耕地污染治理責(zé)任主體類型化初探

張秀秀

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108）

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耕地污染治理責(zé)任主體類型化初探

張秀秀

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108）

耕地污染的治理是土壤污染治理實(shí)踐及土壤污染防治立法的重中之重。由于耕地污染形成原因及治理均非常復(fù)雜，有必要將耕地污染原因行為及主體類型化，將其納入現(xiàn)有法律責(zé)任體系之中，使耕地污染治理責(zé)任得到應(yīng)有落實(shí)。通過對(duì)中國(guó)耕地污染特殊性的分析，借鑒理論界成熟的土壤污染治理責(zé)任主體理論，嘗試性地構(gòu)建適用于中國(guó)現(xiàn)狀的耕地污染治理責(zé)任主體體系，旨在探求耕地污染治理的實(shí)用之路，同時(shí)為土壤污染防治立法提供參考。

耕地污染治理；類型化；責(zé)任主體；區(qū)別責(zé)任；兜底責(zé)任

一、緣起

由于我國(guó)長(zhǎng)期忽視土壤環(huán)境的預(yù)防性保護(hù)，農(nóng)業(yè)和工礦業(yè)生產(chǎn)等原因?qū)е陆?/5耕地受到不同程度的污染［1］。我國(guó)的大部分耕地污染，是由人類生產(chǎn)行為導(dǎo)致。同時(shí)，由于耕地污染防治長(zhǎng)期受到忽視，耕地受污染的程度隨著時(shí)間的積累在不斷地加深，受污染的耕地分布范圍也越來越廣，得到責(zé)任人員及政府部門重視與及時(shí)治理的甚少。耕地污染危害具有隱蔽性、潛伏性、不可逆性和長(zhǎng)期性、間接危害性等特點(diǎn)，直接導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品安全隱患，構(gòu)成“舌尖上的威脅”。長(zhǎng)期積累的耕地污染成為環(huán)境污染治理的現(xiàn)實(shí)難題，然而我國(guó)既缺乏治理耕地污染的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在治理責(zé)任理論供應(yīng)上又存在諸多不足。

當(dāng)前，直接針對(duì)耕地污染治理責(zé)任的探討不多，耕地污染治理責(zé)任制度的相關(guān)研究，主要見于土壤污染治理責(zé)任制度的討論中。對(duì)于耕地污染治理責(zé)任，目前主要存在著三種觀點(diǎn)：一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以“誰污染，誰治理”為原則，由污染者承擔(dān)生產(chǎn)或生活過程中的污染防治成本，使外部成本內(nèi)部化［2-3］；有一種觀點(diǎn)認(rèn)為耕地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，在承擔(dān)責(zé)任后可向污染者追償；第三種觀點(diǎn)根據(jù)信托理論，主張農(nóng)村環(huán)境污染應(yīng)當(dāng)由政府治理，如有部分學(xué)者在土壤污染制度構(gòu)建的設(shè)想中，將農(nóng)用地的污染治理作為重點(diǎn)，論證政府應(yīng)該指導(dǎo)和引導(dǎo)農(nóng)民應(yīng)對(duì)農(nóng)用地污染問題［4］，規(guī)定國(guó)家及政府責(zé)任、土地所有者、征收者和管理者責(zé)任［5］。以上針對(duì)土壤污染責(zé)任誰來承擔(dān)的分析均具有一定合理性，但是單一的以“誰污染，誰治理”為指導(dǎo)原則落實(shí)土壤污染治理責(zé)任，不管針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的土壤污染還是城市區(qū)域的土壤污染，形式上都過于單一，容易造成責(zé)任主體缺失的情況，最終由國(guó)家財(cái)政買單，對(duì)納稅人顯失公平。因此，耕地污染類型需要全面的梳理，確定不同情形下的耕地污染治理責(zé)任，并使之契合我國(guó)農(nóng)村環(huán)境法制發(fā)展?fàn)顩r。

