在需求向現(xiàn)實需求轉(zhuǎn)化的制度安排，具體包括農(nóng)業(yè)財政投入制度、農(nóng)村金融制度和農(nóng)民教育培訓制度；制度安排Ⅲ，即對耕地供求雙方均產(chǎn)生影響的制度安排，具體包括耕地交易市場制度和相關(guān)非正式制度。

綜上，制度影響視角下耕地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機理可用圖1表示。

圖1 制度影響視角下耕地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機理

二、耕地流轉(zhuǎn)的制度缺憾

1.制度安排Ⅰ的不完善阻礙耕地有效供給

首先，耕地產(chǎn)權(quán)制度不完善阻礙耕地有效供給。我國現(xiàn)行耕地產(chǎn)權(quán)制度不完善主要表現(xiàn)在兩個方面：一是耕地所有權(quán)主體模糊。依現(xiàn)行有關(guān)制度規(guī)定，耕地屬農(nóng)村集體所有，目前我國農(nóng)村集體組織存在鄉(xiāng)、村、組三個層級，按相關(guān)制度規(guī)定，每一層級農(nóng)村集體組織都可以是耕地所有權(quán)主體，但每一層級農(nóng)村集體組織又均非明確和唯一的所有權(quán)主體，三個層級的農(nóng)村集體組織既可能越權(quán)又可能被侵權(quán)。二是耕地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓受限。依現(xiàn)行有關(guān)制度規(guī)定，農(nóng)民可依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓自己的耕地承包經(jīng)營權(quán)，但耕地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意。耕地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)是以耕地承包經(jīng)營權(quán)為客體的產(chǎn)權(quán)交易，產(chǎn)權(quán)邊界的清晰化是交易順利進行的前提，在耕地所有權(quán)主體模糊的情況下，耕地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方（依照相關(guān)制度規(guī)定，發(fā)包方即耕地所有權(quán)主體）同意的規(guī)定，會增加耕地流轉(zhuǎn)的交易成本：耕地出讓方搜尋和確認發(fā)包方的信息成本、耕地出讓方與發(fā)包方之間的談判成本、耕地所有權(quán)主體之間為爭奪發(fā)包權(quán)而進行的談判成本等，這些交易成本的存在必然弱化耕地供給意愿。

其次，戶籍管理制度不完善阻礙耕地有效供給。新中國成立以來很長一段時期內(nèi)，我國的社會結(jié)構(gòu)是以城鄉(xiāng)分割為基本特征的二元社會結(jié)構(gòu)，二元社會結(jié)構(gòu)下的戶籍管理制度是典型的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，城鄉(xiāng)居民的戶口成為其擁有不同社會身份、享受不同社會福利的制度符號。隨著我國市場化改革的不斷深入，戶籍管理制度改革也已啟動和在進行之中，但戶籍管理制度中的城鄉(xiāng)分割特征并未徹底根除。譬如，盡管我國《勞動法》規(guī)定，城鄉(xiāng)勞動者在擇業(yè)、就業(yè)及獲取勞動報酬等方面享有平等的權(quán)利，但在實際執(zhí)行過程中許多歧視農(nóng)民工的地方法規(guī)、政策仍然存在，城鄉(xiāng)勞動力市場仍然處于封閉或半封閉狀態(tài)，極大地限制了農(nóng)民的城市化流動和就業(yè)，農(nóng)民的城市化流動和就業(yè)多是“候鳥式”的，即農(nóng)民城市化就業(yè)的長期性、穩(wěn)定性不足，這種狀況嚴重制約著耕地的長期、穩(wěn)定供給。

