深化財(cái)稅體制改革背景下交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革思路研究*

孫虎成（交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院，北京100028）

深化財(cái)稅體制改革背景下交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革思路研究*

孫虎成
（交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院，北京100028）

當(dāng)前，國(guó)家正在加快推進(jìn)以預(yù)算管理制度、稅收體系、事權(quán)為核心的財(cái)稅體制改革，對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)傳統(tǒng)的 “專項(xiàng)資金+債務(wù)融資”的投融資模式產(chǎn)生了全面沖擊，迫切需要建立新的投融資機(jī)制?；诖耍恼聦?duì)如何深化交通運(yùn)輸投融資體制改革進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)對(duì)策建議。

財(cái)稅體制；改革；交通；投融資

一、我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）投融資政策及機(jī)制現(xiàn)狀

我國(guó)公路水路投融資政策基石是30年前就基本確立的，后經(jīng)過(guò)補(bǔ)充而逐步明晰化，根本有兩點(diǎn)：一是財(cái)政性資金供給方面，實(shí)行專項(xiàng)資金制度。國(guó)家先后設(shè)立了養(yǎng)路費(fèi)（2009年被燃油稅替代）、車購(gòu)費(fèi)（稅）、港建費(fèi)等專項(xiàng)費(fèi)稅，這是我國(guó)公路水路交通發(fā)展的主要財(cái)政性資金來(lái)源，2014年，三項(xiàng)專項(xiàng)資金總收入已超過(guò)5000億元；二是融資方面，堅(jiān)持以地方為主，通過(guò)“收費(fèi)公路”、“統(tǒng)借統(tǒng)還”兩項(xiàng)政策，進(jìn)行債務(wù)融資。

時(shí)至今日，中國(guó)的公路水路交通發(fā)展形成了兩種不同的投融資模式：一種是收費(fèi)模式，即主要依托收費(fèi)政策籌資，包括債務(wù)融資或吸引社會(huì)資本，通過(guò)收費(fèi)償還債務(wù)、獲取投資回報(bào)；二是非收費(fèi)模式，即主要依托交通專項(xiàng)稅，并以專項(xiàng)稅作擔(dān)保和償債來(lái)源進(jìn)行債務(wù)融資。收費(fèi)模式支撐了高等級(jí)的收費(fèi)公路、港口、通航設(shè)施發(fā)展，非收費(fèi)模式支撐了大范圍的、保障基本出行的普通公路、航道發(fā)展，一些地方還通過(guò)收費(fèi)“統(tǒng)貸”機(jī)制支持非收費(fèi)項(xiàng)目發(fā)展?？偟膩?lái)看，以交通專項(xiàng)稅為支點(diǎn)、以“收費(fèi)公路政策”和“統(tǒng)借統(tǒng)還政策”為杠桿，撬動(dòng)大量的銀行貸款和社會(huì)資金，構(gòu)成了中國(guó)公路水路交通發(fā)展的投融資機(jī)制。

中國(guó)交通發(fā)展就好比一輛行使中的自行車，騎車的是地方政府，專項(xiàng)稅是車前輪，債務(wù)是車后輪，兩個(gè)腳踏分別是“收費(fèi)公路政策”和“統(tǒng)借統(tǒng)還政策”，而“收費(fèi)公路”政策就是推著自行車前進(jìn)的關(guān)鍵力量。為了融資，地方政府依托收費(fèi)項(xiàng)目、專項(xiàng)資金，成立了五花八門的融資平臺(tái)。融資平臺(tái)涵蓋了政府部門、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社會(huì)資本等多種性質(zhì)，省、市縣兩個(gè)層級(jí)通常均有融資平臺(tái)，融資平臺(tái)的核心資產(chǎn)是有項(xiàng)目收益的收費(fèi)資產(chǎn)（如收費(fèi)公路、船閘、航電樞紐等）和專項(xiàng)資金（如燃油稅）。

