建設(shè)工程招投標(biāo)活動審計現(xiàn)狀及改進(jìn)

葉達(dá)樹

【摘 要】 自建設(shè)工程項目實行招投標(biāo)制度以來，為我國建筑領(lǐng)域在實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、提高項目經(jīng)濟(jì)效益、保障工程質(zhì)量、加快工程進(jìn)度等方面發(fā)揮了積極的作用。建設(shè)工程招投標(biāo)活動的發(fā)展要求作為經(jīng)濟(jì)社會“免疫系統(tǒng)”的國家審計機(jī)構(gòu)，不僅要提前介入招投標(biāo)活動，發(fā)揮預(yù)防作用，還要代表社會公眾的利益對招投標(biāo)全過程實施監(jiān)督，以遏制違法違規(guī)行為的發(fā)生，營造統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境，保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 建設(shè)工程； 招投標(biāo)； 審計

中圖分類號：F239.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）16-0124-02

為了改革我國建筑業(yè)管理體制和建筑產(chǎn)品交易方式，自國務(wù)院首次提出可以在生產(chǎn)建設(shè)項目中試行招投標(biāo)以來，我國各級政府不斷采取各種措施大力推廣招投標(biāo)活動，歷經(jīng)三十多年的實踐，招投標(biāo)制度在國內(nèi)得到逐步推行并成為主流，而審計機(jī)關(guān)也開始越來越關(guān)注建設(shè)工程招投標(biāo)方面的問題，特別是國務(wù)院于2014年10月在《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》中明確指出要重點關(guān)注重大物資采購和招投標(biāo)，揭露以權(quán)謀私、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等問題，建設(shè)工程招投標(biāo)活動將成為審計的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而使得審計監(jiān)督在提高建設(shè)資金的使用效益、創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境、促進(jìn)廉潔政府建設(shè)、有效保證工程項目的質(zhì)量、遏制工程項目建設(shè)中的腐敗行為等方面起到更為重要的作用。

一、建設(shè)工程招投標(biāo)活動審計的重要性

（一）提升項目效益，保證建設(shè)質(zhì)量

對建設(shè)工程招投標(biāo)活動實施審計，特別是事前或全過程跟蹤審計，有利于合理確定建設(shè)項目的成本造價，提高項目經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)業(yè)主以最優(yōu)“性價比”采購到符合需求的物資的目的。同時，可以為建設(shè)項目提供所需的人、財、物等方面的可靠數(shù)據(jù)資料，以利于業(yè)主制定科學(xué)合理的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，加強(qiáng)對項目的科學(xué)化監(jiān)督管理，保證工程項目的建設(shè)質(zhì)量。

（二）規(guī)范市場活動，防止腐敗滋生

招投標(biāo)活動審計作為建設(shè)項目審計工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過對招投標(biāo)活動全過程（同步）進(jìn)行審計監(jiān)督，可以增加招標(biāo)采購工作的透明度，及時糾正招投標(biāo)活動中所發(fā)生的違法違規(guī)行為。同時，有利于建筑招投標(biāo)市場形成誠信守法、規(guī)范運(yùn)作、公平公正、競爭有序的市場環(huán)境，有效預(yù)防建設(shè)工程領(lǐng)域腐敗，發(fā)揮審計監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”功能。

（三）推進(jìn)法制建設(shè)，完善監(jiān)督機(jī)制

我國第一部規(guī)范招投標(biāo)的部門規(guī)章《建筑安裝工程招標(biāo)投標(biāo)試行辦法》出臺，開啟了我國建設(shè)工程招投標(biāo)法律制度的先河，各地方政府也相繼制定了適合本地區(qū)的招投標(biāo)管理辦法，從而使得我國對建設(shè)工程招投標(biāo)活動進(jìn)行審計有了更為細(xì)致的法規(guī)依據(jù)。各級審計機(jī)關(guān)通過對建設(shè)工程招投標(biāo)活動進(jìn)行審計，揭露了招投標(biāo)活動中存在的違法違規(guī)問題，并提出了相應(yīng)的審計建議，不僅促進(jìn)了有關(guān)單位進(jìn)行整改落實，規(guī)范了招投標(biāo)市場秩序，還推動了建設(shè)工程招投標(biāo)活動相關(guān)法律規(guī)章的建立和完善。此外，通過審計實踐的不斷積累和改進(jìn)，充分利用審計成果，使得審計監(jiān)督機(jī)制不斷得到完善，進(jìn)而讓完善的機(jī)制不斷引領(lǐng)審計工作實踐，為建設(shè)工程招投標(biāo)活動各環(huán)節(jié)實現(xiàn)審計全覆蓋發(fā)揮積極作用。