最后，農(nóng)村社會保障制度不完善阻礙耕地有效供給。我國農(nóng)村社會保障制度（簡稱農(nóng)村社保制度）已逐步建立，但仍存在不完善之處：保障層次過低，除扶貧、自然災害等由國家及社會救助外，農(nóng)村社保多以家庭保障為主；覆蓋面過窄，失地農(nóng)民及農(nóng)民工等特殊群體的社會保障嚴重不足；保障內(nèi)容不健全，農(nóng)村社保中的失業(yè)保險缺失、養(yǎng)老等保險僅在很少地區(qū)推行等；農(nóng)村社?；饋碓词钟邢蓿滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療保險及社會養(yǎng)老保險基金中國家承擔部分較少、大部分靠農(nóng)民個人繳納。①長期以來，我國耕地一直承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活保障兩種基本功能，在農(nóng)村社保制度不完善的情況下，耕地對農(nóng)民的生活保障功能就顯得十分突出，基于生活保障考慮，農(nóng)民不可能完全放棄耕地承包經(jīng)營權(quán)。對那些在城鎮(zhèn)實現(xiàn)了就業(yè)的農(nóng)民工而言，他們會因就業(yè)不穩(wěn)定而不愿完全放棄耕地承包經(jīng)營權(quán)這一生活保障來源，往往以短期契約方式把耕地轉(zhuǎn)讓出去，以方便自己隨時返鄉(xiāng)務農(nóng)。

2.制度安排Ⅱ的不完善阻礙耕地有效需求

首先，農(nóng)業(yè)財政投入制度不完善阻礙農(nóng)地有效需求。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展需要政府扶持，但現(xiàn)行農(nóng)業(yè)財政投入制度尚不完善，財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不夠合理，地方財政支農(nóng)乏力，有關(guān)財政支農(nóng)的WTO規(guī)則運用不夠充分②，財政支農(nóng)支出交叉重復并存，財政支農(nóng)資金使用分散、管理混亂，難以形成合力等。③在農(nóng)業(yè)財政投入制度不完善的情況下，財政支出難以對農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性、農(nóng)業(yè)比較利益低下狀況的改善產(chǎn)生積極效應，從事農(nóng)業(yè)活動仍缺乏利益驅(qū)動，耕地承包經(jīng)營權(quán)需求難以被有效激活。

其次，農(nóng)村金融制度不完善阻礙耕地有效需求。我國現(xiàn)行農(nóng)村金融制度不完善之處主要表現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村金融供給主體發(fā)育滯后、資金供給不足，難以滿足農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求。全國有近1/3的省，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的金融機構(gòu)或金融服務尚處于真空狀態(tài)，尤其是對邊遠地區(qū)而言，金融服務仍屬稀缺商品。④二是農(nóng)村金融機構(gòu)所提供的金融產(chǎn)品較為單一，農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多樣化需求難以得到滿足。有效需求是需求意愿、需求能力的統(tǒng)一，如果農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體僅有擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的意愿而無法取得相應的資金支持，也難以形成對耕地的有效需求。在農(nóng)村金融制度不完善的情況下，農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以從農(nóng)村金融機構(gòu)這一正規(guī)渠道獲得所需資金，而通過民間借貸渠道所籌資金十分有限而且風險巨大，其結(jié)果是耕地有效需求受到壓抑。

最后，農(nóng)民教育培訓制度不完善阻礙耕地有效需求?，F(xiàn)行農(nóng)民教育培訓制度不完善主要表現(xiàn)在四個方面：一是農(nóng)民教育培訓運作體系尚未完全建立起來，農(nóng)民教育培訓缺乏相應的激勵、監(jiān)督和保障機制。二是師資力量嚴重不足，教育培訓內(nèi)容缺乏針對性、實用性，導致農(nóng)業(yè)技術(shù)人才特別是初、中級農(nóng)業(yè)技術(shù)人才短缺。三是絕大多數(shù)教育培訓機構(gòu)設在市、縣兩級，鄉(xiāng)村基層的教育培訓機構(gòu)和基地尚未建立起來，農(nóng)民缺乏實訓環(huán)境。四是教育培訓資金投入相對不足，嚴重制約農(nóng)民教育培訓健康發(fā)展。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于實現(xiàn)農(nóng)民的現(xiàn)代化，農(nóng)民教育培訓是改變農(nóng)民現(xiàn)狀、提升農(nóng)民素質(zhì)、實現(xiàn)農(nóng)民現(xiàn)代化的重要途徑之一。然而，現(xiàn)行農(nóng)民教育培訓制度尚不完善，難以培養(yǎng)和造就出大批農(nóng)業(yè)技術(shù)型人才，更難以培養(yǎng)和造就出農(nóng)民企業(yè)家型人才，種田大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生成緩慢，這必然導致耕地現(xiàn)實需求主體缺位。

