競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的影響與應(yīng)對(duì)之策

張吉鵬　李凝

金融危機(jī)之后，以中國(guó)為代表的新興市場(chǎng)國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)中的地位持續(xù)上升。為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的控制，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家力推以競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則為代表的新一代國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則。在美國(guó)主導(dǎo)的跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）以及跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議（TTIP）談判中，競(jìng)爭(zhēng)中立都是核心議題，美國(guó)在最新版本的2012年雙邊投資協(xié)定（BIT）范本中也力推競(jìng)爭(zhēng)中立條款。本質(zhì)上，競(jìng)爭(zhēng)中立針對(duì)的是新興市場(chǎng)國(guó)家國(guó)有企業(yè)問題，其核心內(nèi)容是“國(guó)有企業(yè)不能僅因?yàn)槠渌袡?quán)性質(zhì)而享有特別的優(yōu)惠待遇，私營(yíng)企業(yè)應(yīng)該享有與國(guó)有企業(yè)平等的競(jìng)爭(zhēng)地位”，美歐等國(guó)家希望通過制定競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，來(lái)遏制新興市場(chǎng)國(guó)家國(guó)有企業(yè)在全球范圍內(nèi)的貿(mào)易投資活動(dòng)，以維持美歐企業(yè)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)地位。因此無(wú)論中國(guó)是否加入TPP的談判，國(guó)有企業(yè)的“走出去”戰(zhàn)略都很難擺脫競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的約束和影響，我國(guó)政府和國(guó)有企業(yè)需要積極應(yīng)對(duì)。

一、競(jìng)爭(zhēng)中立：國(guó)際投資規(guī)則的新趨勢(shì)

金融危機(jī)之后，為了掌握全球貿(mào)易投資規(guī)則制定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，美歐啟動(dòng)并主導(dǎo)了跨太平TPP以及TTIP談判。2012年美國(guó)在修訂2004年發(fā)布的BIT文本的基礎(chǔ)上，公布了最新版本的BIT范本，這一范本構(gòu)成美國(guó)與其他國(guó)家進(jìn)行BIT談判的基礎(chǔ)。美歐推出競(jìng)爭(zhēng)中立、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)法規(guī)等新議題，新一代國(guó)際投資規(guī)則逐漸成形。傳統(tǒng)國(guó)際投資規(guī)則的核心問題是互惠的市場(chǎng)準(zhǔn)入，其談判的主要內(nèi)容是降低投資壁壘，為外國(guó)投資者提供非歧視待遇。新一代國(guó)際投資規(guī)則的核心問題則是國(guó)內(nèi)規(guī)制與監(jiān)管一致化，其談判的主要內(nèi)容是協(xié)調(diào)與統(tǒng)一最低標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則涵蓋了國(guó)有企業(yè)、規(guī)則一致以及投資保護(hù)等重要橫向議題，是新一代國(guó)際投資規(guī)則的標(biāo)桿之一。

競(jìng)爭(zhēng)中立概念源于澳大利亞國(guó)內(nèi)立法與改革。早在1992年，澳大利亞就在“希爾默報(bào)告”中提出了競(jìng)爭(zhēng)中立這一競(jìng)爭(zhēng)法下的概念。1995年澳大利亞啟動(dòng)了國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策改革，并在1996年的《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》中明確了這一概念：競(jìng)爭(zhēng)中立是指國(guó)有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)不能僅因?yàn)槠鋰?guó)家所有權(quán)而享有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。澳大利亞提出競(jìng)爭(zhēng)中立概念的意圖在于對(duì)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為形成約束，去除國(guó)家所有權(quán)對(duì)資源配置的扭曲，提高資源配置效率，這一規(guī)則也開始被歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家所肯定和采納。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）是積極推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立研究的國(guó)際性組織，其大部分成員國(guó)也已經(jīng)通過競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策等形式體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則。