二、耕地污染原因行為及主體類型

“誰污染，誰治理”是最為樸素和通用的污染治理原則，只有以污染原因行為作為規(guī)范的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)，才能使耕地污染治理更加客觀和規(guī)范，不至于過分依賴于政府治理。當(dāng)前，耕地污染治理法律問題的社會(huì)關(guān)注度很高，但是理論研究中仍缺乏耕地污染原因行為及主體的類型化梳理。要明確耕地污染的治理責(zé)任主體和歸責(zé)要素，應(yīng)當(dāng)將耕地污染原因行為及其主體類型進(jìn)行分析，根據(jù)不同的事實(shí)基礎(chǔ)規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。

因耕地污染的形成原因不同，以及農(nóng)民在耕地污染形成過程中是否參與為標(biāo)準(zhǔn)，大致可以分為耕地權(quán)利人自主導(dǎo)致的污染和非耕地權(quán)利人生產(chǎn)作業(yè)污染，前者主要指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，后者主要指工業(yè)、礦業(yè)生產(chǎn)過程中的污染物排放行為。此外，還存在較為復(fù)雜的多原因行為導(dǎo)致的多重耕地污染。

（一）耕地權(quán)利人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為導(dǎo)致的耕地污染

以耕地作為一種重要的農(nóng)業(yè)資源的角度，耕地的質(zhì)量應(yīng)受對(duì)應(yīng)的私權(quán)人保護(hù)，該些資源用益物權(quán)人主要是農(nóng)民群體。由于農(nóng)村環(huán)境法制整體狀況較差，權(quán)利主體的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，自主實(shí)施環(huán)境保護(hù)成本高、意愿小，由耕地權(quán)利人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為導(dǎo)致的土壤污染也是形成耕地污染的重要原因之一。耕地權(quán)利人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為導(dǎo)致的耕地污染主要包括如下方面：

1.耕地權(quán)利人過量使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜導(dǎo)致的耕地污染

農(nóng)村環(huán)保意識(shí)和食品安全意識(shí)薄弱，耕地權(quán)利人在農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中存在累積性的自主污染行為。其中，耕地污染形成的重要原因之一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)者對(duì)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的過量使用，污染物質(zhì)不斷累積導(dǎo)致耕地污染加重。我國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，化肥使用量占全世界使用量的35%。數(shù)十年來，我國(guó)農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)量、使用量急劇增加。1960年，我國(guó)需要氮肥50萬噸，2005年，重要氮肥供應(yīng)量達(dá)到約5 500萬噸到3 000萬噸，漲幅巨大，耕地承受污染的容量趨于飽和［6］。另一方面，耕地權(quán)利人缺乏有效的行政指導(dǎo)，為了增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，大量使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜沒有得到有效的行政管控。隨著農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜的超標(biāo)使用，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量呈下降趨勢(shì)，耕地污染程度也與日俱增，形成惡性循環(huán)。

2.耕地權(quán)利人禽畜養(yǎng)殖導(dǎo)致的耕地污染

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式包括合作社的形式，具有一定規(guī)模的禽畜養(yǎng)殖是其中一種。一些耕地權(quán)利人以自己的承包地或者租賃的承包地養(yǎng)殖畜禽，由于畜禽排泄物沒有得到環(huán)保處理，常常造成點(diǎn)源污染［7］。廢水、廢棄物導(dǎo)致耕地污染嚴(yán)重，并引發(fā)惡臭。污染主要集中在豬、鴨、雞養(yǎng)殖業(yè)，禽畜養(yǎng)殖導(dǎo)致的耕地污染難以得到治理，甚至引發(fā)“毒地”現(xiàn)象。

3.耕地權(quán)利人焚燒耕地權(quán)利人燃燒桔梗導(dǎo)致的耕地污染

此外，我國(guó)農(nóng)民有燃燒桔梗的傳統(tǒng)，各地屢禁不止，也是耕地權(quán)利人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中因缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)造成大量耕地污染的重要類型之一。

