探尋大氣污染防治立法新思路

張弛

大氣污染是各國工業(yè)化進(jìn)程中普遍遇到的問題，也是各類環(huán)境污染防治中成因最復(fù)雜、管控最困難、危害最廣泛的環(huán)境問題。細(xì)顆粒物和大城市空氣污染防治更是世界性難題。當(dāng)前，我國應(yīng)通過立法實(shí)現(xiàn)大氣污染防治方式變革，使治理方式與發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理方式的“兩個轉(zhuǎn)變”（由末端治理為主向源頭控制為主轉(zhuǎn)變，由總量控制為主向容量控制為主轉(zhuǎn)變），撬動發(fā)展方式和消費(fèi)方式的“兩個轉(zhuǎn)變”。然而，實(shí)現(xiàn)治理方式的轉(zhuǎn)變還面臨著發(fā)展機(jī)制、管理體制、法律制度等方面的矛盾和障礙。

——保增長與保環(huán)境的矛盾。一般認(rèn)為，當(dāng)一國或地區(qū)人均GDP達(dá)到1萬美元時，環(huán)境開始好轉(zhuǎn)。但我國一些省市早就超過1萬美元，卻并未出現(xiàn)所謂的“拐點(diǎn)”。這固然與我國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長投入慣性過大等原因有關(guān)，但深層問題是，現(xiàn)行法律對經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)沒有劃定明確的邊界。長期以來，環(huán)境保護(hù)始終是塊“短板”，無法與經(jīng)濟(jì)增長相協(xié)調(diào)。同時一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然熱衷于上項(xiàng)目、鋪攤子，只管“猛吃”，不管“排泄”，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)老賬未還又欠新賬。因此，不從增長機(jī)制和管理體制上控制污染源的供給渠道，不依靠嚴(yán)厲法律扭轉(zhuǎn)增長優(yōu)先的機(jī)制，是難以實(shí)現(xiàn)污染物總量控制目標(biāo)的，環(huán)境“拐點(diǎn)”也是等不來的。

——治源頭與治末端的矛盾。大氣污染防治需要從生產(chǎn)源頭、生產(chǎn)過程到生產(chǎn)末端全過程的控制和治理?，F(xiàn)行法律法規(guī)對大氣污染治理是以末端治理為主，末端治理又以罰款為主。目前，末端治理的局限性已日益顯露，污染物處理設(shè)施投資大、運(yùn)行費(fèi)用高，使企業(yè)生產(chǎn)成本上升，同時末端治理往往因治理不徹底，產(chǎn)生“二次污染”。近年來，各地普遍實(shí)行污染企業(yè)“入園進(jìn)區(qū)”，這對集中治理工業(yè)廢水是有效的，但由于各類工業(yè)廢氣無法集中治理，化工、煤電、冶煉、建材等污染行業(yè)集中后，各類企業(yè)有組織和無組織排放的大氣污染物，對地區(qū)大氣環(huán)境造成集中污染沖擊，這是工業(yè)大氣污染防治面臨的新難題。

——控總量與守容量的矛盾。我國大氣污染防治立法中所指的總量控制是對一定區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)污染物總排放量的計劃性控制，而大氣環(huán)境容量是指一定區(qū)域大氣環(huán)境所能承載的各類污染物的總量?，F(xiàn)實(shí)中大氣污染物具有隨時間、空間變化的特點(diǎn)，大氣污染物的時空分布及其濃度與污染物排放源的分布、排放量及地形、地貌、氣象等條件密切相關(guān)。因此，一定區(qū)域的污染物總量控制要以該區(qū)域的大氣環(huán)境容量和氣象條件為依據(jù)。而目前我國大氣環(huán)境容量管理尚未真正實(shí)施，大氣污染防治綜合標(biāo)準(zhǔn)滯后。

——統(tǒng)一管與依法管的矛盾。環(huán)境保護(hù)工作需要各級政府的齊抓共管，各部門的統(tǒng)分合作和全社會的共同參與。而目前的環(huán)境保護(hù)管理體制仍存在著政府部門職能錯位、缺位、交叉、重疊等體制性障礙?，F(xiàn)行環(huán)保工作分散在環(huán)保、海洋、港務(wù)、公安、交通、城建、軍隊環(huán)保等部門，資源保護(hù)分散在礦產(chǎn)、水利、農(nóng)業(yè)等部門，綜合管理分散在發(fā)改、經(jīng)信、財政、國土等部門，環(huán)保同為政府組成部門，難以統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他部門的工作。由于其他部門都有自己的主業(yè)，環(huán)境保護(hù)只是副業(yè)，當(dāng)主業(yè)與副業(yè)發(fā)生矛盾時，這些部門一般以本部門、本行業(yè)執(zhí)行的法律法規(guī)政策為適用依據(jù)，外部難以協(xié)調(diào)；而當(dāng)與外部發(fā)生矛盾時，往往是各依各法、各執(zhí)一端、各行其是。

當(dāng)前，我國正處在全面深化改革的歷史新起點(diǎn)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵時期，黨的十八屆四中全會為大氣污染防治立法指明了方向。大氣污染防治立法既要注重解決面臨的實(shí)際問題，更要“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”，在法治軌道上推動我國發(fā)展方式、消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)變和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。