（二）政策執(zhí)行效果

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的公路、水路交通建設(shè)取得了巨大成就：公路網(wǎng)密度、通達(dá)深度和等級(jí)不斷提高，高速公路和農(nóng)村公路規(guī)模迅速增長(zhǎng)，高速公路里程位居世界第一；沿海港口大型專業(yè)化、深水碼頭泊位及吞吐能力不斷增加，創(chuàng)造了多項(xiàng)世界第一；內(nèi)河發(fā)展步伐明顯加快，航道及港口落后面貌不斷改善。成就的背后是不斷增長(zhǎng)的投資支撐：

從完成的投資規(guī)模來(lái)看，通過(guò)發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩方面力量，在車購(gòu)稅、燃油稅（養(yǎng)路費(fèi)）、港建費(fèi)等中央和地方專項(xiàng)資金不斷增長(zhǎng)的支持下，積極利用銀行貸款和社會(huì)資本，“十五”、“十一五”全國(guó)公路水路交通建設(shè)完成投資2.24萬(wàn)億元、4.78萬(wàn)億元，“十二五”預(yù)計(jì)將超過(guò)7萬(wàn)億元，投融資機(jī)制發(fā)揮了重要作用。

從投資構(gòu)成來(lái)看，“十五”以來(lái)，車購(gòu)稅、燃油稅、港建費(fèi)等專項(xiàng)資金占公路水路完成總投資的約1/3，其余2/3的資金來(lái)自以債務(wù)為主的其它資金。多年來(lái)，專項(xiàng)資金對(duì)債務(wù)1∶2的比例關(guān)系總體穩(wěn)定，表明交通建設(shè)的債務(wù)融資極限水平在60%左右，如圖1所示。

圖1　交通投資來(lái)源結(jié)構(gòu)圖

（三）存在的突出問(wèn)題

由于財(cái)政投入不足，以地方籌資為主的交通投融資機(jī)制設(shè)計(jì)，是服務(wù)于最大化融資目的，因此政策多年執(zhí)行的結(jié)果，深層次的矛盾和問(wèn)題日益凸顯。

融資層面的問(wèn)題主要有：一是政府投入嚴(yán)重不足，資金來(lái)源不穩(wěn)定。各個(gè)渠道、各級(jí)政府對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入只滿足1/3，現(xiàn)有的車購(gòu)稅、燃油稅、港建費(fèi)等專項(xiàng)資金經(jīng)常受到外部政策沖擊，極不穩(wěn)定，專用性、存廢、使用管理面臨變數(shù)；二是地方專項(xiàng)財(cái)源缺失，主要靠中央轉(zhuǎn)移支付；三是資方籌資壓力過(guò)大，融資壓力完全在地方，中央只負(fù)責(zé)投資補(bǔ)助；四是債務(wù)負(fù)擔(dān)重，償還困難，風(fēng)險(xiǎn)日益積累。近年來(lái)單位里程高速公路負(fù)債增速是收入增速的近十倍，目前全國(guó)超過(guò)一半省份政府還貸型高速公路的通行費(fèi)收入低于債務(wù)利息，呈收不抵支狀態(tài)；五是融資難和融資貴，大量的債務(wù)融資渠道銀行表外業(yè)務(wù)，利率居高不下；六是一些地區(qū)融資資源分割，財(cái)務(wù)收益好的項(xiàng)目被招商引資去了，不能補(bǔ)貼差的項(xiàng)目，下蛋的雞被抱走；七是收費(fèi)公路政策陷入不利的輿論氛圍，一些公路收費(fèi)陸續(xù)到期，影響公路融資；八是新建公路收費(fèi)項(xiàng)目財(cái)務(wù)收益能力較差，社會(huì)資本進(jìn)入意愿趨于下降。

