對(duì)社會(huì)機(jī)制引入上海社會(huì)住房保障體系一體化的思考

盧漢龍

編者按

2011年4月19日上午，為探討住房保障和住區(qū)規(guī)劃方面的相關(guān)問題，《上海城市規(guī)劃》編輯部采訪了上海社會(huì)科學(xué)院盧漢龍研究員。經(jīng)受訪者本人審核，現(xiàn)將采訪內(nèi)容整理如下，以饗讀者。

好的住房政策應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“人人都有合適的居所”而并非“人人都有自有的住房”。

上海住房問題的發(fā)展應(yīng)將其放在全市發(fā)展的大視角下去審視。從社會(huì)學(xué)或都市社會(huì)理論方面來看，上海應(yīng)采取多中心發(fā)展的戰(zhàn)略，多中心中的每個(gè)中心應(yīng)形成一個(gè)相對(duì)完整的體系。而在實(shí)際的發(fā)展過程中，仍然出現(xiàn)了“攤大餅”式的空間趨勢(shì)，城市變得越來越臃腫。因此政府希望降低中心城區(qū)的居住人口密度，將部分人口引導(dǎo)出去。而由于經(jīng)濟(jì)機(jī)制在發(fā)揮作用，不可避免地導(dǎo)致了中心城區(qū)昂貴的地價(jià)。如今中心城區(qū)的住宅空殼化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，中央商務(wù)區(qū)空殼現(xiàn)象就更加明顯。由此可見，不能單純地以經(jīng)濟(jì)機(jī)制去推動(dòng)城市空間的拓展和城市的更新改造。應(yīng)該考慮引入社會(huì)機(jī)制。

1 上海社會(huì)住房保障體系解析

上海保障房建設(shè)強(qiáng)調(diào)廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、動(dòng)遷安置房“四位一體”，這是至關(guān)重要的。但在實(shí)際操作工作中，各個(gè)政府條線分頭管理，還沒有形成合力。

城市政府首先要考慮的是廉租房建設(shè)。廉租房需要提供實(shí)物，為那些沒地方住或者居住條件特別差的人提供居所?，F(xiàn)狀廉租以提供貨幣補(bǔ)貼為主的方式應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)變。

其次是公共租賃。世界各個(gè)城市的公共租賃基本都是政府出資造房，用于租賃。上海出資公共租賃房不僅僅是解決上海本地人口的需求，更是對(duì)上海對(duì)各方面人才保持吸引力有好處，有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。從這個(gè)角度出發(fā)，建議對(duì)公共租賃的概念進(jìn)行擴(kuò)展。目前，上海已建的住房數(shù)量很多，私人租賃市場(chǎng)也非?；钴S，但很不規(guī)范。公共租賃，應(yīng)該激活私人租賃市場(chǎng)，采取各種形式的介入，如政策介入、收購等。比如，可以探索建立有政府背景的經(jīng)租公司，或者對(duì)私人租賃的稅收所得進(jìn)行嚴(yán)格管理，將部分私人租賃的房源投入到公共租賃中。

上海應(yīng)該考慮政府貼租的方式。香港在二十世紀(jì)六七十年代，就采取了政府貼租的方式，由政府提供低租金的房子。歐洲現(xiàn)在也基本如此。如德國，根據(jù)受租人的收入提供補(bǔ)償，而且租賃是與其工資單、銀行信用卡等捆綁在一起的，成為一種民事行為。假如受租人經(jīng)濟(jì)條件改變后，仍享受政府貼租而不肯搬出公租房，他的信用就會(huì)受到影響。公共租賃房應(yīng)遵行市場(chǎng)租賃價(jià)格，否則很容易出現(xiàn)尋租空間。