3.制度安排Ⅲ的不完善既阻礙耕地有效供給也阻礙耕地有效需求

首先，耕地流轉(zhuǎn)市場制度不完善阻礙耕地有效供求的實現(xiàn)。耕地流轉(zhuǎn)市場制度不完善之處主要表現(xiàn)在三個方面：一是耕地流轉(zhuǎn)主體資格確認與管制、耕地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)責邊界劃分、耕地流轉(zhuǎn)收益處置尚缺乏明確而具體的規(guī)范。二是耕地流轉(zhuǎn)市場秩序維護機制、耕地流轉(zhuǎn)中的糾紛化解機制等尚未完全形成。三是耕地流轉(zhuǎn)的管理和服務組織缺位，目前大多數(shù)地區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)屬于自發(fā)流轉(zhuǎn)，不僅缺乏管理和服務組織，而且缺乏第三方公證及登記備案。⑤耕地流轉(zhuǎn)市場制度不完善必然導致信息失靈、交易失范及高昂的交易成本——信息搜尋、談判及解決糾紛成本，這也是導致多數(shù)地區(qū)農(nóng)戶雖有耕地流轉(zhuǎn)意愿但最終并未發(fā)生實際流轉(zhuǎn)的共性原因。

其次，相關(guān)非正式制度阻礙耕地有效供求的實現(xiàn)。主要表現(xiàn)在三個方面：一是農(nóng)本觀念導致農(nóng)民不愿進行耕地流轉(zhuǎn)。農(nóng)本觀念的核心是“重農(nóng)輕商”，這導致了農(nóng)民的耕地偏好，造成了農(nóng)民心靈深處的戀土情結(jié)。農(nóng)村集體經(jīng)濟時代，農(nóng)民的農(nóng)本觀念曾一度被淡化，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制的實施卻再次喚醒了農(nóng)民對土地的熱情。受農(nóng)本觀念的影響，很多農(nóng)民寧愿“耕地拋荒”也不愿放棄耕地承包經(jīng)營權(quán)。二是風險厭惡心理導致農(nóng)民不敢進行耕地流轉(zhuǎn)。長期自給自足的自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟的熏陶造就了我國農(nóng)民“小富即安”的風險厭惡心理，即使農(nóng)民從非農(nóng)領(lǐng)域獲得了較高收益，他們也不愿輕易放棄耕地帶來的微薄收益；一旦從非農(nóng)領(lǐng)域所獲收益下降或不夠穩(wěn)定時，農(nóng)民首先選擇的是回到耕地上去。耕地是農(nóng)民心目中可靠而穩(wěn)定的儲備資產(chǎn)及抵御風險的緩沖墊，在風險厭惡心理的作用下，若無十足把握農(nóng)民不會貿(mào)然流轉(zhuǎn)耕地承包經(jīng)營權(quán)。三是“差序格局”化的農(nóng)村人際關(guān)系網(wǎng)絡導致耕地失范流轉(zhuǎn)?！安钚蚋窬帧笔且环N以家庭為中心、以血緣親情為紐帶、由內(nèi)向外逐層擴展的社會關(guān)系網(wǎng)絡。隨著農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制及農(nóng)村社會管理體制的變革，村莊基層組織管理功能弱化，在農(nóng)村社保制度尚不完善的情況下，親朋好友間的互助就成為農(nóng)民進行自我保障的重要手段，這種狀況反過來又進一步強化了農(nóng)村社會的“差序格局”，農(nóng)村成為一個“熟人”“半熟人”社會，農(nóng)民互信的基礎(chǔ)主要是親情、友情和鄉(xiāng)情，耕地流轉(zhuǎn)往往只發(fā)生在“熟人”“半熟人”關(guān)系網(wǎng)絡里，這就不可避免導致耕地失范流轉(zhuǎn)，即耕地流轉(zhuǎn)過程中手續(xù)不全、程序殘缺等。

三、實現(xiàn)耕地有效流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新路徑

1.創(chuàng)新和完善適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的權(quán)責明晰、保護有力的耕地產(chǎn)權(quán)制度

