民族地區(qū)社會秩序和諧穩(wěn)定的實現(xiàn)路徑

周玉琴

摘 要：民族地區(qū)是整個國家社會系統(tǒng)的一部分，民族地區(qū)社會政治穩(wěn)定與構(gòu)建社會主義和諧社會具有密切的內(nèi)在聯(lián)系。黨的十八屆三中全會提出了一系列深化改革的宏偉藍圖，國家治理轉(zhuǎn)型到了關(guān)鍵點。西部民族地區(qū)社會治理是全面深化改革的題中之義。從國家治理的視角來考察，西部民族地區(qū)社會秩序和諧穩(wěn)定實現(xiàn)的必由之路，一是加速發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟，以協(xié)調(diào)民族利益，實現(xiàn)民族地區(qū)資源共享；二是完善制度體系，優(yōu)化民族政治環(huán)境；三是從管理走向服務(wù)，提升民族地區(qū)政府服務(wù)能力；四是尊重文化多元化，構(gòu)建民族認同之上統(tǒng)一的中華文化的認同；五是建立預(yù)警機制，防止敵對勢力破壞活動。

關(guān)鍵詞：國家治理；民族地區(qū)；社會秩序；和諧穩(wěn)定；實現(xiàn)路徑

中圖分類號：D633.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）06-0035-04

在社會結(jié)構(gòu)深刻變動、民族關(guān)系錯綜復(fù)雜的變革時代，我們要有力應(yīng)對來自全球化和社會轉(zhuǎn)型的各種挑戰(zhàn)和風(fēng)險，必須加強民族問題治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究，構(gòu)建一個國家層面的民族社會治理戰(zhàn)略。本文試圖從民族政治學(xué)的視角出發(fā)，結(jié)合民族地區(qū)社會發(fā)展的獨特性和特點，運用治理理論來探討民族地區(qū)社會秩序和諧穩(wěn)定的可能實現(xiàn)路徑，以期妥善協(xié)調(diào)處理民族社會各方面利益關(guān)系，促進民族關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，維護多民族國家的民族團結(jié)、國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定。

一、加速發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟，以協(xié)調(diào)民族利益，實現(xiàn)民族地區(qū)資源共享

民族利益是民族地區(qū)社會秩序和諧穩(wěn)定的邏輯起點。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[1]。從一定意義上說，多民族國家內(nèi)民族關(guān)系是各民族之間的一種利益關(guān)系。公正合理的利益劃分和協(xié)調(diào)，可使民族關(guān)系和諧發(fā)展，而利益劃分和協(xié)調(diào)上的不合理或差別，則有可能導(dǎo)致民族間的矛盾和沖突，影響多民族國家的和諧穩(wěn)定。人類社會對利益的追求是社會政治和諧的根本推動力。在我國這樣一個統(tǒng)一多民族國家，構(gòu)建“和諧社會”的問題就其本質(zhì)來說，是構(gòu)建一個能夠協(xié)調(diào)、整合或控制利益矛盾與沖突的社會。隨著我國已經(jīng)確立了社會主義制度，在中華民族這一民族實體里所有各民族成員根本利益是一致的。但是，由于生存環(huán)境、生產(chǎn)方式、發(fā)展程度、歷史傳統(tǒng)等方面的客觀差異，在根本利益一致的前提下，各民族又有著各自不同的利益訴求。各個民族成為不同的利益群體，這是一種客觀存在。對各種利益矛盾與沖突實行協(xié)調(diào)或整合的主體是國家，多民族國家內(nèi)部經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展，就是在本國內(nèi)部不同民族利益群體不斷協(xié)調(diào)中實現(xiàn)的。因此，在我國的改革與發(fā)展進入了一個新的關(guān)鍵時期，如何協(xié)調(diào)多民族國家的國家利益與各民族自身利益，如何協(xié)調(diào)不同民族之間的利益，成為我國統(tǒng)一多民族國家發(fā)展中的一個重要課題。

