淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策

溫翠云

【摘 要】近年來(lái)，隨著全國(guó)各級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日漸趨緊，許多行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部管理也日益重視，尤其是為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)過(guò)程中的管理控制，規(guī)避或防范風(fēng)險(xiǎn)，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)提上日程。從2014 年1月1日起，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在我國(guó)行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面實(shí)施，許多行政事業(yè)單位開(kāi)始重視內(nèi)部控制的建章立制，但在具體實(shí)施和執(zhí)行方面還不是很完善。針對(duì)行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不足；會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不扎實(shí)、崗位設(shè)置不合理；預(yù)算控制力度不夠，預(yù)算執(zhí)行約束軟化；內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督力度不夠，經(jīng)費(fèi)支出管理與效益考核缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制等四個(gè)問(wèn)題著手，從提高全員內(nèi)控意識(shí)，健全內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)；夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)，梳理工作流程；加強(qiáng)預(yù)算控制力度，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制；加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，定期外部審計(jì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部共同監(jiān)督等四方面采取對(duì)策，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位依法理財(cái)，合理配置和使用資源，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范化水平不斷提高。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；會(huì)計(jì)基礎(chǔ)；預(yù)算控制；審計(jì)監(jiān)督

近年來(lái)，隨著全國(guó)各級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日漸趨緊，許多行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部管理也日益重視，這就要求單位內(nèi)部管理水平不斷提高，特別是要進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)過(guò)程中的管理控制，以規(guī)避或防范風(fēng)險(xiǎn)，這就使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)提上日程。

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是由行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工實(shí)施的，為保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全、防范管理風(fēng)險(xiǎn)和各種舞弊發(fā)生， 旨在提高行政事業(yè)單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。內(nèi)部控制是衡量一個(gè)單位管理水平的重要標(biāo)志，也是一個(gè)單位管理的重要手段。從2014 年1月1日起，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已在我國(guó)行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面實(shí)施，這充分說(shuō)明建立健全內(nèi)部控制制度已成為行政事業(yè)單位加強(qiáng)單位規(guī)范化管理，提高財(cái)務(wù)水平的制度保障。目前，許多行政事業(yè)單位盡管已經(jīng)開(kāi)始重視內(nèi)部控制的建章立制，但在具體實(shí)施和執(zhí)行方面還不是很完善，這就需要在單位有關(guān)部門的通力合作下將內(nèi)部控制從制度建設(shè)到具體執(zhí)行落實(shí)到位，從而不斷提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)水平。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，內(nèi)控機(jī)構(gòu)不健全，其他人員對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)不足

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)該是“全員參與的一把手工程”，單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位，是本單位行為的責(zé)任主體，單位內(nèi)的所有工作都直接或者間接地在單位負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下具體組織實(shí)施，并對(duì)單位內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。但目前許多行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制意識(shí)相對(duì)淡薄，對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)不夠，致使內(nèi)控機(jī)構(gòu)不健全，多數(shù)沒(méi)有組織架構(gòu)和崗位設(shè)置，尚未明確各責(zé)任主體；人員配備也不盡合理、不盡完善，甚至出現(xiàn)人員缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象；對(duì)內(nèi)控制度的認(rèn)識(shí)也僅僅停留在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制上，參與內(nèi)控管理的也僅僅是財(cái)務(wù)人員，內(nèi)控建設(shè)負(fù)有第一責(zé)任的各單位負(fù)責(zé)人卻少有參與，單位其他員工更是認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)與自己無(wú)關(guān)，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)停滯不前。

2.會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，崗位設(shè)置不合理

目前新的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度已經(jīng)實(shí)施，有的單位并未開(kāi)始遵照?qǐng)?zhí)行，仍然沿用舊的會(huì)計(jì)科目，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息質(zhì)量不高，信息嚴(yán)重失真。同時(shí)未及時(shí)對(duì)原始憑證進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，違反了會(huì)計(jì)的及時(shí)性原則。另外對(duì)固定資產(chǎn)的管理也不夠規(guī)范，不能做到定期盤點(diǎn)資產(chǎn)，出現(xiàn)賬實(shí)不符的現(xiàn)象不及時(shí)查找原因，甚至長(zhǎng)期掛賬，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失等等，這些都是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不扎實(shí)的體現(xiàn)。還有許多行政事業(yè)單位由于編制有限，人員緊張，存在一人多崗，不相容崗位兼職等不合理現(xiàn)象，甚至個(gè)別單位將會(huì)計(jì)、出納職務(wù)由一人擔(dān)任。有的單位會(huì)計(jì)崗位未設(shè)復(fù)核崗位，同一會(huì)計(jì)既制單又審核，發(fā)生錯(cuò)誤無(wú)法及時(shí)糾正，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失實(shí)；出納兼復(fù)核、出納管檔案也是很多行政事業(yè)單位存在的現(xiàn)象；記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒(méi)有很好的分離制約，容易出現(xiàn)管理漏洞，發(fā)生舞弊行為，加大了單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，給單位財(cái)務(wù)管理埋下很多隱患。