美國(guó)和歐盟通過在TPP和TTIP談判中引入競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則來(lái)限制參與談判的國(guó)家給予國(guó)有企業(yè)各種優(yōu)惠待遇，削弱這些國(guó)家國(guó)有企業(yè)參與投資的能力，維持美國(guó)和歐盟企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。美國(guó)在2012年BIT范本中也力推競(jìng)爭(zhēng)中立條款，將“國(guó)有企業(yè)被授予政府職權(quán)”納入約束范圍，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)不得以低于市場(chǎng)價(jià)格取得信貸、土地、礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)要素，其具體內(nèi)容與TPP 投資條款中的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則基本一致。作為未來(lái)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際投資規(guī)則的核心規(guī)則，這一規(guī)則必將給新興市場(chǎng)國(guó)家國(guó)有企業(yè)帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。

二、競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的影響

（一）提高海外市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，抑制國(guó)有企業(yè)“走出去”進(jìn)程

競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則發(fā)展迅速，這一規(guī)則將會(huì)是繼“國(guó)家安全審查”之后影響國(guó)有企業(yè)“走出去”的另一市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。作為我國(guó)“走出去”主力的國(guó)有企業(yè)，特別是中央企業(yè)，需要嚴(yán)格披露源自政府的補(bǔ)貼、低息貸款以及股息分紅、稅收、擔(dān)保等財(cái)務(wù)信息。在進(jìn)入東道國(guó)市場(chǎng)時(shí)，如果國(guó)有企業(yè)不予披露或者達(dá)不到相關(guān)要求，將得不到市場(chǎng)準(zhǔn)入的許可；如果披露，則東道國(guó)相關(guān)部門可根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立認(rèn)為國(guó)有企業(yè)獲得了特別優(yōu)惠待遇，一旦不能證明這些優(yōu)惠待遇的合理性，同樣可能會(huì)被拒絕準(zhǔn)入。近年來(lái)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在美國(guó)、澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家的并購(gòu)和投資活動(dòng)因?yàn)椤皣?guó)家安全”等理由頻繁受阻，競(jìng)爭(zhēng)中立將可以成為美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家政府審查和阻礙中國(guó)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入的新理由。許多學(xué)者指出，盡管競(jìng)爭(zhēng)中立條款本身具有中性，但當(dāng)歐美國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)低迷，保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)的壓力更大時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則有可能成為一種新的更具操作上的靈活性和隱蔽性的投資保護(hù)措施，國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入將不可避免地面臨更大的障礙和難度。

（二）阻礙國(guó)有企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的形成，削弱 “走出去”能力

包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的許多國(guó)家在工業(yè)化過程中都曾運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策來(lái)支持本國(guó)大型企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育它們的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中立的概念應(yīng)用到處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平的國(guó)家企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)中時(shí)，其合理性面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)是我國(guó)政府的重要目標(biāo)。我國(guó)國(guó)有企業(yè)的存在領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)范圍很廣泛，政府把國(guó)有企業(yè)作為提供公共服務(wù)和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的一種特殊的宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具。雖然我國(guó)國(guó)有企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)企業(yè)的差距日趨縮小，但由于起步晚，進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的時(shí)間短，國(guó)有企業(yè)與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家有著豐富國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)的大型跨國(guó)企業(yè)相比還存在一定差距。如果依照競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，取消政府因“公共政策性使命”對(duì)國(guó)有企業(yè)的必要扶持，必然會(huì)影響國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的形成，進(jìn)而影響國(guó)有企業(yè)對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)的控制，制約國(guó)有企業(yè)“走出去”的能力。