投資層面的問(wèn)題主要有：一是事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，權(quán)責(zé)不一致。所有的交通基礎(chǔ)設(shè)施幾乎主要由地方籌資，并出現(xiàn)國(guó)道主要靠市縣政府、農(nóng)村公路主要靠中央的投資責(zé)任倒掛現(xiàn)象；二是中央投資結(jié)構(gòu)欠合理，重點(diǎn)不突出，對(duì)中央事權(quán)體現(xiàn)不足；三是中央資金性質(zhì)不明確，地方堅(jiān)持認(rèn)為中央資金是補(bǔ)助，而中央對(duì)一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投入的中央權(quán)益無(wú)法履行；四是財(cái)政對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理投入嚴(yán)重不足；五是一些引導(dǎo)性專項(xiàng)設(shè)置較多，資金投向、補(bǔ)助方式待改進(jìn)，有的投向了競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。

上述問(wèn)題形成了目前我國(guó)公路水路投融資的非良性生態(tài)鏈：由于財(cái)政投入嚴(yán)重不足，在事權(quán)不清晰的情況下，上級(jí)政府傾向于將籌資責(zé)任逐層下壓，加之財(cái)力在上，舉債發(fā)展成為地方政府的唯一出路；為籌集資金，地方成立了五花八門的融資平臺(tái)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。在實(shí)際運(yùn)作中，為了盡可能融資，融資平臺(tái)的新設(shè)、變性、重組、分拆、轉(zhuǎn)換時(shí)常發(fā)生，全國(guó)的情況是“各個(gè)地方各種平臺(tái)，一個(gè)地方多種平臺(tái)，一屆政府一個(gè)平臺(tái)”，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難于掌握和控制。這種“中央將責(zé)任下壓，地方過(guò)度舉債風(fēng)險(xiǎn)踢回中央”現(xiàn)狀形成了中央與地方相互釣魚的局面，并形成了“財(cái)政投入不足——地方政府舉債——收入主要用于償債”的惡性循環(huán)，如圖2所示。

圖2　我國(guó)交通投融資問(wèn)題生態(tài)圖

顯然，這樣的投融資機(jī)制是否能夠支撐未來(lái)中國(guó)公路水路持續(xù)健康發(fā)展，是有巨大疑問(wèn)的。

二、當(dāng)前我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資面臨的資金形勢(shì)分析

公路、水路交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、維護(hù)需要持續(xù)、巨大的資金保障。不僅建設(shè)期對(duì)財(cái)政性資金需求集中，運(yùn)行維護(hù)期更需要持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政投入。以美國(guó)為例，1945～1980年，美國(guó)公路網(wǎng)建設(shè)期持續(xù)了46年，其中高峰期持續(xù)了近20年。從1972年起，公路投資占GDP的比重逐漸降低，至1981年以后基本穩(wěn)定，至今一直維持在1.3%～1.4%的水平。自1998年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)連續(xù)17年公路建設(shè)投資占GDP比重超過(guò)2.0%，預(yù)計(jì)“十三五”仍將延續(xù)建設(shè)高投資強(qiáng)度，“十三五”之后建設(shè)投資強(qiáng)度將下降，但網(wǎng)絡(luò)維護(hù)運(yùn)行管理資金需求將迅速攀升。預(yù)計(jì)到2030年路網(wǎng)成網(wǎng)后，公路建設(shè)投資占GDP比重將趨于穩(wěn)定，如圖3所示。

圖3　公路投資需求規(guī)律圖

以“十三五”為例，經(jīng)測(cè)算，“十三五”期全國(guó)公路水路交通建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金總需求約81 650億元，其中公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)約78 600億元，內(nèi)河航道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)約2 400億元，沿海港口公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)約650億元?！笆濉逼?，預(yù)計(jì)車購(gòu)稅收入約17 500億元，燃油稅（替代養(yǎng)路費(fèi)和航養(yǎng)費(fèi)收入）約12 500億元，港建費(fèi)約1 100億元，合計(jì)約31 100億元。專項(xiàng)資金約能滿足公路水路交通建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金需求的38%，考慮到存量債務(wù)償還需要，實(shí)際滿足率更低。

