全面深化改革背景下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)策略研究

陳獻(xiàn)東

【摘 要】 全面深化改革對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響，主要表現(xiàn)為提升了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)、強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用、增加了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容、拓展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的類型等。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在定位偏低、審計(jì)內(nèi)容過窄、評價(jià)體系缺乏、結(jié)果開發(fā)不到位、審計(jì)力量不足等問題。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)服務(wù)全面深化改革的策略主要包括在審計(jì)目標(biāo)定位上，要突出發(fā)揮推動改革深化的“催化劑”、反腐敗利劍和權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”的作用；在審計(jì)對象的安排上，要突出關(guān)注改革任務(wù)較重和權(quán)力較大的領(lǐng)導(dǎo)干部；在審計(jì)內(nèi)容的確定上，要突出關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)改革措施情況和權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；在審計(jì)評價(jià)上，要突出構(gòu)建科學(xué)權(quán)威的評價(jià)指標(biāo)體系；在審計(jì)結(jié)果的利用上，要突出發(fā)揮威懾性和建設(shè)性作用等。

【關(guān)鍵詞】 全面深化改革； 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)； 審計(jì)策略

中圖分類號：F239.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）16-0116-05

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署。全面深化改革，將使國家審計(jì)的宏觀環(huán)境發(fā)生較大的變化，這種變化又將對國家審計(jì)產(chǎn)生重大影響，如政府與市場關(guān)系的調(diào)整會影響國家審計(jì)的職責(zé)范圍、國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化會影響審計(jì)的行為方式等。根據(jù)審計(jì)環(huán)境和審計(jì)活動相互關(guān)系原理，如果審計(jì)能夠適應(yīng)全面深化改革的需要，主動服務(wù)全面深化改革，則可以改善環(huán)境，促進(jìn)全面深化改革各項(xiàng)措施落到實(shí)處，并實(shí)現(xiàn)自身的大發(fā)展；相反，則可能會起到阻礙作用，并失去自身存在的條件（李金華，2001）。因此，國家審計(jì)作為國家治理結(jié)構(gòu)中的“免疫系統(tǒng)”（劉家義，2012），如何主動適應(yīng)全面深化改革的新形勢，并在全面深化改革中發(fā)揮應(yīng)有的職能作用，是國家審計(jì)當(dāng)前重要而緊迫的中心任務(wù)。鑒于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是最具綜合性的審計(jì)業(yè)務(wù)類型，涵蓋財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)等，本文選擇經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為研究的視角，來分析國家審計(jì)如何有效服務(wù)全面深化改革，同時(shí)期望對其他審計(jì)業(yè)務(wù)類型的應(yīng)對策略也能起到舉一反三的借鑒作用。

一、全面深化改革對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的影響

（一）全面深化改革提升了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)

根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)“以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部推動本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點(diǎn)”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出了全面深化改革的總目標(biāo)，并從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等方面，具體部署了全面深化改革的主要任務(wù)和重大舉措。如果這些改革措施得不到落實(shí)，全面深化改革的總目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)審計(jì)環(huán)境和審計(jì)活動相互關(guān)系原理，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)只有把促進(jìn)全面深化改革總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和和改革措施落到實(shí)處作為審計(jì)目標(biāo)，才能適應(yīng)全面深化改革的需要。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在促進(jìn)全面深化改革總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和改革措施落到實(shí)處方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。這是因?yàn)閲抑卫淼闹黧w是人，特別是各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部。具體實(shí)施改革，也主要依靠各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部。把改革措施落到實(shí)處并實(shí)現(xiàn)全面深化改革的目標(biāo)，是各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的重要責(zé)任，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是對各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)。因此，促進(jìn)各項(xiàng)改革措施落到實(shí)處和全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，成為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要職責(zé)。