（三） 不利于國(guó)有企業(yè)海外子公司克服外來(lái)者劣勢(shì)，提高海外運(yùn)營(yíng)成本

跨國(guó)企業(yè)在海外經(jīng)營(yíng)時(shí)必須承擔(dān)東道國(guó)本土企業(yè)無(wú)需面臨的額外成本，即跨國(guó)經(jīng)營(yíng)外來(lái)者劣勢(shì)，東道國(guó)與母國(guó)制度距離的增加，會(huì)增加跨國(guó)公司子公司面臨的外來(lái)者劣勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)中立政策所構(gòu)建的國(guó)際制度環(huán)境，與中國(guó)國(guó)內(nèi)制度環(huán)境有根本性的差別。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則增加了跨國(guó)經(jīng)營(yíng)成本和難度，不利于國(guó)有企業(yè)克服外來(lái)者劣勢(shì)，提升國(guó)際化績(jī)效。競(jìng)爭(zhēng)中立如果作為一項(xiàng)規(guī)則和制度被普遍接受，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)國(guó)家所有權(quán)標(biāo)簽的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑也從東道國(guó)單邊層面上升到了區(qū)域多邊層面。國(guó)有企業(yè)海外子公司將面臨更嚴(yán)重的合法性缺失問題，更難被東道國(guó)消費(fèi)者、供應(yīng)商以及社區(qū)等利益相關(guān)者認(rèn)可和接受，建立信任關(guān)系，從而妨礙它們更好地嵌入到東道國(guó)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，獲取生存和發(fā)展所需的各種資源和信息；國(guó)有企業(yè)也將面臨更多與競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則相關(guān)的決策，增加跨國(guó)經(jīng)營(yíng)復(fù)雜性和不確定性，對(duì)國(guó)有企業(yè)國(guó)際化能力也提出了更多的挑戰(zhàn)。

三、政府與企業(yè)層面的應(yīng)對(duì)策略

（一）堅(jiān)持所有制中立理念，在國(guó)際談判中提出符合中國(guó)國(guó)家利益的競(jìng)爭(zhēng)中立主張

競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則還處于形成過程中，其具體內(nèi)容還有較大的不確定性，我國(guó)相關(guān)部門應(yīng)該充分利用全球貿(mào)易和投資大國(guó)和第二大經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際影響力，以中美、中歐BIT談判為平臺(tái)，就競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則與美國(guó)和歐盟展開談判，使競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則最大限度地向符合我國(guó)要求和利益的方向發(fā)展。在談判中堅(jiān)持“政府擁有控制權(quán)”這一狹義的國(guó)有企業(yè)定義，堅(jiān)決反對(duì)將“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念擴(kuò)大化，以“政府經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”理由將特定民營(yíng)企業(yè)納入競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的約束范圍。美國(guó)與越南、智利、新加坡等擁有較多國(guó)有企業(yè)的TPP成員國(guó)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立議題存在較多分歧，我國(guó)可以與這些TPP成員國(guó)積極推進(jìn)自由貿(mào)易協(xié)定的簽署，或者完善已經(jīng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定，在國(guó)有企業(yè)的界定、受約束的商業(yè)行為的認(rèn)定上與這些國(guó)家展開磋商和談判，在達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)上推出有益于平衡不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家之間利益訴求的競(jìng)爭(zhēng)中立條款。在雙邊、多邊、區(qū)域等各個(gè)層面的國(guó)際貿(mào)易與投資協(xié)定談判中，與新興和發(fā)展中國(guó)家一起倡議既要堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立，又要堅(jiān)持平等對(duì)待國(guó)有企業(yè)的所有制中立的理念，并允許各國(guó)因國(guó)情和發(fā)展程度不同擁有一定的改革和過渡期限。

（二）深化國(guó)有企業(yè)改革，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類管理，加快推進(jìn)混合所有制改革

競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則約束的是從事“商業(yè)行為”的國(guó)有企業(yè)，對(duì)承擔(dān)公益活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)不適用，將競(jìng)爭(zhēng)性和公益性國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類管理，可以在一定程度上減少競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的沖擊。公益型國(guó)有企業(yè)需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌實(shí)現(xiàn)的前提下，更多地滿足于社會(huì)公共福利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福利的最大化。對(duì)于這類國(guó)有企業(yè)，應(yīng)盡快把那些非公益性業(yè)務(wù)剝離出去。國(guó)有企業(yè)的界定決定了競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的規(guī)制對(duì)象，其概念外延越大，則規(guī)制適用范圍越大，TPP談判成員2013年文萊會(huì)議草案采用“政府擁有過半數(shù)的表決權(quán)”定義國(guó)有企業(yè)，而不是“20%及以上的股權(quán)”這一美國(guó)最開始基于“深受政府影響”概念做出的界定。因而推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革是應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的重要措施，尤其是競(jìng)爭(zhēng)型領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)率先引入民間資本，加快推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)改革。

（三）完善競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，在國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)“試驗(yàn)”競(jìng)爭(zhēng)中立政策