3.預(yù)算控制力度不夠，預(yù)算執(zhí)行約束軟化

隨著我國(guó)部門預(yù)算改革的進(jìn)一步深化和國(guó)庫(kù)集中收付制度的不斷完善，部門預(yù)算公開(kāi)也不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位預(yù)算控制也不斷得到加強(qiáng)和完善，但還存在不健全和不盡合理的地方，例如：預(yù)算編制太粗、編制方法不科學(xué)；預(yù)算計(jì)劃性不強(qiáng)、隨意調(diào)整；預(yù)算執(zhí)行缺乏預(yù)見(jiàn)性和嚴(yán)肅性，缺乏約束力。這些都主要體現(xiàn)在在編制年度預(yù)算前，對(duì)全年工作缺乏充分的預(yù)測(cè)與詳細(xì)的規(guī)劃，編制的預(yù)算依據(jù)不充分，預(yù)算不盡合理，再加上年度中間開(kāi)展臨時(shí)性工作或開(kāi)展新項(xiàng)目時(shí)不考慮年初經(jīng)費(fèi)預(yù)算，致使年初預(yù)算失去了應(yīng)有的約束力，更無(wú)嚴(yán)謹(jǐn)性可言，導(dǎo)致年度中間預(yù)算追加頻繁，使單位在很多時(shí)候面臨較大的經(jīng)費(fèi)壓力。還有項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度緩慢，年底突擊花錢；占用、挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；對(duì)項(xiàng)目績(jī)效重視不夠。甚至簡(jiǎn)單地將財(cái)政部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出隨意性較大，各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)相互挪用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，很大程度上影響了財(cái)會(huì)部門對(duì)預(yù)算的執(zhí)行，從而導(dǎo)致預(yù)決算差異較大、超預(yù)算執(zhí)行的行為發(fā)生，以上這些都極大削弱了預(yù)算的控制能力，導(dǎo)致資金發(fā)生不同程度的沉淀，一定程度上影響了單位項(xiàng)目績(jī)效和資金使用效益。

4.內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督力度不夠，經(jīng)費(fèi)支出管理與效益考核缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

目前，我國(guó)許多行政事業(yè)單位尚未設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，造成單位管理缺乏有效監(jiān)督，造成審計(jì)監(jiān)督機(jī)制弱化，內(nèi)部控制很難真正發(fā)揮作用。在外部監(jiān)督環(huán)節(jié)上，財(cái)政、審計(jì)等政府監(jiān)督部門在工作中各行其是，未能形成綜合、有效監(jiān)督的合力； 財(cái)政、審計(jì)部門大多注重對(duì)單位財(cái)政資金運(yùn)用的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，很少對(duì)被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度、是否有效實(shí)施和執(zhí)行內(nèi)部控制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性檢查，在一定程度上使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不夠完善和健全，進(jìn)而影響內(nèi)部控制的有效實(shí)施。endprint

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

針對(duì)以上行政事業(yè)單位在單位管理和開(kāi)展工作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，單位應(yīng)采取以下措施和對(duì)策，積極改進(jìn)工作，不斷提高單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)水平，促進(jìn)單位內(nèi)部控制健康發(fā)展。

1.提高全員內(nèi)部控制意識(shí)，健全內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)

行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人是本單位內(nèi)控建設(shè)的“第一負(fù)責(zé)人”， 對(duì)整個(gè)單位內(nèi)控建設(shè)過(guò)程和有效性負(fù)全面責(zé)任，不僅對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展的效率性、效果性以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)等方面進(jìn)行業(yè)務(wù)控制，而且也在財(cái)產(chǎn)物資的安全性、財(cái)務(wù)活動(dòng)合法性等方面進(jìn)行會(huì)計(jì)控制，形成有效運(yùn)行的單位內(nèi)部管理的控制網(wǎng)絡(luò)，確保內(nèi)控控制制度建立健全并有效實(shí)施，是提高單位財(cái)務(wù)管理水平和防御風(fēng)險(xiǎn)能力的重要保證。同時(shí)各單位要營(yíng)造“領(lǐng)導(dǎo)重視，部門協(xié)作，全員參與”的內(nèi)部環(huán)境，健全內(nèi)控機(jī)構(gòu)，設(shè)立組織架構(gòu)，進(jìn)行歸口管理，可以由財(cái)務(wù)部門牽頭、其他部門協(xié)作、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，設(shè)置合理崗位，明確責(zé)任主體，形成不缺位、不錯(cuò)位、不越位的內(nèi)控機(jī)制。另外通過(guò)建立關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)、教育、評(píng)價(jià)和輪崗等機(jī)制，促使其牢固樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，自覺(jué)依法履行職責(zé)。另外單位要普及全員對(duì)內(nèi)部控制內(nèi)涵的理解和認(rèn)識(shí)，加大宣傳和培訓(xùn)力度，通過(guò)開(kāi)展單位座談會(huì)、研討會(huì)等行之有效的方式對(duì)單位全體員工進(jìn)行內(nèi)部控制培訓(xùn)， 普及內(nèi)部控制有關(guān)內(nèi)容和方法等， 強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，注重查找單位存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，引領(lǐng)單位順利步入內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)的軌道。