（二）非耕地權(quán)利人導(dǎo)致的耕地污染

即使耕地權(quán)利人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不存在污染行為，仍然有其它威脅會(huì)構(gòu)成耕地污染。工礦業(yè)排污常常即是造成耕地嚴(yán)重污染的污染源。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)受礦區(qū)污染的耕地達(dá)到3 000萬畝，受石油污染的耕地達(dá)到7500萬畝，工業(yè)污染近1.5億畝［8］。其中，根據(jù)工礦業(yè)污染行為的相關(guān)性可分為直接性污染和間接性污染。

1.非耕地污染權(quán)利人的直接性污染

一方面，工業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)村工業(yè)廠房的污染物排放易導(dǎo)致農(nóng)村的面源性污染，并且導(dǎo)致的往往是治理難度系數(shù)最大的重金屬污染。以浙江省為例，蕭山臨江工業(yè)園區(qū)、蕭山南陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、紹興濱海工業(yè)園等均存在重金屬鄉(xiāng)村污染問題，長(zhǎng)三角地區(qū)存在大量毒地［9］。此外，社會(huì)關(guān)注度最高的湖南“毒大米”事件，就是因?yàn)楹夏喜康某恢荨⒑怅?yáng)及株洲等地鎘、鉛等重金屬污染導(dǎo)致。另一方面，很多礦業(yè)作業(yè)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)就已偷工減料，導(dǎo)致大量耕地污染。湖南省常德市石門縣鶴山村因開采雄黃礦、煉制砒霜過度，以及技術(shù)落后又缺乏預(yù)防，致使大量耕地污染，導(dǎo)致近400人因砷中毒引發(fā)癌癥［10］。可見，工礦業(yè)生產(chǎn)行為直接導(dǎo)致的耕地污染后果極為嚴(yán)重，直接危害生命安全，應(yīng)當(dāng)適用嚴(yán)格責(zé)任規(guī)制該類型的污染。

2.非耕地權(quán)利人的間接性污染

非耕地權(quán)利人導(dǎo)致的間接性污染，主要指工礦業(yè)污染排放后，耕地權(quán)利人使用未經(jīng)處理的工礦業(yè)污水灌溉導(dǎo)致的耕地污染。例如，自在上世紀(jì)90年代起，河南浚縣二安鄉(xiāng)大劉村溝隨著工業(yè)的發(fā)展，水質(zhì)逐漸變差，2009年全面惡化，又由于村民從浚內(nèi)溝取水灌溉，澆死全村耕地2300畝，相當(dāng)于全村1/3的耕地面積［11］。因使用污水灌溉導(dǎo)致的耕地污染常常伴隨流域污染，如湘江、贛江、漢江等河流附近工業(yè)發(fā)達(dá)，有色金屬開采和冶煉業(yè)企業(yè)分布密集，湖南、江西、湖北等稻米主產(chǎn)區(qū)用大量污水灌溉，其中的鎘成分，通過灌溉途徑在土壤中不斷累積，最終形成嚴(yán)重污染。內(nèi)蒙古包頭、托縣等地區(qū)長(zhǎng)期使用黃河水灌溉，而這些水經(jīng)由企業(yè)污染，導(dǎo)致大量農(nóng)用地受到重金屬污染，不但導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)，更造成了嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品安全隱患［12］。因污水灌溉導(dǎo)致的污染難于確定具體排污單位為耕地污染治理責(zé)任人，污水灌溉者雖然是耕地污染直接行為人，但是確定其為耕地污染治理責(zé)任人，或存在顯失公平的問題。

（三）多種原因結(jié)合或重疊導(dǎo)致的耕地污染

除了上述分類，還有一些耕地污染的形成是多種原因行為結(jié)合導(dǎo)致的結(jié)果，諸如大氣污染、霧霾的沉降均有可能導(dǎo)致土壤污染。多種原因結(jié)合或重疊的耕地污染形成原因機(jī)理復(fù)雜，又有可能與耕地權(quán)利人自主污染行為、非耕地權(quán)利人污染行為相結(jié)合，很難直接歸咎于單一主體，由誰承擔(dān)耕地污染治理責(zé)任，更加難以判斷、難以明確。此外，還存在不明主體導(dǎo)致的耕地污染，如歷史原因?qū)е碌母匚廴镜取?/p>