首先，完善競(jìng)爭(zhēng)立法，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)壟斷行為的規(guī)制，確保不同的經(jīng)濟(jì)主體在自身權(quán)利受到侵害時(shí)能獲得有效的救濟(jì)和執(zhí)行。其次，規(guī)范產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，切實(shí)防止交叉補(bǔ)貼。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策存在著政策設(shè)置原則不統(tǒng)一、專向性明顯以及不透明等弊病，一旦競(jìng)爭(zhēng)中立成為雙邊或多邊貿(mào)易投資規(guī)則，針對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的交叉補(bǔ)貼問題將成為一個(gè)焦點(diǎn)問題。我國(guó)應(yīng)合理參考 OECD《國(guó)有企業(yè)治理指南》，規(guī)范產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，切實(shí)防止其商業(yè)活動(dòng)得到政府對(duì)其所承擔(dān)公益目標(biāo)的補(bǔ)貼而獲得額外的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。再次，在國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)“試驗(yàn)”競(jìng)爭(zhēng)中立政策，積累應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，可以率先在國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)、探索和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，為我國(guó)參與國(guó)際規(guī)則談判積累經(jīng)驗(yàn)；在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，除了公益性活動(dòng)之外，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都應(yīng)該完全遵循商業(yè)活動(dòng)的原則，國(guó)有企業(yè)不得享受額外的稅務(wù)減免、補(bǔ)貼以及優(yōu)惠融資和信貸，并提升國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)透明度。

（四）建立和健全以綜合服務(wù)為主的“走出去”支持體系，優(yōu)化“走出去”主體結(jié)構(gòu)

近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府在扶持企業(yè)“走出去”方面采取了一些措施，就其內(nèi)容來(lái)看，主要側(cè)重于財(cái)政稅收、補(bǔ)貼、信貸等直接性扶持政策和激勵(lì)措施。這些主要面向國(guó)有企業(yè)的政策和措施不但會(huì)帶來(lái)一定的扭曲效應(yīng)，而且也容易成為投資對(duì)象國(guó)對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入限制的理由。以提供服務(wù)的形式支持企業(yè)“走出去”是國(guó)際通行的和被普遍接受的做法，我國(guó)在進(jìn)一步改革和完善對(duì)外投資管理體制，最大限度地減少政府對(duì)企業(yè)對(duì)外投資決策的干預(yù)的同時(shí)，應(yīng)著力于建立健全境外投資綜合服務(wù)體系，創(chuàng)新“走出去”支持體系。因此，必須優(yōu)化“走出去”主體結(jié)構(gòu)，必須堅(jiān)持在競(jìng)爭(zhēng)、所有制和監(jiān)管方面加強(qiáng)國(guó)內(nèi)體制改革，鼓勵(lì)不同所有制企業(yè)按照市場(chǎng)原則參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

（五）履行全球企業(yè)公民責(zé)任，主動(dòng)采納全球通行行為規(guī)范

2014年，中國(guó)已成為對(duì)外凈投資國(guó)，但許多國(guó)有企業(yè)的國(guó)際化能力，特別是是制度環(huán)境適應(yīng)能力的提升速度明顯跟不上這些企業(yè)的國(guó)際擴(kuò)張速度。從全球范圍看，一些國(guó)有企業(yè)在海外運(yùn)營(yíng)的過程中贏得了尊重，另外一些企業(yè)卻為東道國(guó)利益相關(guān)者指責(zé)和排斥，國(guó)有企業(yè)的國(guó)家所有制并不必然是獲取合法性的障礙，那些應(yīng)對(duì)制度差異能力更強(qiáng)者，其成功開展國(guó)際化活動(dòng)的可能性越大。所以，在跨國(guó)經(jīng)營(yíng)過程中，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該積極推動(dòng)組織變革，主動(dòng)學(xué)習(xí)并采納那些在全球范圍內(nèi)通行的“好的行為規(guī)范”（如提高經(jīng)營(yíng)透明度、與東道國(guó)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)等）才能被不同利益者接受、認(rèn)可和尊重，成功塑造國(guó)際形象，進(jìn)而獲取海外運(yùn)營(yíng)所需的合法性。只要遵循“好的行為規(guī)范”，任何國(guó)有企業(yè)都完全有可能成為受歡迎的國(guó)際企業(yè)。

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