（二）全面深化改革強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用

圍繞制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行發(fā)揮應(yīng)有的職能作用，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基本定位。黨的十八屆三中全會對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)揮對權(quán)力制約和監(jiān)督作用又提出了新的、更高的要求。一方面，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出：要“加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督”；另一方面，黨的十八屆三中全會不僅從宏觀上對如何強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系作出了部署，也對領(lǐng)導(dǎo)干部如何保持改進(jìn)作風(fēng)的常態(tài)化提出了要求，如改革會議公文制度，著力改進(jìn)會風(fēng)文風(fēng)；健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度，著力控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出和樓堂館所建設(shè)；規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，不準(zhǔn)多處占用住房和辦公用房，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房和生活用房，不準(zhǔn)違規(guī)配備公車；完善并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商、擔(dān)任公職和社會組織職務(wù)、出國定居等相關(guān)制度規(guī)定，防止領(lǐng)導(dǎo)干部利用公共權(quán)力或自身影響為親屬和其他特定關(guān)系人牟取私利。這些改進(jìn)作風(fēng)的常態(tài)化制度屬于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人廉潔自律的重要內(nèi)容，而監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人廉潔自律情況是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法定要求。因此，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督、促進(jìn)改進(jìn)作風(fēng)的常態(tài)化制度落到實(shí)處，需要經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)揮更大的作用。

（三）全面深化改革增加了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出重大部署，提出了很多新思想、新論斷、新舉措。比如，黨的十八屆三中全會要求完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向；要求加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況等。與黨的十八屆三中全會要求相適應(yīng)，2013年12月，中組部又印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制，推動各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，自覺實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。這些新思想、新論斷、新舉措大多與領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力有關(guān)，因而應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容。

（四）全面深化改革拓展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的類型

黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出，要“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”。這不僅是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)體制改革的重大制度創(chuàng)新，也為審計(jì)工作拓展了一個(gè)新的審計(jì)領(lǐng)域。過去，資源環(huán)境審計(jì)主要是在真實(shí)性審計(jì)、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，向績效審計(jì)方面延伸。這次會議要求對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，實(shí)際上是將資源環(huán)境審計(jì)和黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)系起來，是兩者的交集和高度融合，必定有利于加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理和利用，促進(jìn)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和堅(jiān)持正確的政績觀，全面、深入推進(jìn)自然資源保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是一項(xiàng)探索性、開拓性、研究性的工作，也是我國對世界審計(jì)事業(yè)作出的又一大貢獻(xiàn)。因?yàn)槭澜缟掀渌麌疫€沒有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)類型，更談不上對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

二、目前我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的主要問題

（一）部分審計(jì)人員將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)只是定位為審計(jì)部門的一項(xiàng)專業(yè)性工作

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)際上是集中并發(fā)揮了組織人事部門的權(quán)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的威、審計(jì)部門的特長而形成的合力，體現(xiàn)的是黨的意志和國家層面對干部的監(jiān)督和管理（劉玉慧，2004）。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在服務(wù)全面深化改革、推動國家治理完善方面發(fā)揮著重要作用，成為推動深化改革的“催化劑”和強(qiáng)化權(quán)力制約的有效工具。而少數(shù)審計(jì)人員沒有聯(lián)系全面深化改革的大背景來思考經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用，沒有將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為國家對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分，沒有將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作納入到黨管干部工作體系中，而是僅僅將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)定位為審計(jì)部門的一項(xiàng)專業(yè)性工作，從而使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作及結(jié)果與全面深化改革的要求存在一定的差距。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容大多局限于財(cái)政財(cái)務(wù)收支領(lǐng)域

由于將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)僅僅定位為審計(jì)部門的一項(xiàng)專業(yè)性工作，導(dǎo)致部分審計(jì)人員用傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的思路來開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)的內(nèi)容也大多局限于財(cái)政財(cái)務(wù)收支。如，對部門領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，主要審計(jì)該部門的預(yù)算執(zhí)行情況，很少關(guān)注該部門業(yè)務(wù)活動的效率和效果；對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，主要審計(jì)該地區(qū)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)政決算，很少關(guān)注黨和國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署執(zhí)行情況以及自身重大決策過程及結(jié)果，也很少從體制、機(jī)制和制度層面分析存在問題的原因，并提出深化改革的建議。由于審計(jì)內(nèi)容過窄，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果主要是財(cái)政財(cái)務(wù)責(zé)任的履行情況。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)沒有形成科學(xué)合理、權(quán)威公正的評價(jià)體系