直觀上，耕地權(quán)利人是造成耕地污染的主要群體，工礦業(yè)生產(chǎn)是導(dǎo)致大型耕地污染的主要原因，污染程度最深。然而，耕地污染導(dǎo)致的受害群體主要也是耕地權(quán)利人，并且主要是農(nóng)民。該群體往往缺乏資金實(shí)力對(duì)耕地污染開展有效治理，更難以在法制軌道上適用“誰污染，誰治理”原則要求農(nóng)民承擔(dān)耕地污染治理的法律責(zé)任。因此，構(gòu)建耕地污染治理責(zé)任主體理論，有必要確立一般指導(dǎo)原則，并構(gòu)建整體性框架。

三、耕地污染治理責(zé)任指導(dǎo)原則

當(dāng)前，污染者付費(fèi)原則是各國(guó)環(huán)境法較為通用的確立環(huán)境治理責(zé)任的指導(dǎo)原則，合理性和普適性強(qiáng)，可確立為耕地污染治理指導(dǎo)原則，并根據(jù)耕地污染原因行為、不同主體設(shè)定耕地污染治理責(zé)任。

（一）我國(guó)耕地污染治理責(zé)任主體理論的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

我國(guó)耕地污染治理責(zé)任設(shè)定主要有兩個(gè)矛盾：一是耕地權(quán)利人主要是農(nóng)民群體，有可能存在即使發(fā)現(xiàn)與其權(quán)益相關(guān)的耕地已經(jīng)遭受污染，農(nóng)民群體也缺乏自主治理的意愿與能力；二是耕地污染類型復(fù)雜，存在耕地污染責(zé)任主體重疊、交叉、難以辨認(rèn)的情形普遍。因此，根據(jù)不同的污染原因行為，耕地污染治理責(zé)任主體問題上，不能直接采用單一的責(zé)任原則，應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)污染或工礦業(yè)污染的不同情形，設(shè)定不同規(guī)則，這些是耕地污染治理責(zé)任制度構(gòu)建的必要考量。另外，耕地污染形成在時(shí)間上、空間上難以判定具體責(zé)任人，也不乏歷史性的耕地污染和其它難以明確責(zé)任主體的耕地污染情形，國(guó)家耕地污染治理模式設(shè)計(jì)技術(shù)性強(qiáng)。