眾所周知，西部民族地區(qū)地域廣闊，少數(shù)民族人口眾多，由于歷史文化傳統(tǒng)和自然條件等方面的限制，西部民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展一直落后于其它地區(qū)，與民生密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、科教文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)的供給能力相對落后，這勢必影響西部民族地區(qū)社會秩序的和諧運行。長期以來，由于我國發(fā)展戰(zhàn)略的需要，西部民族地區(qū)在人力、能源、礦產(chǎn)等方面給予全國其它地區(qū)很大的支持，然而民族地區(qū)自身的收益卻非常有限，資源緊缺、人才流失、生態(tài)破壞等問題嚴重。如在民族地區(qū)，由于土地、森林、礦山等方面的利益之爭而引發(fā)的矛盾和糾紛頻繁發(fā)生。這些現(xiàn)象不僅影響到少數(shù)民族生活狀態(tài)和秩序，更重要的是可能使得少數(shù)民族產(chǎn)生“相對剝奪感”，繼而引發(fā)價值取向扭曲，不可避免地產(chǎn)生一定的沖突和矛盾，降低對國家政治體系的認同感。因此，在各民族之間利益矛盾不斷凸現(xiàn)的變革時代，維護民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的任務(wù)變得非常復(fù)雜、棘手和艱巨。

作為一個擁有56個民族的多民族國家，構(gòu)建平等和諧的民族關(guān)系事關(guān)我國長期的穩(wěn)定與發(fā)展。我們黨和政府歷來十分重視少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會建設(shè)。一個社會秩序和諧穩(wěn)定的社會并非是不存在矛盾或利益沖突的社會，但一定是重大矛盾和沖突能夠得到有效化解與緩和、各種利益關(guān)系比較協(xié)調(diào)的社會。要實現(xiàn)各民族的共同利益，維護民族社會長期和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)各民族共同繁榮進步。國家應(yīng)該通過政府有意識的公共政策安排將各民族利益沖突與利益矛盾控制在一定范圍之內(nèi)，并盡快解決建立新的利益均衡的秩序體系。因此，在利益大分化的變革時代，我們要把大力發(fā)展民族經(jīng)濟，把保障和改善民生作為民族經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。我們要切實貫徹科學(xué)發(fā)展觀，大力發(fā)展社會生產(chǎn)力，解決民族地區(qū)人民群眾最關(guān)切的現(xiàn)實問題，不斷讓各族人民得到實實在在的利益。為此，一是加大投資力度，加強各民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源資源開發(fā)；二是支持發(fā)展民族手工業(yè)，培育具有地方特色和比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略支撐產(chǎn)業(yè)；三是加大財力投到公共服務(wù)領(lǐng)域，認真落實對少數(shù)民族和各民族地區(qū)的優(yōu)惠政策；四是處理好開發(fā)企業(yè)與當?shù)厣贁?shù)民族群眾之間的利益矛盾，要堅決貫徹對當?shù)厝罕娺M行補償?shù)脑瓌t；五是加快建設(shè)覆蓋各民族地區(qū)的社會保障體系和社會救助體系；六是加快發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；七是完善民族社會管理，大幅提高社會事業(yè)發(fā)展水平[2]。通過以上措施，大力推動和促進各民族地區(qū)的資源共享、共同發(fā)展，各少數(shù)民族從發(fā)展過程中普遍受益，則少數(shù)民族就較容易接受和認可國家形態(tài)政治體系所倡導(dǎo)的主流政治文化，從而強化對國家政治體系的認同。

二、完善制度體系，優(yōu)化民族政治環(huán)境

世界現(xiàn)代化發(fā)展進程的歷史表明，實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，關(guān)鍵是積極穩(wěn)妥地推進現(xiàn)代國家制度建設(shè)，國家制度體系是現(xiàn)代國家治理體系的主導(dǎo)性要素。從政治學(xué)意義上來看，任何一個特定的政治主體，都構(gòu)成一個由相應(yīng)的次體系及外部環(huán)境組合而成的生態(tài)體系[3]。政治主體的政治行為在運行過程中需要通過各種科學(xué)的政治制度和法律規(guī)范來制約和穩(wěn)定政治的運行。當代中國民主政治體系的運轉(zhuǎn)有著自身內(nèi)在的規(guī)律性，是內(nèi)部各次體系之間以及其與外部環(huán)境之間內(nèi)在的、本質(zhì)的、必然的聯(lián)系。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，國家政治體系在社會和經(jīng)濟領(lǐng)域的制度安排上所作的實質(zhì)性調(diào)整及其所帶來的社會政治環(huán)境的重大變遷，使得國家政治體系面臨著來自民間社會要求其制度創(chuàng)新的聲音越來越“強烈”。制度創(chuàng)新的目的就是要使新制度體系的供給能夠滿足社會需求，推動社會經(jīng)濟發(fā)展，維護社會長期和諧穩(wěn)定。對于后發(fā)多民族國家來說，政治發(fā)展“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序”[4]6。從國家建構(gòu)的視域來看，建立一種開放而動態(tài)的、和平而有序的彈性穩(wěn)定政治體制，是后發(fā)多民族國家政治生態(tài)化的基本前提。因此，在劇烈的變革時代，民族政治體系高度連續(xù)性和穩(wěn)定性的運轉(zhuǎn)，需要深化中國民主政治改革，優(yōu)化民族地區(qū)的社會政治環(huán)境。