總的來(lái)看，基于現(xiàn)有的體制，“十三五”期財(cái)政性資金只能滿足交通發(fā)展需求1/3的格局沒(méi)有根本性改變。從更長(zhǎng)的周期來(lái)看，2030年前，隨著養(yǎng)護(hù)支出需求額迅速增長(zhǎng)，交通投資需求巨大缺口的格局也難以根本轉(zhuǎn)變。隨著交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)收益的走弱，“十三五”交通融資是否還能像過(guò)去那樣滿足高達(dá)2/3的資金缺口，以高速公路為例，對(duì)交通融資能力進(jìn)行了測(cè)算：

按照到2030年全國(guó)高速公路總規(guī)模17萬(wàn)公里進(jìn)行測(cè)算，東部地區(qū)高速公路資金平衡情況總體良好，能夠?qū)崿F(xiàn)良性滾動(dòng)發(fā)展；中部地區(qū)“十三五”期資金周轉(zhuǎn)困難，收支無(wú)法平衡，在2020年左右達(dá)到債務(wù)峰值，2030年前后債務(wù)壓力方能緩解。西部地區(qū)滾動(dòng)能力很差，2030年前將長(zhǎng)期維持收不抵支狀況，債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，必須靠債滾債方式維持。如果按20萬(wàn)公里高速公路進(jìn)行測(cè)算，東部地區(qū)滾動(dòng)能力明顯下降，中部地區(qū)趨于惡化，如圖4所示。測(cè)算結(jié)果表明，現(xiàn)有的投融資政策和機(jī)制已經(jīng)不能有效支持“十三五”及以后的交通籌資。

圖4　中部、西部地區(qū)高速公路融資能力分析圖

三、國(guó)家財(cái)稅體制改革對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的影響

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，十八屆三中全會(huì)《決定》提出要深化財(cái)稅體制改革，改革主要內(nèi)容有三大方面：一是改進(jìn)預(yù)算管理制度；二是完善稅收制度；三是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。改革對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)影響較大的方面有：

（1）事權(quán)改革。要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。中央財(cái)政應(yīng)承擔(dān)中央事權(quán)的主要支出責(zé)任，按照共同事權(quán)分擔(dān)支出責(zé)任，對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。

（2）稅系改革。進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。增值稅改為中央稅，消費(fèi)稅劃歸地方稅，彌補(bǔ)增值稅調(diào)整給地方帶來(lái)的財(cái)力缺口。

（3）轉(zhuǎn)移支付改革。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，擴(kuò)大促進(jìn)公共服務(wù)均等化目的的均衡性轉(zhuǎn)移支付。清理、整合和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

（4）政府舉債制度改革。建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

財(cái)稅體制改革對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)投融資體制的要求和影響主要有以下幾個(gè)方面：

（1）稅收制度改革導(dǎo)致交通發(fā)展的財(cái)政性資金來(lái)源發(fā)生重大變化，并影響保障能力。按照減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的改革要求，車購(gòu)稅、燃油稅可能被取消專項(xiàng)性質(zhì)，改為一般稅，車購(gòu)稅有進(jìn)一步調(diào)整為地方稅的可能，燃油稅為中央和地方共享稅。取消專項(xiàng)資金可能導(dǎo)致交通運(yùn)輸各級(jí)財(cái)政支出規(guī)模和穩(wěn)定性得不到充分保障。

（2）建立規(guī)范的舉債機(jī)制，現(xiàn)各類交通融資平臺(tái)遭受清理，但有利于規(guī)范交通融資，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低融資成本。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》 （國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)）規(guī)定，政府債務(wù)不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借，剝離融資平臺(tái)公司承擔(dān)的政府融資職能；政府舉債必須轉(zhuǎn)向發(fā)行政府債券。推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式；嚴(yán)格控制政府債務(wù)，公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施舉債主體已從交通部門轉(zhuǎn)到財(cái)政部門，財(cái)政安排多少債務(wù)預(yù)算，交通就只能干多少事。