二、建設(shè)工程招投標(biāo)活動審計的現(xiàn)狀

根據(jù)《審計法》第二十二條“審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督”的規(guī)定，各級審計機(jī)關(guān)有了對建設(shè)項目進(jìn)行審計的法律依據(jù)，而隨著建設(shè)工程招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)的出臺，特別是招標(biāo)投標(biāo)法頒布實施后，建設(shè)項目招投標(biāo)活動基本上成了審計機(jī)關(guān)重中之重的監(jiān)督內(nèi)容。三十多年的審計實踐證明，通過對建設(shè)工程招投標(biāo)進(jìn)行審計，從源頭上強(qiáng)化了對建設(shè)項目的監(jiān)督和控制，有效地堵塞了招投標(biāo)活動中存在的漏洞，有效地預(yù)防、揭示和抵御了投資建設(shè)領(lǐng)域的各種違法違規(guī)問題，充分發(fā)揮了審計監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”功能。但在現(xiàn)實中，建設(shè)工程項目招投標(biāo)活動仍是建設(shè)項目審計工作中的薄弱環(huán)節(jié)，有些方面仍然存在一定的問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）法律法規(guī)的相關(guān)配套制度不健全

自第一部規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)活動的部門規(guī)章出臺以來，建設(shè)工程領(lǐng)域招投標(biāo)法律法規(guī)的制定與完善已經(jīng)取得了長足的發(fā)展，但目前新形勢下仍然存在招投標(biāo)審計工作所需法規(guī)的真空點，相關(guān)配套法律法規(guī)還不健全。一是在建設(shè)工程招投標(biāo)法規(guī)體系中，尚存與政府采購法規(guī)體系相交集而界定不清之處，還需在審計實踐中不斷修訂完善。如建設(shè)工程項目認(rèn)定方面，在一個國家級信息化建設(shè)項目中，其機(jī)房裝修及配套工程部分需要招標(biāo)，若從單獨、各子部分金額和實質(zhì)內(nèi)容等方面上看屬于建設(shè)工程，但從整個信息化建設(shè)項目看該部分僅占一小部分而且屬于信息化項目，則該部分應(yīng)該按建設(shè)工程或是按政府采購有關(guān)法規(guī)進(jìn)行招投標(biāo)工作，有關(guān)法規(guī)對此尚沒有明確的規(guī)定。二是針對招投標(biāo)各環(huán)節(jié)違規(guī)行為認(rèn)定領(lǐng)域，法律法規(guī)的建設(shè)還不能滿足審計工作實踐發(fā)展的需要。如建設(shè)工程招投標(biāo)審計中有關(guān)串標(biāo)的認(rèn)定，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例等部分法規(guī)雖列出部分可認(rèn)定為串標(biāo)的情形和用“其他”等字句來涵括剩余未能描述情況，但未制定有詳細(xì)的界定指南或規(guī)范，導(dǎo)致各地審計認(rèn)定其他串標(biāo)情形的標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏審計底氣，且都還處于自行摸索的階段。

（二）缺乏建設(shè)工程招投標(biāo)審計專業(yè)人才

目前大部分審計機(jī)關(guān)，特別是基層審計機(jī)關(guān)，由于傳統(tǒng)觀念、編制、薪酬待遇、地域等因素的制約，通過公開招考、選調(diào)或引進(jìn)等方式均不能招納熟悉招投標(biāo)領(lǐng)域的專業(yè)人才，而這些因素造成的影響對于基層審計機(jī)關(guān)短期來說是很難解決的。在審計實踐中，由于多數(shù)審計人員特別是基層審計人員為財經(jīng)專業(yè)背景，而擅長招投標(biāo)領(lǐng)域特別是建設(shè)工程招投標(biāo)審計專業(yè)人才缺失，導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)在該方面的審計工作較難全面深入開展，往往只針對財政收支、招投標(biāo)程序等合法性、合理性的較淺層面進(jìn)行檢查，而對招標(biāo)采購項目的類型定性、內(nèi)定中標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、工程計價和工程質(zhì)量等更深層次問題則較難判定，甚至無從下手，將造成審計監(jiān)督不能全覆蓋。

（三）審計機(jī)關(guān)可運(yùn)用審計技術(shù)手段有限

伴隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，信息系統(tǒng)越來越多地應(yīng)用到招投標(biāo)活動中，出現(xiàn)了網(wǎng)上報名、評標(biāo)專家網(wǎng)上抽取、網(wǎng)上標(biāo)書投遞、網(wǎng)上開標(biāo)及評標(biāo)、網(wǎng)簽合同等電子化招投標(biāo)活動新形式，從而使得招投標(biāo)違法違規(guī)問題特別是圍標(biāo)串標(biāo)、幕后交易等問題的隱蔽性變得更強(qiáng)，審計線索也變得更為復(fù)雜。在建設(shè)工程招投標(biāo)法律法規(guī)尚未隨著信息技術(shù)的發(fā)展而及時進(jìn)行明細(xì)化的情況下，雖然傳統(tǒng)審計技術(shù)手段在建設(shè)工程招投標(biāo)活動審計工作中仍然有效，但存在一定的局限性，而計算機(jī)輔助審計工作仍然處于探索階段且技術(shù)應(yīng)用尚未發(fā)展成熟，這使得保證審計工作的質(zhì)量和效率面臨新的挑戰(zhàn)。

