論商業(yè)銀行介入PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及防控

王毓

【摘 要】PPP項(xiàng)目由于存在著參與主體和項(xiàng)目?jī)?nèi)容等特質(zhì)，就使得商業(yè)銀行時(shí)常面臨著公權(quán)力的影響，特別對(duì)于那些區(qū)域性股份制商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，它們?cè)诼男猩鐣?huì)責(zé)任時(shí)也就相應(yīng)弱化了自身的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。為此，需要通過(guò)明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、增強(qiáng)政府自律、強(qiáng)化項(xiàng)目審計(jì)等三個(gè)方面來(lái)構(gòu)建起風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

【關(guān)鍵詞】商業(yè)銀行；PPP項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)；防控

PPP項(xiàng)目是指政府與私人合作來(lái)完成一項(xiàng)市政工程項(xiàng)目。其中，私人一般指代企業(yè)，而市政工程項(xiàng)目則以工業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)的建設(shè)為特色。這種二者合作下的項(xiàng)目建設(shè)模式具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值，但在實(shí)踐中也面臨著資金瓶頸。為此，商業(yè)銀行為此提供外源性資金供給，則成為了通常形式。從而，討論商業(yè)銀行接入PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與防控，也就顯得十分必要。

與其它項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目由于存在著參與主體和項(xiàng)目?jī)?nèi)容等特質(zhì)，就使得商業(yè)銀行時(shí)常面臨著公權(quán)力的影響，特別對(duì)于那些區(qū)域性股份制商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，它們?cè)诼男猩鐣?huì)責(zé)任時(shí)也就相應(yīng)弱化了自身的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。正是在這種相互影響又相互關(guān)聯(lián)的態(tài)勢(shì)下，商業(yè)銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也存有超經(jīng)濟(jì)的色彩。可見(jiàn)，風(fēng)險(xiǎn)防控也就無(wú)法完全復(fù)制其它項(xiàng)目的對(duì)策。

一、商業(yè)銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)分析

結(jié)合筆者的工作體會(huì)，商業(yè)銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)分析如下：

1.公權(quán)力所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

以物流園區(qū)的修建為例，當(dāng)前各個(gè)地區(qū)都普遍采取政府與企業(yè)合作下的修建模式，其中大部分地區(qū)采取的是企業(yè)主導(dǎo)型模式。面對(duì)物流園區(qū)這樣的“龐然大物”必然需要融資，此時(shí)地方政府在打造城市工業(yè)品牌的意志驅(qū)動(dòng)下，必然會(huì)向商業(yè)銀行施加影響；再者，因公共產(chǎn)品供給具有政府最終買單的特性，這也使得商業(yè)銀行具有投放資金的偏好。這種疊加效應(yīng)實(shí)則放大了PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，且在地方政府換屆周期影響下，將可能導(dǎo)致大量呆賬出現(xiàn)。

2.項(xiàng)目本身所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目是以公共產(chǎn)品的供給為特點(diǎn)的，這就意味著，該項(xiàng)目的建設(shè)周期較長(zhǎng)，且項(xiàng)目效益是以社會(huì)綜合效益替代了單純的經(jīng)濟(jì)效益。這些都表明，項(xiàng)目資金能否按期還本付息存在著較大風(fēng)險(xiǎn)；另外，因PPP項(xiàng)目特點(diǎn)所帶來(lái)的委托代理問(wèn)題，也弱化了企業(yè)按期履行合約的意愿。從中可以發(fā)現(xiàn)，前者根源于項(xiàng)目建設(shè)中的客觀因素，而后者則根源于項(xiàng)目執(zhí)行中的主觀因素。這就要求，需要將規(guī)制主觀因素作為破題的切入點(diǎn)。

二、防控措施構(gòu)建

根據(jù)以上所述，防控措施可從以下三個(gè)方面來(lái)構(gòu)建：

1.明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)

在PPP項(xiàng)目中還存在著一個(gè)重要內(nèi)容，即政府在一定時(shí)限內(nèi)給參與建設(shè)的企業(yè)許可證，來(lái)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目提供壟斷租金，這也是對(duì)企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)的一種回報(bào)。因此，項(xiàng)目的所有權(quán)屬于政府，而使用權(quán)屬于特許企業(yè)。在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)嚴(yán)格界定政府與企業(yè)之間的權(quán)益和責(zé)任，其中就包括誰(shuí)來(lái)承擔(dān)融資成本的條款。這樣一來(lái)，商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)防控便有了明確的對(duì)象。為了防止因地方政府換屆而帶來(lái)的融資風(fēng)險(xiǎn)，還需要在明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)上強(qiáng)化政府主體職能。

2.增強(qiáng)政府自律

我國(guó)地方政府習(xí)慣于通過(guò)公權(quán)力的影響來(lái)促使商業(yè)銀行投放資金，但隨著地方政府換屆而導(dǎo)致許多項(xiàng)目資金投放成為了商業(yè)銀行的呆賬。為此，這里需要增強(qiáng)政府的自律。在明確主體的要求下，應(yīng)建立起針對(duì)各級(jí)政府一把手的制度監(jiān)督和輿論監(jiān)督機(jī)制，從而來(lái)形成政府自律的人格化代表。另外，在當(dāng)前反腐倡廉大背景下，政府部門應(yīng)通過(guò)黨建工作來(lái)強(qiáng)化各級(jí)一把手的責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)。

3.強(qiáng)化項(xiàng)目審計(jì)

PPP項(xiàng)目所具有的融資風(fēng)險(xiǎn)還反映在項(xiàng)目特質(zhì)上，如建設(shè)規(guī)模、建設(shè)周期，以及項(xiàng)目的外包狀況。因此，為了督促項(xiàng)目資金能按期還本付息，還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)活動(dòng)。審計(jì)活動(dòng)的實(shí)施包括：（1）審計(jì)小組的構(gòu)成；（2）審計(jì)時(shí)段的設(shè)置；（3）審計(jì)反饋的整改等。這里需要強(qiáng)調(diào)，針對(duì)審計(jì)小組的構(gòu)成可以選擇異地的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)參與。

關(guān)于建立防控PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，還需要考慮其它諸多方面的因素，但其中構(gòu)建起政府自律機(jī)制是最為關(guān)鍵的一環(huán)。畢竟，政府方面還將參與項(xiàng)目審計(jì)活動(dòng)。因此，需要強(qiáng)化針對(duì)一把手的問(wèn)責(zé)力度。最后，在就今后商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行展望：即通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目融資的一般組織模式進(jìn)行分析，可以總結(jié)出商業(yè)銀行貸款的特點(diǎn)；引入全壽命周期理念，將項(xiàng)目的全壽命周期各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別，可以建立起專門PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，這樣就能在樹(shù)立全壽命周期動(dòng)態(tài)化管理理念下，重視起貸前管理等風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

三、小結(jié)

PPP項(xiàng)目融資模式在世界范圍內(nèi)已經(jīng)得到廣泛的應(yīng)用，但在實(shí)際的應(yīng)用中公共部門和私人部門往往就PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)的分配難以達(dá)成一致，大大延長(zhǎng)了雙方談判的時(shí)間和增加了交易成本。另外，在相互影響又相互關(guān)聯(lián)的態(tài)勢(shì)下，商業(yè)銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)存在這超經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)等兩個(gè)方面的色彩。為此本文認(rèn)為，需要通過(guò)明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、增強(qiáng)政府自律、強(qiáng)化項(xiàng)目審計(jì)等三個(gè)方面來(lái)構(gòu)建起風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

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