（二）污染者付費(fèi)原則模式演化及其對(duì)耕地污染治理的指導(dǎo)意義

在世界各國(guó)的理論與實(shí)踐發(fā)展中，污染者付費(fèi)原則演化成兩種模式：一種是由污染者直接承擔(dān)環(huán)境損害責(zé)任，簡(jiǎn)稱“污染者直接付費(fèi)”模式；另一種是經(jīng)過演化廣被一些發(fā)展中國(guó)家所采用的模式，包括印度、馬來西亞、厄瓜多爾、智利、哥斯達(dá)黎加、肯尼亞、南非以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等，由政府先行承擔(dān)環(huán)境損害責(zé)任。污染者付費(fèi)原則在發(fā)展中國(guó)家的制度發(fā)展，首要指向?qū)Νh(huán)境污染受害者的立即救濟(jì)和賠償，對(duì)于突然爆發(fā)的環(huán)境問題，很多當(dāng)?shù)卣仨殤?yīng)對(duì)式地承擔(dān)責(zé)任，從而演變?yōu)椤罢顿M(fèi)制度（government-pays regime）”。該種模式之下，環(huán)境損害救濟(jì)的第一位責(zé)任在很多國(guó)家中變?yōu)檎烧畡?chuàng)立并啟動(dòng)環(huán)境污染受害的救濟(jì)機(jī)制，其次才是由政府向責(zé)任人代為求償要求承擔(dān)責(zé)任，比如美國(guó)的《超級(jí)基金法》即主要先由基金墊付，再由政府向潛在責(zé)任人追償。這種轉(zhuǎn)變的智慧在于，當(dāng)?shù)卣斜O(jiān)管責(zé)任，政府在設(shè)定行政許可、排污費(fèi)用征收、稅費(fèi)等行政管理工具上已經(jīng)事先取得資本，因此該種制度具有提升政府監(jiān)管能力與責(zé)任意識(shí)的優(yōu)勢(shì)，并能提高環(huán)境損害救濟(jì)效率。在發(fā)展中國(guó)家中，很多污染受害者也主要從政府手里得到救濟(jì)，包括印度、馬來西亞以及臺(tái)灣地區(qū)等地。當(dāng)然，污染者付費(fèi)的“政府付費(fèi)制度”模式的運(yùn)行，存在的問題包括：第一，一旦企業(yè)破產(chǎn)或消失，只能由政府埋單，這種不合理模式將使政府很快破產(chǎn)。第二，政府通過代位訴訟的方式存在周期長(zhǎng)、司法不確定性、不足額追償?shù)雀鞣N情況［12］。以巴基斯坦為例，實(shí)施污染者付費(fèi)原則二十幾年來，由于缺少財(cái)政支持和國(guó)際援助，缺乏污水處理廠、廢物處理等。政府的尖銳任務(wù)在于移除現(xiàn)有盛行的政府（捐獻(xiàn)者）付費(fèi)原則，因?yàn)檎鄙儋Y金，而由工廠直接承擔(dān)顯得更加實(shí)際［14］。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)針對(duì)土壤污染治理的政策，整體傾向體現(xiàn)出的“政府付費(fèi)制度”的污染者付費(fèi)模式，有遵循歐美早期環(huán)境污染治理模式的趨勢(shì)，即主要由政府依靠公共財(cái)政收入治理污染。從近年來的發(fā)展現(xiàn)狀來看，由政府承擔(dān)環(huán)境污染治理是一種不合理的、應(yīng)對(duì)式的暫時(shí)性解決辦法，不宜為耕地污染治理的長(zhǎng)久之計(jì)。由于我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)土壤污染防治不夠重視，也沒有專門性立法，零散性規(guī)定難以使治理責(zé)任得到落實(shí)，土壤污染問題積累到了全面爆發(fā)的程度，耕地污染問題更是嚴(yán)重危及生命安全，政府及主要責(zé)任人容易采取該種模式應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任壓力。在環(huán)境污染治理理論上，我國(guó)已經(jīng)在《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了“誰污染，誰治理”是的擔(dān)責(zé)原則，并且拓展到開發(fā)者治理、受益者補(bǔ)償?shù)仍瓌t中，污染者付費(fèi)原則作為基本原則指導(dǎo)耕地污染治理不存在理論障礙。因此，我國(guó)耕地污染治理責(zé)任制度的完善應(yīng)當(dāng)以污染者付費(fèi)原則為指導(dǎo)，并以“污染者直接付費(fèi)”模式為主，以“政府付費(fèi)制度”模式為輔，來確定耕地污染治理責(zé)任。

另外，中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染與城市環(huán)境污染之間的關(guān)系，與發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的環(huán)境責(zé)任配置異曲同工，應(yīng)當(dāng)建立國(guó)際環(huán)境法通行的區(qū)別責(zé)任原則，區(qū)分不同主體的耕地污染治理責(zé)任，減輕農(nóng)村耕地權(quán)利人的治理負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上促進(jìn)環(huán)境正義的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村環(huán)境法制平穩(wěn)發(fā)展。

四、我國(guó)耕地污染治理責(zé)任體系構(gòu)想：以日本農(nóng)用地污染治理為鑒

如上所述，我國(guó)耕地污染治理責(zé)任主體理論，除了以污染者付費(fèi)為原則，最大的設(shè)計(jì)難度在于耕地權(quán)利人導(dǎo)致的耕地污染及非耕地權(quán)利導(dǎo)致的間接性污染，作為耕地污染行為人或者長(zhǎng)期性積累的受污染耕地難以尋找耕地權(quán)利人的情形，耕地權(quán)利人本身作為受害人，難以苛責(zé)，并且全部由其承擔(dān)污染治理責(zé)任超出其實(shí)際所能承擔(dān)范圍。雖然在理論上，耕地權(quán)利人作為污染治理費(fèi)用承擔(dān)人并無不當(dāng)，但由于其經(jīng)濟(jì)能力有限，作為耕地污染治理人不切實(shí)際。日本在農(nóng)用地污染治理的規(guī)定較為完善，可資借鑒。