2.夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)，梳理工作流程

行政事業(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)，離不開(kāi)扎實(shí)的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。單位財(cái)會(huì)部門要按新的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，按新的會(huì)計(jì)科目進(jìn)行賬務(wù)處理，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。同時(shí)要定期對(duì)單位資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，核對(duì)賬、卡、物，保證賬賬、賬卡、賬物相符；資產(chǎn)盤查工作過(guò)程中不能只由使用人、保管人員或只由負(fù)責(zé)記賬的人員來(lái)進(jìn)行，應(yīng)由獨(dú)立于這些人員的第三方共同參加；資產(chǎn)報(bào)廢的審批人不能同時(shí)是資產(chǎn)報(bào)廢通知單的編制人。另外為解決人員不足的問(wèn)題，可以按照不相容崗位分離原則分別設(shè)置合理的內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，按各自職責(zé)承擔(dān)工作任務(wù)，并實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，以夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，避免出現(xiàn)管理漏洞，推動(dòng)財(cái)務(wù)管理工作更上一臺(tái)階。

3.加強(qiáng)預(yù)算控制力度，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制

行政事業(yè)單位要提高單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)水平，就應(yīng)在加強(qiáng)預(yù)算控制力度方面下足功夫。根據(jù)財(cái)政“?；?、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”的資金保障原則，行政事業(yè)單位應(yīng)按照事業(yè)發(fā)展需要和財(cái)政等相關(guān)部門編報(bào)預(yù)算的要求，從做實(shí)年初預(yù)算，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行管理等方面開(kāi)展工作。根據(jù)當(dāng)年工作任務(wù)和經(jīng)費(fèi)需求，各單位應(yīng)區(qū)分輕重緩急，細(xì)化到具體項(xiàng)目，從做實(shí)項(xiàng)目為出發(fā)點(diǎn)，從實(shí)編制預(yù)算，盡量細(xì)化明細(xì)項(xiàng)目，縮小預(yù)決算差距，從而提高預(yù)算編制的規(guī)范性，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，并為將來(lái)的信息公開(kāi)透明奠定基礎(chǔ)。同時(shí)各單位應(yīng)建立健全預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，年初對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行有明確的計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和實(shí)際需求按月、分進(jìn)度執(zhí)行，保證項(xiàng)目預(yù)算按計(jì)劃執(zhí)行，并定期通報(bào)各部門預(yù)算執(zhí)行情況，召開(kāi)預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議，研究解決預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)措施。另外各單位應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效管理，牢固樹(shù)立績(jī)效管理理念，健全全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。在編制年度預(yù)算時(shí)制定績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行中加強(qiáng)績(jī)效跟蹤管理，執(zhí)行后實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，撰寫績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，為財(cái)政和其他有關(guān)部門進(jìn)行績(jī)效考評(píng)做足準(zhǔn)備，以提高資金使用效益，確保資金使用效益得到最大發(fā)揮。

4.加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，定期外部審計(jì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部共同監(jiān)督

行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)，離不開(kāi)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督檢查。各單位應(yīng)成立具有獨(dú)立性的內(nèi)部審計(jì)部門，建立健全內(nèi)部控制缺陷糾正、改進(jìn)機(jī)制，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督效力機(jī)制，加大對(duì)經(jīng)費(fèi)的審核和監(jiān)管力度，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行和經(jīng)費(fèi)的使用管理進(jìn)行有效監(jiān)督，通過(guò)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，找出差異原因并采取相應(yīng)的措施，最后還應(yīng)制定相關(guān)的考核指標(biāo)，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的考核，保證資金合理合法的使用，并定期向社會(huì)公開(kāi)經(jīng)費(fèi)的使用情況。同時(shí)要不斷提高內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力， 定期對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。財(cái)政部門也應(yīng)定期對(duì)各單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查或?qū)徲?jì)，提出意見(jiàn)并督促整改，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部共同監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)督效力和互相制約作用，進(jìn)一步增強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理能力，從而提高資金使用效率，形成內(nèi)外共同監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制。

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