（3）事權(quán)改革將影響交通支出，要求全面調(diào)整交通投資體制、管理體制。一是將影響各級(jí)交通運(yùn)輸支出盤子，改變“以收定支”為“以事定支”，支出不再與收入掛鉤；二是要求全面調(diào)整交通投資體制，按照權(quán)責(zé)一致改革要求，國(guó)道等中央事權(quán)必須中央承擔(dān)支出責(zé)任，不應(yīng)將籌資責(zé)任壓給地方，地方事權(quán)應(yīng)由地方為主承擔(dān)支出責(zé)任，中央不應(yīng)過(guò)多承擔(dān)；三是要求改革現(xiàn)有的交通管理體制，現(xiàn)由地方負(fù)責(zé)管理的中央事權(quán)，須重新確立中央和地方法律責(zé)任關(guān)系。

（4） 影響交通各類專項(xiàng)資金的使用管理。目前，交通運(yùn)輸部設(shè)立了一些專項(xiàng)資金，有的屬于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)，按改革要求應(yīng)逐步取消；有的屬于地方事權(quán)，按改革要求將實(shí)行一般性轉(zhuǎn)移支付。此外，各部門設(shè)立的引導(dǎo)類專項(xiàng)將被嚴(yán)格控制，使用方向一致、可以進(jìn)行歸并的專項(xiàng)可能會(huì)被整合。

總的來(lái)看，財(cái)稅體制改革要求交通行業(yè)投融資必須轉(zhuǎn)向“公共財(cái)政保障、區(qū)別責(zé)任和權(quán)責(zé)一致、規(guī)范融資、高效資金使用”的發(fā)展方向。受改革影響，交通投融資自行車的前輪“專項(xiàng)資金”面臨變數(shù)，后輪“交通融資平臺(tái)”面臨清理規(guī)范，一只腳踏“統(tǒng)借統(tǒng)還政策”被廢止，另一只腳踏“收費(fèi)公路政策”亟待完善，“專項(xiàng)資金+貸款”的投融資機(jī)制需要徹底改革。

四、我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革對(duì)策建議

（一）全面轉(zhuǎn)變交通投融資理念

按照理順事權(quán)關(guān)系的改革要求，交通運(yùn)輸行業(yè)管理應(yīng)改變大包大攬、事無(wú)巨細(xì)的理念。對(duì)于信息非常復(fù)雜、地方具有行政資源優(yōu)勢(shì)的地方事務(wù)，如省道、農(nóng)村公路規(guī)劃、投資、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)，行業(yè)管理應(yīng)側(cè)重于制定全國(guó)總體發(fā)展目標(biāo)，制定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查等。

轉(zhuǎn)變交通基礎(chǔ)設(shè)施必須由交通部門負(fù)責(zé)債務(wù)融資的理念，由財(cái)政負(fù)責(zé)籌資，交通部門負(fù)責(zé)資金使用，通過(guò)規(guī)范的政府舉債機(jī)制，替代交通部門貸款、資金使用監(jiān)管，有利于地方不切實(shí)際的建設(shè)目標(biāo)、合理控制債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）確立國(guó)道的中央事權(quán)責(zé)任

近20年來(lái)，分稅制改革對(duì)規(guī)范政府間財(cái)稅管理、增強(qiáng)稅基發(fā)揮了積極作用，但中央和地方財(cái)力和事權(quán)不匹配問(wèn)題日益突出，支出責(zé)任越來(lái)越不清晰，中央決策、地方執(zhí)行，大量的事權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致“上面千根線，下面一根針”，中央和地方的財(cái)政支出比例達(dá)到15∶85，嚴(yán)重失衡。為改變這種狀況，財(cái)稅體制改革方案提出“適當(dāng)上收中央事權(quán)，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

按照財(cái)稅體制改革的要求，目前交通運(yùn)輸部正在配合財(cái)政部制定交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央事權(quán)方案。研究認(rèn)為核心爭(zhēng)取各方支持，將國(guó)家高速公路和部分普通國(guó)道納入中央事權(quán)，其他普通國(guó)道納入共同事權(quán)，納入的理由是充分的，符合事權(quán)改革遵循的“收益范圍原則、效率原則和激勵(lì)相容原則”，符合“適當(dāng)上收中央事權(quán)”的改革精神，與改革“財(cái)力和事權(quán)不匹配問(wèn)題”的初衷一致。