細化耕地承包經(jīng)營權(quán)，以明確界定耕地使用、租賃、抵押、受益、處置及發(fā)展等各方面的權(quán)能。以耕地股份制方式構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，實現(xiàn)耕地承包經(jīng)營權(quán)在各農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體間的市場化交易。通過耕地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新實現(xiàn)耕地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，使農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體真正擁有耕地資源配置權(quán)（自用、入股、交易等），充分實現(xiàn)耕地資源產(chǎn)權(quán)清晰、自由流動和高效使用。

2.創(chuàng)新和完善適應市場經(jīng)濟及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要的一元戶籍管理制度

遷徙自由既是公民的基本權(quán)利更是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，農(nóng)民身份制度的根本轉(zhuǎn)變是對其自身權(quán)利和價值的肯定，必然增強農(nóng)民市民化的動力，因此，戶籍管理制度改革的根本目標在于實現(xiàn)人口有序流動及人力資源合理配置。戶籍管理制度改革的基本思路在于三個方面：一是按照市場經(jīng)濟及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀需要，把證明公民身份、提供人口數(shù)據(jù)等功能確定為戶籍管理制度的基本職能。二是把進城務工、生活的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民一起納入統(tǒng)一的戶籍管理體系，以促進農(nóng)民職業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向非農(nóng)化方向變遷。三是放寬農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)的戶籍管制及限制，同時允許進城農(nóng)民在擇業(yè)就業(yè)、社會保險、子女教育等方面享有與市民同等的待遇。

3.創(chuàng)新和完善以廣覆蓋、多元化為基本特征的農(nóng)村社會保障制度

創(chuàng)新和完善農(nóng)村最低生活保障制度，逐步提高保障標準，不斷擴大覆蓋范圍，建立健全以財政負擔為主同時輔以社會捐助方式的資金籌措制度等。創(chuàng)新和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，包括構(gòu)建多元化、多渠道醫(yī)療保險籌資制度，健全縣鄉(xiāng)村三級衛(wèi)生網(wǎng)絡體系、鄉(xiāng)村醫(yī)生職業(yè)監(jiān)管及技術(shù)培訓體系等。創(chuàng)新和完善以社區(qū)和社會養(yǎng)老為主、以家庭養(yǎng)老為輔的多元化、多層次農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。創(chuàng)新和完善以發(fā)展農(nóng)村義務教育、發(fā)展農(nóng)民職業(yè)技能培訓、發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會福利制度。創(chuàng)新和完善農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民擁有同樣保障權(quán)利、享受同等保障水平的農(nóng)民工社會保障制度。

4.創(chuàng)新和完善財政支農(nóng)投入制度體系

創(chuàng)新和完善以“財政‘三農(nóng)’支出增幅大于財政總收入增幅”為基本內(nèi)容的財政支農(nóng)資金持續(xù)增長機制。創(chuàng)新和完善財政支農(nóng)政策引導機制，通過優(yōu)惠的財稅政策引導社會資本乃至國外資本向“三農(nóng)”領(lǐng)域投入，引導農(nóng)民積極參與農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設，引導農(nóng)業(yè)技術(shù)和人才向“三農(nóng)”領(lǐng)域流入。科學定位財政支農(nóng)的重點方向，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施、科技興農(nóng)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的財政支持力度。創(chuàng)新和完善財政支農(nóng)資金管理制度，規(guī)范和整合涉農(nóng)部門的項目投資，實行財政支農(nóng)資金集中支付制度，完善財政支農(nóng)項目決策程序，健全財政支農(nóng)資金監(jiān)管制度。依據(jù)WTO規(guī)則重構(gòu)財政支農(nóng)政策體系，充分利用“綠箱”政策，靈活利用“黃箱”政策并合理控制“黃箱”規(guī)模。⑥