全國公共租賃房有1000萬套的計(jì)劃，而且已經(jīng)納入政府考核體系中。從大方向上有利于壓低虛高的房價(jià)。然而，在上海、深圳、北京這樣房屋空置現(xiàn)象很嚴(yán)重的大城市，卻容易造成新的房屋空置。所以私人租賃一定要跟公共租賃相結(jié)合。政府要采取收購或退租的方式，政府財(cái)政拿出錢來，或者用土地、住房公積金、債券等方式去募集一些錢來建立這個(gè)制度。

所以在社會(huì)居住保障體系一體化中，公共租賃房的建設(shè)一定要經(jīng)過慎重考慮，引入社會(huì)機(jī)制。對(duì)那些多余的、已經(jīng)售后控制的、并在私人租賃市場(chǎng)的房子，要有公共政策介入，將之規(guī)范化并搞活。這樣，房屋產(chǎn)權(quán)仍為私有，政府只需補(bǔ)貼低收入者租金。另外，上海還有很多多層住宅，以前是政府建的公房，出售后，現(xiàn)在很多用于出租，如果有條件的話，政府可以整棟或者整排地回購，也可以與舊區(qū)改造相結(jié)合。

第三是經(jīng)濟(jì)適用房。應(yīng)該謹(jǐn)慎提倡建經(jīng)濟(jì)適用房。通常情況下，沒有哪個(gè)國家的政府能把幫人買房置業(yè)作為一種社會(huì)政策。好的住房政策應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“人人都有合適的居所”而并非“人人都有自有的住房”?，F(xiàn)在住房政策研究經(jīng)常借鑒香港和新加坡采取居者有其屋的計(jì)劃，事實(shí)上從世界范圍來看，香港和新加坡解決住房問題的做法并不具有代表性，它們的政策都是在特定的政治環(huán)境下出臺(tái)的。我們的政策借鑒需要有歷史感。比如新加坡脫離馬來西亞而獨(dú)立時(shí)有五大民族，國內(nèi)政局動(dòng)蕩，所以李光耀用儒家的理念，實(shí)行居者有其屋政策（有恒產(chǎn)才有恒心），把五大民族整合了起來，即提供組屋的方式?，F(xiàn)在新加坡的組屋政策做得很成功，建筑標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。而且我們要考慮到新加坡是高福利制度的國家，人口也不到500萬，她能夠使提供組屋的政策維持下去。香港是在1980年代才開始實(shí)行居者有其屋的政策，在這之前已有20多年的公共租賃的歷史。1980年代，香港成為亞洲四小龍，經(jīng)濟(jì)已很成熟，生活也比較富裕，加之中國人置業(yè)的傳統(tǒng)，政府就逐步將公租房拿來出售。這就類似于我們計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代把原來公家租賃的房子出售給居住者。

對(duì)比香港和新加坡，中國這么大的國家，這么多的人口，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)富水平都還很虛弱的情況下，如果也把置業(yè)作為政府的社會(huì)保障，客觀上是脫離了發(fā)展階段。在推行過程中，就形成政府幫一部分人群置業(yè)購房的現(xiàn)象，這就很容易跟腐敗捆綁在一起。

現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)適用房在行政機(jī)制推動(dòng)下，其數(shù)量在快速增長。不妨將部分經(jīng)濟(jì)適用房通過政策手段轉(zhuǎn)化為租賃房。否則將來會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房退租的現(xiàn)象。有些人會(huì)不想買經(jīng)濟(jì)適用房，因?yàn)橛X得產(chǎn)權(quán)有諸多控制，繼承也是有限制的?，F(xiàn)在買房不僅僅是解決居住問題，也是投資預(yù)期的價(jià)格。大家看到，對(duì)符合經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)條件的人員，拿出首付款很難，可能需要借貸。假如沒有產(chǎn)權(quán)預(yù)期的話，可能是會(huì)流產(chǎn)的。我建議，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)可采取兩種過渡方式：一是在經(jīng)濟(jì)適用房5年的公有產(chǎn)權(quán)時(shí)間內(nèi)，將之變通成一種公共租賃的方式。5年過后，如想出售的話需要先扣除租金；二是將20%-25%的經(jīng)濟(jì)適用房直接作為公共租賃房，這樣也可以減少地方政府對(duì)完成公共租賃的壓力。