當下的中國社會面臨著一系列重大的轉(zhuǎn)型危機與治理風(fēng)險。為了有效應(yīng)對轉(zhuǎn)型危機和急劇的社會結(jié)構(gòu)變遷所帶來的一系列社會問題，我們應(yīng)進一步完善制度體系，優(yōu)化民族地區(qū)政治環(huán)境，維持民族社會和諧穩(wěn)定：一是要理性推進政治改革，完善民族區(qū)域自治制度，真正落實民族自治機關(guān)的自治權(quán)，構(gòu)建“彈性穩(wěn)定”。我們應(yīng)以民族政策為指導(dǎo)，以《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《國務(wù)院實施〈自治法〉若干規(guī)定》等法律法規(guī)為保障，理順中央與地方的權(quán)限，適當把部分權(quán)力下放給民族自治機關(guān)，真正讓“少數(shù)民族的事應(yīng)該由他們自己當家”。二是改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式，調(diào)整利益結(jié)構(gòu)，建立以改善民生和公民幸福為導(dǎo)向的“生活政治”。在國家治理轉(zhuǎn)型時代，執(zhí)政黨應(yīng)強化“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，遵循“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的執(zhí)政方略，在少數(shù)民族地區(qū)建立起完善的執(zhí)政體制和執(zhí)政方式，整合政治資源，尊重并同化異質(zhì)文化，吸納異己力量，尊重并盡可能地滿足社會各種利益要求，構(gòu)筑起一個和諧、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的執(zhí)政生態(tài)系統(tǒng)。三是實行法治化的制度性安排，推進法治中國建設(shè)，建立“廉潔政治”。我們應(yīng)通過加強西部民族地區(qū)的普法教育、完善《民族區(qū)域自治法》的配套立法、搭建陽光、暢通、高效的法律監(jiān)督平臺以及發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)法律服務(wù)工作等措施，來推動民族區(qū)域自治運行的法治化。任何法律制度和司法實踐的根本目標是“為了解決實際問題，調(diào)整社會關(guān)系，使人們比較協(xié)調(diào)，達到一種制度上的正義”[5]?？梢?，處在轉(zhuǎn)型社會的中國，政治秩序的良性運行必須遵循自身所建構(gòu)的“法”結(jié)構(gòu)，使得這種制度和法律“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[6]。

三、從管理走向服務(wù)，提升民族地區(qū)政府服務(wù)能力

政府是社會的核心治理者，政府的自身性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、職能配置和價值導(dǎo)向?qū)ι鐣M步和經(jīng)濟發(fā)展起著決定性的主導(dǎo)作用。20世紀中葉以來，由于面臨的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展起點以及發(fā)展的具體歷史進程與早發(fā)型民族國家存在著很大差距，后發(fā)多民族國家要想在一個較短的時段內(nèi)完成西方國家?guī)装倌曜哌^的發(fā)展道路，必須優(yōu)先提升國家（政府）能力。對此，美國現(xiàn)代化學(xué)者塞繆爾·亨廷頓在其名著《變化社會中的政治秩序》中指出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式。而在于它們政府的有效程度”[4]1。這里所指“政府的有效程度”實質(zhì)上就是指的國家（或政府）能力。政府職能結(jié)構(gòu)的重心在于社會服務(wù)?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”[7]?！皣遥ɑ蛘┩ㄟ^自身的能力和行為超越不同利益群體，以提供更好和更多的公共產(chǎn)品，實現(xiàn)對公共利益的追求和維護，這樣可以彌合不同族群的緊張和分裂，實現(xiàn)國內(nèi)不同族群的共同的國家認同”[8]。當前，我國正處于現(xiàn)代化發(fā)展的治理轉(zhuǎn)型中，在這一新的政治秩序構(gòu)建過程中，能否越過“轉(zhuǎn)型陷阱”順利實現(xiàn)現(xiàn)代化，需要一種強有力的群體承擔(dān)起權(quán)威主體的責(zé)任，國家（或政府）能力提升是其重要的考量方面。

