《自由法案》 的自由與不自由

沈臻懿

2015年6月2日，美國參議院以67票對32票的優(yōu)勢，通過了《自由法案》（USA Freedom Act）。當天晚些時候，美國總統(tǒng)奧巴馬即簽署了該法案。至此，《自由法案》正式替代了自2001年起施行，且在14年間一直爭議不斷的《愛國者法案》（USA Patriot Act）?！蹲杂煞ò浮返耐ㄟ^與施行，可謂自2013年美國前中情局雇員斯諾登曝光美國國安局（NSA）“棱鏡”監(jiān)控項目以來，美國首次針對監(jiān)控項目所作出的大規(guī)模改革。

圖為美國總統(tǒng)奧巴馬（右）在白宮會見司法部長，并正式簽署了《自由法案》 （圖/東方IC）

美國《自由法案》的背景與緣起

2001年的“9·11”恐怖襲擊，對于整個美國而言無疑是揮之不去的一場噩夢。這一恐怖襲擊事件的發(fā)生，令美國政府痛定思痛，決定采用防患于未然的方式來加強美國本土的安全。為此，時任美國總統(tǒng)的布什在當年10月26日時，以反恐之名授權(quán)美國國安局可不經(jīng)國會允許，即使是在無證據(jù)的前提下亦可對美國公民及其他生活在美國本土的人進行監(jiān)聽，且以此為核心迅速通過了《愛國者法案》。

前述法案規(guī)定，美國司法部門與情報部門無須經(jīng)過批準，即可以對手機用戶的通訊信息予以監(jiān)控，調(diào)取個體銀行信用記錄以及對互聯(lián)網(wǎng)上的個人通訊進行檢查。在《愛國者法案》的授權(quán)下，美國國安局獲得了三項尤為特殊的核心權(quán)力。第一項權(quán)力即允許安全機構(gòu)對于個體的監(jiān)控行為，可不局限于電話以及電子設(shè)備。第二項權(quán)力即允許執(zhí)法部門有權(quán)對任何與恐怖活動相關(guān)的信息予以調(diào)查，并可大規(guī)模收集公民通話記錄與資料，主要用于對“獨狼型”恐怖活動嫌疑人的追查。第三項權(quán)力則是該法案215條款中所規(guī)定的政府在反恐名義下對公民個人資料擁有的調(diào)查權(quán)。

《愛國者法案》飽受詬病，且最具爭議的焦點即是其對于公民信息與隱私的獲取。尤其是2013年爆發(fā)的“棱鏡門”事件，更令美國各界為之嘩然，大量普通民眾對于自身個人隱私遭受的侵害極度不滿。但即使是在這一前提下，《愛國者法案》仍在2006年、2010年，甚至是爆出“棱鏡門”事件后的2013年，由美國國會數(shù)次對前述法案的核心條款與規(guī)定的有效期予以了延期。為尋求《愛國者法案》的替代法案，2013年10月29日，美國共和黨參議院吉姆·塞斯布雷奈向眾議院提交了《自由法案》。該法案被視為一份“兼顧與平衡方案”，因為其既可以保證情報部門對于恐怖分子的監(jiān)控，又可以確保美國公民隱私權(quán)不被侵害。

自“9·11”事件后，美國一直在本土安全與公民自由之間做著兩難選擇。由《愛國者法案》而引發(fā)的對于公民個人信息的監(jiān)控，也似乎成為了美國民眾為“愛國”而付出的代價。不過，因個人信息監(jiān)聽而頻頻爆出的負面消息，令美國民眾對于自身個人隱私受損進而提出強烈譴責與抗議。最終，美國總統(tǒng)奧巴馬在其總統(tǒng)任期行將結(jié)束前，于2015年做出了大幅改革國安局監(jiān)聽項目的承諾。當?shù)貢r間5月13日，《自由法案》在美國眾議院以338票贊成對88票反對獲得了高度支持率。美國白宮亦對前述法案明確表示了支持，并將該法案稱作是“國家安全與隱私保護之間的合理平衡”。6月2日，美國參議院以67票對32票通過了《自由法案》。美國總統(tǒng)奧巴馬隨后在推特上發(fā)表消息稱，“很高興能夠看到參議院通過了《自由法案》，該項法案將可以維護公民權(quán)利與國家安全，我拿到法案后的第一時間就會簽署?！碑斕焱硇r間，奧巴馬正式簽署了該法案。

《自由法案》雖允許政府繼續(xù)對美國公民的通話數(shù)據(jù)與信息進行大規(guī)模收集，但在允許的同時制定了諸多嚴格限制?；谇笆龇ò敢?guī)定，美國國安局需在半年時間內(nèi)逐步將大規(guī)模通訊數(shù)據(jù)與信息收集項目轉(zhuǎn)交給電信公司。前述數(shù)據(jù)信息記錄的內(nèi)容將由電信公司所持有，并儲存于電信公司的服務(wù)器之上，而非保存于政府服務(wù)器中。如此后需要對涉嫌恐怖主義的活動進行調(diào)查取證時，美國國安局首先必須獲得許可或在緊急條件下，才可以向電信公司索要并調(diào)閱相關(guān)數(shù)據(jù)信息。同時，前述數(shù)據(jù)信息調(diào)閱的必須具體至某個特定實體，譬如某個賬戶、某個電子設(shè)備或者某個人。不過，《自由法案》仍批準美國情報部門可持續(xù)開展對于“獨狼”式恐怖分子的追蹤監(jiān)控項目，并允許情報部門對特定嫌疑對象展開不間斷式的監(jiān)控計劃。