第四是動(dòng)遷安置房，這與舊區(qū)改造密切相關(guān)。上海舊區(qū)改造的對(duì)象設(shè)定為二級(jí)舊里以下，基本上看成是棚戶區(qū)和國有企業(yè)集體宿舍的改造。但是從城市的整體來看，大量的二十世紀(jì)七八十年代的多層建筑，也需要改造。因?yàn)閺某鞘邪踩慕嵌龋?樓以下的預(yù)制板格式的磚木結(jié)構(gòu)的房子存在安全隱患，需要拆除。

今年市建交委提出，“十二五”期間舊區(qū)改造將會(huì)延伸到城鄉(xiāng)結(jié)合部。這些新劃進(jìn)市區(qū)的國有土地應(yīng)該考慮如何結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行整治。這樣，舊區(qū)改造的涵義一方面跟城市更新結(jié)合在了一起。另一方面，還可以盤活土地，改變土地的使用功能。在舊區(qū)改造中，不能完全依賴經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或地方政府的推力，要更加強(qiáng)調(diào)城市的多元化，要讓不同階層的人能住在一起。

早期的舊區(qū)改造與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上是政府自上而下的行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制捆綁在一起互動(dòng)的。舊區(qū)改造中應(yīng)引入社會(huì)機(jī)制，社會(huì)機(jī)制在某種意義上是自動(dòng)閥。上海舊區(qū)改造中的動(dòng)拆遷戶，有40%仍選擇居住在市區(qū)，用補(bǔ)償?shù)腻X來租房子，他們不愿意離開原來的居住地，需要考慮到這部分人群。

在研究舊區(qū)改造過程中，還應(yīng)該關(guān)注到舊區(qū)改造如何跟城市更新結(jié)合起來，其中城市弱勢(shì)群體的利益尤其需要注意。目前，舊區(qū)改造中對(duì)動(dòng)遷居民戶的補(bǔ)償基本上是通過市場(chǎng)方式進(jìn)行，主要是跟業(yè)主進(jìn)行交談。但經(jīng)調(diào)查，舊區(qū)中有1/3的房屋是被業(yè)主租賃出去的。在本地舊區(qū)改造過程中，我們聽到的多是政府、開發(fā)商和業(yè)主三方的聲音，他們都有話語權(quán)，而實(shí)際居住在舊區(qū)里的居民是最容易被忽略掉的“沉默的第四方”。他們主要是中低收入者、城市打工仔、小白領(lǐng)，也有剛剛畢業(yè)的大學(xué)生、研究生。租住這種房子，對(duì)于他們工作和生活都很方便，但其居住狀況總體上比較差。在整個(gè)市場(chǎng)動(dòng)遷過程中，他們?cè)诜缮鲜菦]有權(quán)利的，但是政府應(yīng)該考慮到這批人。動(dòng)拆遷會(huì)給沉默的第四方帶來兩個(gè)后果：一是在沉默中爆發(fā)。一是繼續(xù)沉默下去，改租舊區(qū)以外的房子。而城市中低收入者多為從事服務(wù)業(yè)的人，比如環(huán)衛(wèi)工人、市政工人等，他們改租房子后，就會(huì)提高整個(gè)城市的成本。

聯(lián)合國提出的住房發(fā)展目標(biāo)是“人人都有合適的居所”，其中居所的英文為dewell，指的是不同層次、不同經(jīng)濟(jì)能力的人的棲身之所，可以是租賃的或購買的房子，而不是住房（house）的意思。