表1　日本對(duì)污染土壤采取凈化及封鎖等降低風(fēng)險(xiǎn)措施 的實(shí)施主體及費(fèi)用負(fù)擔(dān)［15］

（一）日本農(nóng)用地污染治理責(zé)任主體設(shè)置的借鑒

日本對(duì)于農(nóng)用地與城市用地實(shí)行區(qū)別保護(hù)，對(duì)農(nóng)用地污染防治進(jìn)行了專門性立法。日本的《農(nóng)用地土壤污染防治法》明確規(guī)定農(nóng)業(yè)用地的特殊保護(hù)，強(qiáng)化法律保障力度；日本還制訂《農(nóng)田土壤污染對(duì)策計(jì)劃》，在農(nóng)用地污染治理方面經(jīng)驗(yàn)豐富。特別是在責(zé)任制度方面，對(duì)于農(nóng)用地污染治理責(zé)任的制度規(guī)定對(duì)我國(guó)耕地污染治理法律制度的完善，有著極其重要的借鑒意義。

日本農(nóng)用地污染治理責(zé)任體系（見表1）。其在污染者付費(fèi)原則指導(dǎo)下，土地所有者等與污染者為同一人時(shí)由污染者承擔(dān)，在污染者與土地所有者等不一致時(shí)，分析污染者治污能力及其對(duì)于治理責(zé)任是否持有異議。在難以明確污染者時(shí)，土地所有者作為權(quán)利人有保護(hù)土地之義務(wù)。我國(guó)耕地污染治理應(yīng)結(jié)合耕地污染類型，借鑒日本的耕地污染治理責(zé)任主體制度。

（二）耕地污染治理區(qū)別責(zé)任

耕地污染治理區(qū)別責(zé)任是指根據(jù)我國(guó)耕地污染特殊性，旨在區(qū)分耕地權(quán)利人與非耕地權(quán)利人導(dǎo)致耕地污染的區(qū)別責(zé)任，區(qū)別主要體現(xiàn)追究責(zé)任的嚴(yán)格程度，如不同責(zé)任主體在責(zé)任大小和歸責(zé)原則的適用。

1.確立區(qū)別責(zé)任的必要性

共同但有區(qū)別責(zé)任是重要的國(guó)際環(huán)境法原則，該原則主要適用于國(guó)際領(lǐng)域，其在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在氣候變化應(yīng)對(duì)問題的責(zé)任博弈中發(fā)揮了重要作用，該原則已經(jīng)推廣運(yùn)用到不同領(lǐng)域。中國(guó)城鄉(xiāng)差距問題，以及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與城市環(huán)境保護(hù)的問題，比較類似于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的關(guān)系。隨著城市發(fā)展工業(yè)的飽和，工業(yè)不但沒有實(shí)現(xiàn)反哺農(nóng)業(yè)的功能，反而逐漸將工業(yè)廠址搬遷至農(nóng)村，導(dǎo)致了大量耕地污染以及其它農(nóng)村環(huán)境污染。而農(nóng)村環(huán)境法制落后，除了農(nóng)民對(duì)于農(nóng)藥、化肥等持久性有機(jī)污染物的依賴，與化學(xué)企業(yè)生產(chǎn)商、銷售商、國(guó)家管控不力等不無關(guān)系，應(yīng)根據(jù)耕地污染不同的原因行為及主體類型，在農(nóng)民作為耕地權(quán)利人作為污染者承擔(dān)耕地污染治理治理責(zé)任人時(shí)，適用區(qū)別責(zé)任，減輕農(nóng)民群體的耕地污染治理責(zé)任，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境教育與行政指導(dǎo)。