民族地區(qū)各級政府是影響民族地區(qū)社會建設(shè)發(fā)展的中樞。改革開放以來，隨著我國行政管理體制改革的深入進行、社會轉(zhuǎn)型的時代訴求，民族地區(qū)政府核心能力逐步從注重微觀管理、行政審批轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、社會服務(wù)的軌道。民族地區(qū)政府加快了圍繞民生為重點的社會保障和公共服務(wù)體系的建設(shè)，行政環(huán)境發(fā)生了較大的變化，這對維護民族地區(qū)社會穩(wěn)定是十分必要的。當前，隨著政治文化變革的多元化、社會經(jīng)濟變革的市場化和交往方式變革的全球化等現(xiàn)象的不斷蔓延，給民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了一些新的矛盾和問題，這場影響深遠的、革命性的社會轉(zhuǎn)型，政府能力強弱決定著轉(zhuǎn)型能否成功?！爸挥袕娪辛Φ牡胤秸拍茉诨靵y中求得新的整合，任何其他社會組織都無此能力”[9]。也就是說，只有強有力的民族地方政府才能制定和推行有效的政策措施，調(diào)整社會利益關(guān)系，調(diào)控和化解社會矛盾，給民族社會提供一個相對有序發(fā)展的環(huán)境。因此，為了適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的要求和維護民族地區(qū)社會政治穩(wěn)定的現(xiàn)實需要，民族地區(qū)政府應(yīng)在人民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會治理價值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心，增強服務(wù)理念，轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，更好地為公眾提供更好的“公共產(chǎn)品”和公共服務(wù)，這是提升民族地區(qū)政府服務(wù)能力的核心。我們要通過各種制度化措施，不斷提升民族地區(qū)政府的依法自治能力、規(guī)劃發(fā)展能力、資源提取與配置能力、整合能力和管制能力，以此來為民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展和民主化進程提供可靠的制度基礎(chǔ)。

四、尊重文化多元化，構(gòu)建民族認同之上統(tǒng)一的中華文化認同

作為現(xiàn)代社會文化，公民文化的成長是公民政治心理的形成過程，為多民族國家政治體系的認同培育共同的社會心理基礎(chǔ)?！霸谶@個新的世界里，最普遍的、重要的和危險的沖突不是社會階級之間、富人和窮人之間，或其他以經(jīng)濟來劃分的集團之間的沖突，而是屬于不同文化實體的人民之間的沖突”[10]。在現(xiàn)代民族國家的發(fā)展歷史中，統(tǒng)一的文化認同始終是國家構(gòu)建的核心主題。一般來說，當一個國家的廣大公民對國家政治共同體有比較一致的文化認同時，就會成為增強民族凝聚力、促進國家內(nèi)部各民族團結(jié)統(tǒng)一的推動力。從政治學(xué)意義上來說，國家政治體系要維護其政治權(quán)威的合法性認同和維持穩(wěn)定的政治秩序，首先要使其意識形態(tài)得到各民族成員的接受，發(fā)揮主流政治文化在社會政治生活中的作用，來整合政治力量凝聚社會成員，維持多民族國家政治穩(wěn)定。國家文化認同作為一種重要的國民意識，是實現(xiàn)國家的安定團結(jié)和社會穩(wěn)定發(fā)展的核心要素。古今中外的實踐證明，所有國家都要倡導(dǎo)一種共同文化，通過民眾對這種文化的認同進而達到對國家的認同，并最終實現(xiàn)民族發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