三、改進(jìn)建設(shè)工程招投標(biāo)活動審計的建議

針對建設(shè)工程招投標(biāo)活動審計工作中存在的一些問題，為把在該活動中的不利因素降低至最小限度，消除不正當(dāng)競爭方式和行為，從源頭上遏制腐敗，凈化建筑市場，以促進(jìn)建設(shè)工程招投標(biāo)市場逐步走向有序化、規(guī)范化、法制化，應(yīng)積極采取有力措施加以改進(jìn)建設(shè)工程招投標(biāo)活動審計工作，以保證國家對建設(shè)工程招投標(biāo)活動實施有效的審計監(jiān)督。

（一）進(jìn)一步完善相關(guān)配套法律規(guī)章體系

國家審計是國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，發(fā)揮著“防護(hù)、清除、修補(bǔ)”的功能。各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合審計工作實踐，總結(jié)經(jīng)驗，查找法律、規(guī)章和制度存在的不足之處，并根據(jù)形勢的發(fā)展和任務(wù)的需要，從審計的視角積極為各級政府在健全規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)活動的法律規(guī)章及配套文件的時候建言獻(xiàn)策，特別是在一些隨著社會發(fā)展出現(xiàn)的新形態(tài)問題而目前尚無法規(guī)可依的領(lǐng)域，如內(nèi)定中標(biāo)和圍標(biāo)串標(biāo)各種情形認(rèn)定、《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》實施細(xì)則、各種情形下建設(shè)工程適用于招投標(biāo)或是政府采購系列法規(guī)的規(guī)定等內(nèi)容，促進(jìn)相關(guān)配套規(guī)章制度和細(xì)化措施的建立完善，為建設(shè)工程招投標(biāo)活動審計工作順利開展提供良好的法律基礎(chǔ)。

（二）加快推進(jìn)增加招投標(biāo)專業(yè)人才進(jìn)程

一是審計機(jī)關(guān)特別是基層審計機(jī)關(guān)積極主動地爭取政府領(lǐng)導(dǎo)的支持以增加本單位人員編制，或者爭取政策支持提高審計人員薪酬待遇以吸引招投標(biāo)專業(yè)人才；二是通過單位內(nèi)部人員先進(jìn)經(jīng)驗交流、參加專業(yè)機(jī)構(gòu)開辦的專項培訓(xùn)班、鼓勵參加建筑、計算機(jī)或招投標(biāo)相關(guān)專業(yè)學(xué)歷進(jìn)修等途徑，加強(qiáng)現(xiàn)有人員在建設(shè)工程招投標(biāo)審計方面的教育培訓(xùn)，積極努力培養(yǎng)現(xiàn)有人員成為復(fù)合型人才，以滿足深入開展建設(shè)工程招投標(biāo)審計的人員素質(zhì)需求；三是招投標(biāo)審計理論研究人才是招投標(biāo)審計技術(shù)創(chuàng)新的思想源泉，審計理論發(fā)展水平?jīng)Q定著審計實務(wù)的發(fā)展水平及未來走向，應(yīng)加大招投標(biāo)理論研究人才培養(yǎng)，奠定堅實的理論基礎(chǔ)和人才儲備保障，發(fā)揮招投標(biāo)理論研究人才的理論優(yōu)勢，堅持以應(yīng)用為核心，為審計實踐提供指導(dǎo)。

（三）研究創(chuàng)新建設(shè)工程招投標(biāo)審計模式

一是在總結(jié)及借鑒國內(nèi)外計算機(jī)輔助審計的先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，抓住目前在全國開始試點推廣電子化招投標(biāo)的發(fā)展機(jī)遇，研究創(chuàng)新建設(shè)工程招投標(biāo)審計模式，積極推動與電子化招投標(biāo)平臺對接兼容的計算機(jī)審計系統(tǒng)的研究、開發(fā)、設(shè)計、運(yùn)行等整個體系的發(fā)展，推行計算機(jī)技術(shù)整體在招投標(biāo)審計工作中的深化應(yīng)用，特別是普及數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、音頻圖像處理等技術(shù)的運(yùn)用，同步建立和完善在信息系統(tǒng)下招投標(biāo)活動審計的規(guī)定，使信息系統(tǒng)審計、遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)審計步入智能化、實時化和法制化的渠道，以降低審計風(fēng)險、提高審計工作效率。二是探索性地整合社會審計資源，聘請經(jīng)過審核的社會專家或中介機(jī)構(gòu)專家參與建設(shè)工程招投標(biāo)審計，并由此建立外聘招投標(biāo)專家?guī)?，以彌補(bǔ)審計人員數(shù)量上的不足，盤活審計資源，為招投標(biāo)活動審計的全覆蓋提供審計力量上的保障。三是在確保數(shù)據(jù)信息安全的前提下，積極開展建設(shè)工程招投標(biāo)活動聯(lián)網(wǎng)審計。積極協(xié)調(diào)以爭取與工商、稅務(wù)、建設(shè)、規(guī)劃、建設(shè)工程交易中心等與建設(shè)工程招投標(biāo)活動有關(guān)的部門實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，探索建設(shè)實時在線審計監(jiān)督平臺，及時發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程招投標(biāo)活動中的疑點或線索，并進(jìn)行核查或要求相關(guān)部門進(jìn)行自查。

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