2.具體設(shè)定

以當(dāng)前污染者付費(fèi)原則的模式演化類型為基礎(chǔ)，借鑒日本農(nóng)用地污染治理責(zé)任設(shè)定，我國(guó)耕地污染治理責(zé)任的區(qū)別責(zé)任制度。模式上，對(duì)于非耕地權(quán)利人工礦業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的耕地污染，主要采用“污染者直接付費(fèi)”模式，對(duì)于耕地權(quán)利人導(dǎo)致的耕地污染，特定情況下采用“政府付費(fèi)制度”模式。具體而言，結(jié)合我國(guó)耕地污染的特殊性，根據(jù)污染者是否明確，首先可分為兩大種情況：一是耕地污染者明確的情形，二是耕地污染者不明確的情況。對(duì)于污染者明確的情況，以污染者直接承擔(dān)耕地污染治理為原則，建立農(nóng)業(yè)污染和工礦業(yè)污染的區(qū)分責(zé)任：由非耕地權(quán)利人工礦業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的直接污染行為和間接污染行為，均適用嚴(yán)格責(zé)任；由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的耕地污染，考慮耕地權(quán)利人對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識(shí)確實(shí)淡薄，政府在環(huán)境管理上存在責(zé)任，適用過錯(cuò)責(zé)任原則；對(duì)于耕地污染者與耕地權(quán)利人重疊的，由共同責(zé)任人在各自范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任，并設(shè)定限縮的耕地污染治理責(zé)任免責(zé)與抗辯事由規(guī)則，除不可抗力因素外，不可減輕責(zé)任的承擔(dān)。

（三）政府承擔(dān)治理耕地污染的兜底責(zé)任

政府承擔(dān)耕地污染治理的兜底責(zé)任是指耕地污染者不明確及耕地污染者或耕地權(quán)利人確實(shí)無法治理耕地污染時(shí)，由政府基于環(huán)境防治義務(wù)啟動(dòng)治理的例外責(zé)任。

不管是日本的農(nóng)用地污染治理制度，還是歐盟的環(huán)境損害責(zé)任制度，均有難以適用污染者付費(fèi)原則落實(shí)土壤污染治理責(zé)任時(shí)，由政府承擔(dān)治理責(zé)任的規(guī)定。在德國(guó)，從土壤污染的調(diào)查、修復(fù)，責(zé)任人缺乏足夠能力擔(dān)責(zé)時(shí)，各州提供不同方式的資助。如有的州成立污染治理專門公司專門提供資助，同時(shí)還制定了相應(yīng)信貸項(xiàng)目。當(dāng)責(zé)任人和其他資助方不足以負(fù)擔(dān)治理的費(fèi)用時(shí)，治理的實(shí)施就需要轉(zhuǎn)向由負(fù)責(zé)的州機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償，由地方財(cái)政擔(dān)負(fù)。這種設(shè)定政府為補(bǔ)充治理責(zé)任的規(guī)定有合理性，對(duì)于我國(guó)耕地污染治理有一定借鑒意義。耕地污染的形成，政府在農(nóng)村環(huán)境污染預(yù)防責(zé)任承擔(dān)上失守，政府對(duì)污染結(jié)果負(fù)有不可推卸的責(zé)任，有義務(wù)在耕地污染無法得到治理時(shí)承擔(dān)兜底責(zé)任。我國(guó)耕地污染存在較多難以確定具體責(zé)任人的情形，立法應(yīng)規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門發(fā)現(xiàn)耕地污染后及時(shí)啟動(dòng)治理的規(guī)定，待責(zé)任人出現(xiàn)后，由相應(yīng)環(huán)境保護(hù)部門向相應(yīng)責(zé)任人行使追償權(quán)。同時(shí)，政府可以考慮引入市場(chǎng)機(jī)制等社會(huì)化治理或采取其它綜合性手段。同理，對(duì)于污染者為耕地權(quán)利人的情況，原則上由其在政府指導(dǎo)下激勵(lì)耕地權(quán)利人自主治理，承擔(dān)耕地污染治理責(zé)任，若耕地權(quán)利人缺乏治理資金實(shí)力或者缺乏配合意愿的，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)必要的兜底責(zé)任。

注釋：

［1］中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部網(wǎng).關(guān)于全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況的公報(bào)［DB/OL］.［2014-11-16］.http://www.moa.gov.cn/govpublic/ ZZYGLS/201412/t20141217_4297895.htm.