（三）優(yōu)化中央資金支出結(jié)構(gòu)

應(yīng)該將調(diào)整車購(gòu)稅支出結(jié)構(gòu)放到戰(zhàn)略的層面高度重視，必須適應(yīng)權(quán)責(zé)一致的要求，中央的投資必須要體現(xiàn)中央事權(quán)和支出責(zé)任。一是提高對(duì)國(guó)家高速公路基本金投入標(biāo)準(zhǔn)。目前新建高速公路項(xiàng)目普遍財(cái)務(wù)能力較差，特別是西部地區(qū)，而新建國(guó)高項(xiàng)目又主要集中在西部地區(qū)。不提高資本金比例，難以有效債務(wù)融資；二是大幅加大對(duì)普通國(guó)道投入標(biāo)準(zhǔn)。目前中央對(duì)普通國(guó)道的投資標(biāo)準(zhǔn)是定額標(biāo)準(zhǔn)，投資比例過(guò)低，導(dǎo)致對(duì)地方籌資牽引力有限。中央應(yīng)切實(shí)履行事權(quán)責(zé)任，改定額標(biāo)準(zhǔn)為固定投資比例，投資比例應(yīng)達(dá)到50%以上；三是增加中央資金用于事權(quán)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。

此外，應(yīng)加大燃油稅對(duì)養(yǎng)護(hù)的投入。由于普通公路、航道養(yǎng)護(hù)的資金缺口非常嚴(yán)重，燃油稅作為養(yǎng)護(hù)的唯一資金來(lái)源，應(yīng)優(yōu)先確保用于養(yǎng)護(hù)支出。成品油消費(fèi)稅稅率提高后，建議加大增量資金對(duì)交通發(fā)展的投入。

（四）研究建立國(guó)家和省級(jí)公路發(fā)展基金的可行性方案

財(cái)稅體制改革，使得執(zhí)行多年的交通專項(xiàng)稅費(fèi)政策面臨調(diào)整，車購(gòu)稅、燃油稅始終面臨被改革的風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要建立新的財(cái)政保障機(jī)制，滿足交通發(fā)展持續(xù)巨大的資金需求。建議在中央和省級(jí)層面設(shè)立全國(guó)性的公路發(fā)展基金。

中央級(jí)公路發(fā)展基金用途包含中央事權(quán)支出、債務(wù)償還、對(duì)地方事權(quán)補(bǔ)助?；鸬慕M成為車輛購(gòu)置稅、中央國(guó)債、中央預(yù)算內(nèi)資金、中央本級(jí)燃油稅支出等。未來(lái)中央若能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家高速公路網(wǎng)的統(tǒng)一管理，可將該網(wǎng)的通行費(fèi)收入納入到普通國(guó)道發(fā)展基金。為規(guī)范基金使用，建議出臺(tái)相應(yīng)的資金管理辦法，以法規(guī)的形式將平臺(tái)的財(cái)政性收入來(lái)源予以固定，并對(duì)資金的組成、性質(zhì)、用途、管理主體、支付程序、使用監(jiān)管等加以明確規(guī)定。