國家認同的文化基礎(chǔ)是統(tǒng)一的國家文化認同，這需要在長期磨合下，通過建立共同認同的文化價值觀念才能實現(xiàn)。在當下的現(xiàn)代化格局與世界文化潮流下，我國面臨著社會轉(zhuǎn)型帶來的各種新挑戰(zhàn)，不同思想文化相互“碰撞”，民族利益關(guān)系甚為復(fù)雜。伴隨著全球化而興起的少數(shù)族群爭取自我認同、尊重文化差異的斗爭，各民族的語言差異、風(fēng)俗習(xí)慣差異和宗教信仰上的差異往往也沖擊著國家政治認同，從而對多民族國家的政治整合帶來不良的影響。此外，我國各民族間的歷史發(fā)展進程.大相徑庭”，有著各自獨特的生活方式、傳統(tǒng)習(xí)俗和社會關(guān)系網(wǎng)，各自的社會環(huán)境與自然環(huán)境差異也都反差較大，同時信息時代的大眾傳播媒介在落后、偏僻的少數(shù)民族地區(qū)普及率還很低，這些因素都加深了民族成員對國家政治體系文化認同的難度。因此，要形成各民族對國家政權(quán)體系、對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政正當性的認同和支持，維持民族社會的和諧，我們應(yīng)加強少數(shù)民族地區(qū)公共文化設(shè)施、公共文化服務(wù)體系建設(shè)，重視少數(shù)民族地區(qū)的各層次教育工作，加大對少數(shù)民族文化人才隊伍建設(shè)的培養(yǎng)。通過形式多樣的政治社會化途徑將少數(shù)民族文化融入到中華文化的血液當中，既要尊重文化多元化，又要通過有效的制度整合形成一種建立在民族認同之上統(tǒng)一的中華文化的認同。各族人民可以通過家族、民族，甚至是信仰，在實現(xiàn)中華民族認同的基礎(chǔ)上，養(yǎng)成平等的權(quán)利義務(wù)意識、法治意識、有序政治參與意識等公民意識，讓民族認同逐步走向國家認同。社會主義核心價值體系把黨倡導(dǎo)的基本理論、思想觀念和價值取向系統(tǒng)地整合在一起，是社會主義政治文化的核心內(nèi)容。它超越血緣、民族、語言、地域、宗教或傳統(tǒng)，是塑造文化認同、構(gòu)建中華民族集體身份的價值依據(jù)。

五、建立預(yù)警機制，防止敵對勢力破壞活動

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，維護世界和平，加強合作，促進共同發(fā)展已成為世界人民的普遍意愿。但是，當今世界仍然不夠安全，地區(qū)和國際安全形勢不容樂觀，威脅世界和平與發(fā)展的毒瘤仍然存在，這其中一個重要的影響因素是來自恐怖主義的威脅。自20世紀90年代以來，在全球發(fā)生的各種武裝沖突與局部戰(zhàn)爭起伏不斷。根據(jù)美國國務(wù)院發(fā)布的《2013年度反恐國別報告》，2013年全世界大約發(fā)生了9707起恐怖襲擊，造成17800人死亡[11]。當前，要著重防范和打擊境內(nèi)外“三股勢力”?！叭蓜萘Α笔侵该褡宸至褎萘Α⒆诮虡O端勢力和暴力恐怖勢力，分布于歐洲、亞洲和非洲的許多國家。自產(chǎn)生之日起，他們就與國際恐怖勢力有著千絲萬縷的聯(lián)系。一定程度上講，我國也已經(jīng)成為遭受“三股勢力”危害的“重災(zāi)區(qū)”。特別是近幾年，國內(nèi)外民族分裂分子相互勾結(jié)，挑撥、離間民族關(guān)系，破壞民族團結(jié)，甚至利用恐怖主義等非傳統(tǒng)手段擾亂社會安定，組織、指揮、實施暴力恐怖活動，妄圖達到分裂祖國的反動目的，對我國的國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會安定產(chǎn)生了極大危害。

利用民族問題、宗教問題策劃動亂，“西化”、“分化”中國的政治圖謀，是西方敵對勢力的一貫手段和策略。西方反華勢力為“三股勢力”境外生存提供了一定的空間和土壤。在當前“三股勢力”推行政治化、國際化、聯(lián)合化和人權(quán)化的新形勢下，我們要充分認清“三股勢力”的險惡用心，揭露“三股勢力”的本質(zhì)，堅持嚴打，依法嚴懲其首要分子、決不姑息、決不手軟，為民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。目前，根據(jù)我國反恐斗爭的形勢需要，應(yīng)該把握好以下幾點：一是伊斯蘭極端主義是當前我國恐怖活動最主要的推動力。因此，“去極端化”應(yīng)是當前一項緊迫的任務(wù)，黨和政府應(yīng)通過一切有效措施來遏制和削弱伊斯蘭極端主義對恐怖活動的影響。二是積極開展國際合作，要不斷與中亞、南亞各國、上海合作組織各成員國之間開展聯(lián)合防范和打擊“三股勢力”的機制。三是盡快頒布《反恐法》。最近幾年，恐怖主義正由新疆、西藏等地向內(nèi)地擴散，并呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。國家應(yīng)盡快制定一部獨立的《反恐法》，以法律授權(quán)更好地防范、打擊恐怖活動；四是需要對公眾進行必要的反恐意識和方法的宣傳教育。在恐怖事件發(fā)生時冷靜應(yīng)對，配合強力部門的工作，在可能的情況下，應(yīng)采取自衛(wèi)和反擊行動。

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責(zé)任編輯 任浩明