［2］劉丹，魏鵬程.論中國(guó)土壤污染防治法律的完善 ［J］.資源科學(xué)，2008（4）：508-512.

［3］李建勛.略論我國(guó)土壤污染防治法的基本原則 ［J］.河北法學(xué)，2008（7）：132.

［4］胡靜.關(guān)于我國(guó)《土壤環(huán)境保護(hù)法》的立法構(gòu)想 ［J］.上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（6）：81-93.

［5］薛艷華.我國(guó)污染場(chǎng)地土壤治理法律制度研究 ［D］.西南政法大學(xué)，2014：49.

［6］Greenpeace.The Real Cost of Nitrogen Fertilizer［DB/OL］. ［2015-1-26］.http：//www.greenpeace.org/canada/Global/canada/report/2010/8/Summary-En.pdf.

［7］谷騰環(huán)保網(wǎng).禽畜養(yǎng)殖廢水的危害［DB/OL］.［2014-12-2］.http：/ /www.goootech.com/topics/72010342/detail-10131375.html.

［8］［10］胡彬彬.當(dāng)前傳統(tǒng)村落演變態(tài)勢(shì)堪憂：來自農(nóng)村一線的調(diào)查與回訪 ［J］.人民論壇，2015（6）：64-66.

［9］中國(guó)國(guó)土資源報(bào)網(wǎng).耕地污染，原來如此沉重：對(duì)話中科院植物所首席研究員蔣高明 ［DB/OL］.［2014-10-2］.http：//blog.sina. com.cn/s/blog_4b6ea01901000ac7.html.

［11］中華工商時(shí)報(bào)網(wǎng).中國(guó)鄉(xiāng)村污染現(xiàn)狀調(diào)查：浙江紹興出現(xiàn)多個(gè)癌癥村［DB/OL］.［2014-6-25］.http：//www.china news.com/gn/2013 /03-25/4670944.shtml.

［12］南方報(bào)網(wǎng).廣州大米抽檢超四成鎘超標(biāo)官方稱不便公布名單［DB/OL］.［2014-10-15］.http：//news.hexun.com/2013-05-17/1542 22745.html.

［13］Barbara Luppi，F(xiàn)rancesco Parisi，Shruti Rajagopalan.The rise and fall of the polluter-pays principle in developing countrie［C］//International Review of Law and Economics.2012，32（1）：135-144.

［14］Luken Ralph A.Equivocating on the polluter-pays principle：The consequences for Pakistan［J］.Journal of Environmental Management 2009，90（11）：3479-3484.

［15］中央環(huán)境審議會(huì)網(wǎng).今後の土壌環(huán)境保全対策の在り方について（關(guān)于今后土壤環(huán)境保全對(duì)策的理想模式）［DB/OL］. ［2015-1-10］.http://www.env.go.jp/council/toshin/t10-h1305.pdf：17.

The Liability Body of Polluted Farmland Remediation and Its Categorization

ZHANG Xiu-xiu
（Law School of Fuzhou University，F(xiàn)ujian Fuzhou 350108，China）

Farmland pollution remediation is a top priority in the legislation of soil pollution control and soil pollution remediation in practice.Since the causes of land pollution and the remediation are quite complex，it is necessary to analyze the main body types and make it incorporated into existing legal liability system and implement the liability system.Through analyzing the particularities of farmland pollution in China and referring to theoretical mature theory of soil pollution liability，the article tries to build the applicable farmland pollution liability system in present China and explore the practical way of farmland pollution control，and also provide references for soil pollution control legislation.

remediation of farmland pollution；categorization of farmland pollution liability；liability body；differentiated responsibility；responsibility of government as last

D912.6

A

1674-7356（2015）04-0076-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2015.04.015

2015-07-17

張秀秀（1988-），女，漢族，浙江蒼南人。碩士研究生，研究方向：環(huán)境法律基本制度。

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2015-11-23網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20151123.1609.002.html