（五）修訂《收費(fèi)公路條例》

按照構(gòu)建“公路兩個(gè)體系”的要求，加快制定頒布新的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，穩(wěn)定投資者預(yù)期，改善公路投資環(huán)境。條例修訂重點(diǎn)需要解決幾方面問(wèn)題：一是重新定義收費(fèi)公路內(nèi)涵，不僅僅是“貸款修路，收費(fèi)還貸”，還應(yīng)包括“發(fā)債修路，收費(fèi)還債”；二是重新定義收費(fèi)公路分類，取消政府還貸型和經(jīng)營(yíng)性公路兩種分類，按投資主體性質(zhì)進(jìn)行分類，如政府部門投資的，社會(huì)資本投資的，政府和社會(huì)資本合作的；三是重新定位收費(fèi)目的，收費(fèi)目的要在籌集建設(shè)資金和還貸期的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)資金的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到籌集長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)資金、調(diào)節(jié)交通流量等交通需求管理手段、統(tǒng)籌公路網(wǎng)絡(luò)發(fā)展等；四是調(diào)整通行費(fèi)收入用途，與統(tǒng)貸統(tǒng)還、交叉補(bǔ)貼等發(fā)展思路緊密配套，明確效益好的路段可統(tǒng)籌效益差的路段；五是結(jié)合未來(lái)公路發(fā)展的趨勢(shì)，調(diào)整收費(fèi)公路的設(shè)置條件，以后的收費(fèi)公路主要以高速公路為主；六是完善高速公路收費(fèi)價(jià)格形成機(jī)制，收費(fèi)價(jià)格要考慮交通量變化、成本支出變化、路網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展需要、公眾的承受能力等因素，實(shí)現(xiàn)價(jià)格的動(dòng)態(tài)調(diào)整，并與服務(wù)掛鉤，明確收費(fèi)公路投資合理回報(bào)率，設(shè)立交叉補(bǔ)貼資金，促進(jìn)路網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展；七是將高速公路的收費(fèi)分為建設(shè)還貸期和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)期兩個(gè)階段，合理確定新建和改擴(kuò)建高速公路的收費(fèi)年限。

（六）完善交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)制度

當(dāng)前國(guó)家正在大力發(fā)展政府與市場(chǎng)合作模式，為規(guī)范交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP發(fā)展，有效吸引社會(huì)資本，需要制度先行。一是要培育高速公路特許經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。引導(dǎo)、鼓勵(lì)和吸引有實(shí)力的社會(huì)各類投資主體和資本，以多種形式參與高速公路投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)民間資本實(shí)行和國(guó)有資本一視同仁，規(guī)范政府行為，保障投資人權(quán)益；二是明確特許經(jīng)營(yíng)主管部門。結(jié)合中央事權(quán)改革，國(guó)家高速公路特許經(jīng)營(yíng)審批由中央政府交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)，可委托省級(jí)政府交通運(yùn)輸主管部門代為執(zhí)行；三是加強(qiáng)對(duì)投資人引導(dǎo)和服務(wù)；四是規(guī)范投資人投資行為，制定投資準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)；五是將投資回報(bào)率控制在合理水平。對(duì)收費(fèi)收入不足以保障投資人合理回報(bào)的，政府應(yīng)給予合理補(bǔ)償或補(bǔ)助，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于存在超額收入的，由政府部門統(tǒng)籌用于路網(wǎng)發(fā)展。鼓勵(lì)投資人通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和管理水平提高，降低運(yùn)營(yíng)成本，增加利潤(rùn)；六是加強(qiáng)高速公路運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。抓緊制定全國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立高速公路運(yùn)營(yíng)服務(wù)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。

（七）推進(jìn)交通預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)

當(dāng)前交通運(yùn)輸預(yù)算采用的是規(guī)模計(jì)劃導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，較為粗放。隨著交通由大規(guī)模建設(shè)期逐步向運(yùn)營(yíng)維護(hù)改善期轉(zhuǎn)變，迫切建立符合運(yùn)營(yíng)改善期特點(diǎn)的、績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，預(yù)算編制以提高績(jī)效為依據(jù)，投資項(xiàng)目按績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分類，如提升安全、減少擁堵、順暢銜接、提高運(yùn)輸效率、促進(jìn)節(jié)能減排等，提高投資決策、預(yù)算管理的科學(xué)性，降低中央資金按照公式因素法分配的風(fēng)險(xiǎn)。為此，迫切需要研究具有行業(yè)特色的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加快建立完善交通資產(chǎn)管理系統(tǒng)。

F503

A

2095-4263（2015）02-0003-05

2015-06-20

*本文為交通運(yùn)輸部黨校2015年春季學(xué)期處級(jí)干部進(jìn)修班課題組研究報(bào)告，課題組成員：蔣麗萍、顧燕、解曉玲、張冬青、孫虎成，作者為報(bào)告執(zhí)筆人。