美國《自由法案》的“自由”與“不自由”

自2015年《自由法案》獲得通過的一刻起，美國國安局對于潛在恐怖活動嫌疑人的監(jiān)控與竊聽似乎進入了一個“空白期”，但對于美國本土普通公民的通訊聯(lián)系而言卻有了一定安全保障?！蹲杂煞ò浮芬唤?jīng)通過與出臺，美國社會各界就對此反響強烈。據(jù)美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）所作的一份民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，有61%的美國民眾支持對于《愛國者法案》中有關(guān)通訊信息搜集的規(guī)定，但也有超過30%的民眾認為該修改沒有必要。美國“公民自由聯(lián)盟”組織則對《自由法案》的出臺予以了極高評價。該組織認為前述法案的通過具有“里程碑式的意義”，美國“公民自由聯(lián)盟”法律副總監(jiān)賈梅爾·加弗表示，“《自由法案》是1978年以來美國最為重要的一項大規(guī)模監(jiān)控改革，它印證了斯諾登揭露與曝光的意義?！?/p>

但美國參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖麥康納和參議院情報委員會主席查德·波爾則認為，“《自由法案》的通過令每天在保衛(wèi)我們國家安全的人手中少了一項重要的工具。”而美國國內(nèi)的幾大互聯(lián)網(wǎng)巨頭對于新出臺的《自由法案》也不甚滿意。由蘋果、谷歌、微軟、臉書等組成的“改革政府監(jiān)控聯(lián)盟”無論是基于對互聯(lián)網(wǎng)的遵從，抑或商業(yè)之目的，均希望美國政府能夠真正保障信息安全以及信息自由。該聯(lián)盟認為，《自由法案》尚存在“令人無法接受的漏洞，仍可能會允許情報部門大規(guī)模收集互聯(lián)網(wǎng)使用者的信息和數(shù)據(jù)”。長期以來，美國國安局的大肆監(jiān)控計劃與竊聽行為已嚴重削弱了客戶對于美國科技與互聯(lián)網(wǎng)公司的信息。思科公司（Cisco）CEO錢伯斯承認，美國國安局的監(jiān)聽行為已導(dǎo)致部分國家客戶延遲了其采購活動。如《自由法案》不能真正保障信息自由，美國的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)可能會變得支離破碎，而其全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位亦將由此而受到影響。

客觀而言，美國《自由法案》中的“自由”并非完全絕對，其亦有著邊界及其“不自由”的一面。有觀察人士指出，《自由法案》所終結(jié)的僅僅是《愛國者法案》中賦予國家安全部門對于普通公民通訊予以監(jiān)控的特殊權(quán)利，而非監(jiān)聽活動本身?！蹲杂煞ò浮返耐ㄟ^與生效，在一定程度上只是部分兌現(xiàn)了此前美國總統(tǒng)奧巴馬所承諾的對于大規(guī)模監(jiān)聽項目的改革。根據(jù)《自由法案》的規(guī)定，在必要的前提下，政府部門仍可獲取公民的電話記錄與信息，包括特定個體此前撥打電話的時期，撥打過的電話號碼以及電話的通話時長。只不過與《愛國者法案》相比，收集通訊數(shù)據(jù)與信息的主體從原先的政府部門轉(zhuǎn)到了電信公司。有分析人士指出，這一法案很難完全束縛美國國安局的監(jiān)控能力。無論是哪一家電信運營機構(gòu)，其在服務(wù)器上所儲存的數(shù)據(jù)信息在美國國安局所擁有的強化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與攻擊力量的面前，都將不堪一擊。

此外，美國《自由法案》所強調(diào)的“自由”，僅僅針對美國本土民眾而言。《自由法案》的制定僅涉及美國國安局在本土范圍內(nèi)的行為約束，但法案對其在海外范圍內(nèi)的各種監(jiān)聽與竊聽行為卻未作出任何約束。換言之，美國大范圍、大規(guī)模海外監(jiān)控計劃與項目并不受《自由法案》的約束。該法案并未涉及對情報部門通過美國科技與互聯(lián)網(wǎng)公司來竊取國外網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息的限制，亦未涉及如何規(guī)范與調(diào)整政府部門對于國外情報信息的收集。美國《自由法案》所謂的“自由”，在一定程度上僅是對內(nèi)不對外的。依據(jù)美國2008年修訂的《外國情報監(jiān)視法案》（FISA）的有關(guān)規(guī)定，允許美國政府可以對任何海外目標之間以及海外人士和美國本土人員之間的語音及網(wǎng)絡(luò)通訊予以攔截與監(jiān)控。正是在這一法案的規(guī)定下，包括聯(lián)合國秘書長潘基文、巴西總統(tǒng)羅塞夫以及德國總理默克爾在內(nèi)的諸多國際政要人士均成為美國國安局的監(jiān)控對象。2013年經(jīng)斯諾登曝光的“棱鏡門”事件，進一步印證了美國國安局對于外國政府與企業(yè)的監(jiān)控活動。

客觀而言，美國《自由法案》中的“自由”只是相對而言。新法案只不過是將美國普通民眾通訊監(jiān)控的權(quán)力放權(quán)給電信公司，美國政府如需獲得有關(guān)數(shù)據(jù)與信息，仍可隨時通過電信公司予以獲取。換言之，美國普通公民的信息自由仍會被打上一定折扣，其個人通信隱私仍然處于遭到監(jiān)控的陰影之下。此外，美國海外監(jiān)控項目未受到《自由法案》的任何影響，新法案不僅籠罩著極為濃厚的實用主義色彩，也秉持著一貫的雙重主義標準。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com