政府在公共政策制定方面需要有公共邏輯，但是在可行性論證方面一定要有市場(chǎng)的概念。完全靠政府財(cái)政無原則地補(bǔ)貼，很難長期維系。對(duì)公共租賃房，應(yīng)該鼓勵(lì)用市場(chǎng)租金來規(guī)劃整個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)的模型，即一定要有盈利模式，但是至于錢怎么貼下去，這可能是要有公共邏輯。不能完全隨市場(chǎng)走，也不單單是完成行政命令。

2 社會(huì)學(xué)視角下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

虹橋綜合交通樞紐，是集中了航運(yùn)、鐵路、公路等多種交通運(yùn)輸方式的交通樞紐。假如將航運(yùn)與鐵路功能整合在一起，需要考慮到其周邊地區(qū)的功能布局，避免功能間的相互沖突以及環(huán)境污染等方面的問題（空氣、噪音等因素）。從這個(gè)角度來看，在綜合交通樞紐地區(qū)過多地布局商業(yè)住宅可能就并不合適了。同時(shí)，交通樞紐以過客居多，不能把所有設(shè)施都配置進(jìn)去，做成小而全的結(jié)構(gòu)。同樣的發(fā)展案例在迪士尼樂園也可以看到，其實(shí)迪士尼樂園周邊不一定要規(guī)劃大面積的商業(yè)居住，可以更多布置社會(huì)性的公共服務(wù)設(shè)施，如搞一些跟旅游有關(guān)的服務(wù)。

目前城市發(fā)展中聚焦重點(diǎn)工程項(xiàng)目，放大效應(yīng)的內(nèi)在原因，可能是市場(chǎng)機(jī)制的作用，更可能是建設(shè)財(cái)政的要求。政府建設(shè)財(cái)政的思路或機(jī)制如果沒有改變，對(duì)基本建設(shè)投資的依賴性就會(huì)很強(qiáng)。這種發(fā)展的饑渴會(huì)驅(qū)使政府有持續(xù)的投資沖動(dòng)，從而不斷去尋找新的熱點(diǎn)。

政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制交錯(cuò)推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的另一個(gè)案例是軌道交通建設(shè)。因?yàn)槭啦?huì)的舉辦，上海快速建設(shè)軌道交通線網(wǎng)，滿足了7000萬人次的便捷出行，對(duì)于城市發(fā)展具有顯著的推動(dòng)作用。但是應(yīng)該看到，目前全市軌道交通建設(shè)并沒有考慮到客流的非線性因素，其中很重要的一個(gè)原因則是開發(fā)商的利益太強(qiáng)。軌道交通沿線的房地產(chǎn)開發(fā)商或者區(qū)政府愿意出錢，地鐵站點(diǎn)就修到那里，而缺乏從系統(tǒng)角度去綜合考慮問題。國外很多規(guī)劃得很好的地鐵，舊區(qū)可能從“線跟人”這方面來考慮，因?yàn)榕f區(qū)人口密度大。新區(qū)則一定要從“人跟線”的方面去研究。

比如，迪士尼樂園未來的客流量很大。軌道交通線規(guī)劃的時(shí)候一定要考慮到這一因素。不能一條條軌道交通線過去，一定要到旁邊中轉(zhuǎn)。國際城市很多重點(diǎn)地區(qū)的軌道交通建設(shè)都是通過外部中轉(zhuǎn)進(jìn)來，規(guī)劃上就要避免直線抵達(dá)。例如香港，它就設(shè)計(jì)了一條彩虹線，由專線進(jìn)入迪士尼，因?yàn)檫@段客流量密度大。迪士尼樂園的運(yùn)營，外國公司會(huì)進(jìn)入，他們考慮得更多的估計(jì)是樂園的門票收入。所以地方政府一定要有前瞻性，規(guī)劃的時(shí)候要考慮利用專線或中轉(zhuǎn)線來疏解游客，爭(zhēng)取做到“人跟線”，還要考慮到游樂園的高峰和低峰時(shí)段。尤其是平時(shí)客流很少，且客流密度小的情況下，考慮軌道交通線路的合理規(guī)劃布局。