一是實(shí)施環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。大氣污染防治規(guī)劃不僅要列入各級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，而且與大氣污染防治規(guī)劃不符合的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃必須進(jìn)行調(diào)整。重大建設(shè)項(xiàng)目和發(fā)展規(guī)劃的決策，不僅要在本行政區(qū)內(nèi)進(jìn)行環(huán)評，還要放在區(qū)域、流域的范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)評。環(huán)保投入現(xiàn)在僅占GDP的1.59%，與發(fā)達(dá)國家占8%的水平仍有很大的差距，要通過立法明確規(guī)定各級政府財政性環(huán)保經(jīng)費(fèi)支出占比應(yīng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高，同時，各級政府財政應(yīng)設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)資金。

二是實(shí)行以容量管理為基礎(chǔ)的總量控制。區(qū)域大氣環(huán)境容量是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的環(huán)境保護(hù)底線，也是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的平衡點(diǎn)。應(yīng)由氣象部門會同環(huán)保等部門編制各區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)劃，并以此為依據(jù)，編制大氣污染防治規(guī)劃。氣象部門負(fù)責(zé)大氣環(huán)境容量的管理，核定各區(qū)域的大氣環(huán)境容量；環(huán)保部門負(fù)責(zé)按照核定的環(huán)境容量對各區(qū)域、各地方大氣污染物排放實(shí)行總量控制；區(qū)域內(nèi)的各地政府按照國家明確的區(qū)域和各地方的污染排放控制指標(biāo)，實(shí)行大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)責(zé)任管理，使科學(xué)發(fā)展做到可量化、可操作、可考核。

三是建立區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)制。一體化是解決區(qū)域環(huán)境與發(fā)展問題的根本出路。目前國家已啟動京津冀一體化的規(guī)劃，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展拓開了一條新路。首先，要實(shí)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的一體化，針對不同功能區(qū)實(shí)行不同的準(zhǔn)入條件，在更大范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)工作。強(qiáng)力推動工業(yè)源頭治理和工業(yè)園區(qū)大氣污染綜合治理改造，開展清潔生產(chǎn)，使廢棄物減量化、資源化和無害化。其次，要實(shí)行發(fā)展政策一體化。實(shí)行區(qū)域內(nèi)的各類發(fā)展政策共享，發(fā)揮市場配置資源的作用。再次，要推進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)一體化立法、執(zhí)法和監(jiān)督。

四是推動環(huán)境保護(hù)管理體制改革。大氣污染防治是龐大的社會治理工程，靠環(huán)保部門“一統(tǒng)天下、包打天下”是不切實(shí)際的。工礦企業(yè)污染、城市三產(chǎn)污染、農(nóng)村秸稈焚燒、建筑揚(yáng)塵污染、機(jī)動車船污染的防治，都需要強(qiáng)化現(xiàn)場監(jiān)管，而目前環(huán)境部門是查不勝查、防不勝防。要改變這種管理困局，應(yīng)強(qiáng)化環(huán)保部門污染防治綜合監(jiān)管職責(zé)，集中力量抓好重點(diǎn)污染源的管控，同時強(qiáng)化主管部門污染防治意識和監(jiān)管職責(zé)，主管部門不能只管產(chǎn)品，不管副產(chǎn)品。目前，一些省市經(jīng)濟(jì)管理部門已建立了環(huán)境資源管理機(jī)構(gòu)，還需進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法力量，逐步建立起各級政府環(huán)境保護(hù)“大執(zhí)法”的監(jiān)管格局，從而形成“政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、環(huán)保部門綜合監(jiān)管、其他部門分工配合、公眾積極參與”的監(jiān)管體制。

五是切實(shí)保障公眾健康。保障公眾健康是大氣環(huán)境保護(hù)立法的宗旨。目前，各地的大氣污染防治條例比較注重污染防治的措施，有提高處罰標(biāo)準(zhǔn)、增加違法成本、強(qiáng)化執(zhí)法手段等等，這對強(qiáng)化末端治理是必要的。但收取的排污費(fèi)、違法處罰主要用于末端治理和部分生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，而對大氣污染事故及公害對公眾損害的補(bǔ)償與保險問題還是立法的盲區(qū)，因不屬于地方立法的權(quán)限，地方立法無法進(jìn)行探索。國家修改大氣污染防治法，應(yīng)研究國家和地方政府設(shè)立防止環(huán)境公害補(bǔ)償基金以及被害者如何獲得救濟(jì)等問題。

六是加強(qiáng)法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督。制定法律法規(guī)的意義全在于實(shí)施。要改變過去環(huán)保立法重授權(quán)輕后評估、重處罰輕根治、重理念創(chuàng)新輕可行性操作的現(xiàn)象。一是對法律法規(guī)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定的配套實(shí)施細(xì)則、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等，要明確制定的期限和制定機(jī)關(guān)的責(zé)任，防止法律法規(guī)被虛置，防止各級人大監(jiān)督找不到抓手。二是要明確法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)。如有立法權(quán)的主體制定的法律法規(guī)，其監(jiān)督的主體、程序和時間等要有明確的規(guī)定，使各級人大及其常委會依法開展監(jiān)督，及時糾正和解決法律法規(guī)實(shí)施中的問題，保障法律法規(guī)正確有效實(shí)施。三是要建立法律法規(guī)后評估制度。有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)應(yīng)開展立法后評估工作，使立法、執(zhí)法和監(jiān)督良性互動，增強(qiáng)法律法規(guī)的實(shí)施效果。□

（作者單位：江蘇省人大常委會環(huán)資城建委）

責(zé)任編輯：蘇勝利