5.創(chuàng)新和完善現(xiàn)代農(nóng)村金融制度體系

創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境以便引導金融機構(gòu)向農(nóng)村區(qū)域拓展和延伸。調(diào)整政策性銀行職能定位，拓寬政策性金融服務領(lǐng)域，以加大金融支農(nóng)、惠農(nóng)力度。積極推進金融組織創(chuàng)新，不斷推進農(nóng)村資金互助社及小額貸款公司等農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展，以匯集農(nóng)村社會閑散資金，最大限度地滿足農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款需求。建立健全農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸征信網(wǎng)絡系統(tǒng)，包括農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸信息采集系統(tǒng)、評價機制及數(shù)據(jù)庫平臺。創(chuàng)新和完善信貸獎懲機制，對那些信用記錄良好的農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體予以一定優(yōu)惠和便利（如利率優(yōu)惠等）。對那些有不良信用記錄的農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體予以懲戒（如限制授信額度、公示失信者不良信息記錄等）。引入互聯(lián)網(wǎng)金融服務，以最大限度降低農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資成本。⑦

6.創(chuàng)新和完善農(nóng)民教育培訓平臺

依據(jù)農(nóng)民教育培訓的公共物品屬性構(gòu)建以政府為主導的農(nóng)民教育培訓組織平臺。創(chuàng)新和完善農(nóng)民教育培訓內(nèi)容，包括在家務農(nóng)農(nóng)民的教育培訓、進城務工農(nóng)民的教育培訓、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的教育培訓等內(nèi)容。創(chuàng)新和完善農(nóng)民教育培訓模式，依托農(nóng)業(yè)高校及科研院所的實驗基地、以官產(chǎn)學研結(jié)合方式把實踐性環(huán)節(jié)納入農(nóng)民教育培訓全過程。創(chuàng)新和完善以“各類農(nóng)業(yè)院校+農(nóng)技中心+鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站所等”為主要內(nèi)容的農(nóng)技推廣服務體系。創(chuàng)新和完善以財政劃撥專項經(jīng)費為主、以面向社會募集為輔的農(nóng)民教育培訓籌資制度。

7.創(chuàng)新和完善耕地流轉(zhuǎn)市場制度體系

創(chuàng)新和完善耕地流轉(zhuǎn)法律制度，包括對耕地流轉(zhuǎn)主體進行評估及認證的法律制度、對耕地經(jīng)營項目進行審查及登記備案的法律制度、耕地流轉(zhuǎn)雙方合理共享耕地流轉(zhuǎn)增值收益的法律制度等。創(chuàng)新和完善耕地流轉(zhuǎn)市場機制，包括耕地契約化流轉(zhuǎn)機制、耕地流轉(zhuǎn)風險保障機制、耕地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制、以第三方仲裁人公平介入為主和以法律裁決為最后保障的耕地流轉(zhuǎn)糾紛處理機制等。創(chuàng)新和完善在耕地流轉(zhuǎn)過程中為流轉(zhuǎn)雙方提供談判、簽約、事后糾紛處理等全方位服務的中介服務體系。

8.培育和塑造農(nóng)民的市場經(jīng)濟意識

培育和塑造農(nóng)民的市場、法制、契約及平等理念，以弱化和替代其心靈深處的農(nóng)本觀念。通過吸收和融合中西方文化的思想精華（如變革圖新、崇尚競爭等），培育和塑造農(nóng)民敢為人先的企業(yè)家精神，以弱化和消除其風險厭惡心理。培育和塑造農(nóng)民誠信、共贏、和諧理念，以改善農(nóng)村“差序格局”化人際網(wǎng)絡關(guān)系。

注釋

①李迎生：《農(nóng)村社會保障制度改革：現(xiàn)狀與出路》，《中國特色社會主義研究》2013年第4期。②⑥陳少暉、廖添土：《新農(nóng)村建設與財政支農(nóng)機制創(chuàng)新》，《福建師范大學學報（哲學社會科學版）》2007年第1期。③娜仁圖雅：《加大我國農(nóng)業(yè)財政投入規(guī)模的對策建議》，《財經(jīng)理論研究》2014年第4期。④汪小亞：《農(nóng)村金融制度創(chuàng)新重點》，《中國金融》2013年第19期。⑤鄧大才：《關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的幾個重大判斷》，《學術(shù)研究》2009年第10期。⑦黃維健、王春播、屈霞：《對構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村金融制度支持政策的思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2009年第8期；閆艷：《農(nóng)村金融服務體系存在的主要問題與解決對策》，《經(jīng)濟縱橫》2015年第2期。