審計(jì)機(jī)關(guān)對被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況作出客觀公正、實(shí)事求是的評價(jià)，是《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》的要求，也是上級黨委、政府選拔任用干部的重要依據(jù)。當(dāng)前，審計(jì)評價(jià)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告的核心內(nèi)容。而開展審計(jì)評價(jià)，就需要一套科學(xué)合理、權(quán)威公認(rèn)的評價(jià)體系。因此，構(gòu)建審計(jì)評價(jià)體系，是開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)的重要前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)體系方面主要存在四個(gè)方面的問題：一是審計(jì)評價(jià)的依據(jù)方面。一些審計(jì)人員為了評價(jià)而評價(jià)，不知道根據(jù)什么評價(jià)，不能從內(nèi)在的邏輯出發(fā)進(jìn)行評價(jià)，從而使評價(jià)結(jié)果缺乏全面性、公正性。二是審計(jì)評價(jià)的內(nèi)容方面。評價(jià)的內(nèi)容取決于審計(jì)的內(nèi)容。目前，如何對地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，各地的做法很不統(tǒng)一。甚至在同一審計(jì)機(jī)關(guān)，不同的審計(jì)人員的做法也不同。有的局限于財(cái)政財(cái)務(wù)收支，有的擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)活動，有的擴(kuò)大到隊(duì)伍建設(shè)、黨的建設(shè)等。審計(jì)內(nèi)容的不統(tǒng)一，帶來了評價(jià)內(nèi)容的不可比。三是審計(jì)評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)方面。許多審計(jì)人員感嘆，進(jìn)行評價(jià)缺乏評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一些審計(jì)人員甚至希望國家或?qū)徲?jì)署出臺全國統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)，致使一些評價(jià)只能“寫實(shí)”，而沒有作出是非好壞的結(jié)論。四是審計(jì)評價(jià)的指標(biāo)方面。主要問題是選取的指標(biāo)具有主觀隨意性，不同的審計(jì)人員選取的指標(biāo)不同。同時(shí)，這些指標(biāo)是否全面、是否科學(xué)、是否權(quán)威、是否得到公認(rèn)，指標(biāo)之間是否具有邏輯關(guān)聯(lián)性等，這些問題在實(shí)踐中沒有明確的答案。由于缺乏一套科學(xué)合理、權(quán)威公認(rèn)的評價(jià)體系，審計(jì)人員很難全面客觀評定地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的績效和責(zé)任。這已成為深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的理論“瓶頸”和質(zhì)量提升的實(shí)踐難題。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的開發(fā)運(yùn)用還不夠到位

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于審計(jì)結(jié)果的正確處理和運(yùn)用。對于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，各部門可以根據(jù)職能從不同的角度加以充分利用，如組織人事部門可以用于對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理、選拔和任用；紀(jì)檢監(jiān)察部門用于對干部的教育警示、效能廉政監(jiān)督；被審計(jì)單位可用于加強(qiáng)內(nèi)部管理，建立審計(jì)整改的長效機(jī)制。此外，不少地方都建立了由黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度，如審計(jì)通報(bào)制度、審計(jì)結(jié)果公開問責(zé)評議制度、審計(jì)整改情況報(bào)告制度、跟蹤檢查審計(jì)決定落實(shí)制度、審計(jì)誡勉談話制度等。但從整個(gè)面上實(shí)際運(yùn)行的情況看，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用還不到位，不夠全面，也不夠充分，如出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部管理使用“兩張皮”，甚至在領(lǐng)導(dǎo)干部提拔使用后再安排經(jīng)濟(jì)責(zé)任。再如，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中存在違紀(jì)違法問題的領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究；對普遍存在的問題，沒有從體制機(jī)制上研究對策措施等。審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不到位，制約了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)向縱深發(fā)展。

（五）審計(jì)力量與審計(jì)任務(wù)的矛盾比較突出

隨著各級黨委、政府對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的日益重視和社會期望值的日益提高，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的任務(wù)越來越重。各級審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目占審計(jì)項(xiàng)目總量的比重逐年遞增，有些地方審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)達(dá)到全年審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量的60%～70%。在政府換屆和集中調(diào)整干部時(shí)，這一矛盾表現(xiàn)得更為突出，有的地方審計(jì)部門為了完成數(shù)量上的任務(wù)，不得不采取突擊應(yīng)付的辦法，從而導(dǎo)致部分經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量得不到充分保證，甚至個(gè)別項(xiàng)目僅僅是走走過場而已。這些都給經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的健康發(fā)展埋下了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三、全面深化改革背景下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)對策略

（一）在審計(jì)目標(biāo)的定位上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要突出發(fā)揮深化改革“催化劑”、反腐敗利劍和權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”的作用

2013年底召開的全國審計(jì)工作會議，深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，認(rèn)真落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署和李克強(qiáng)總理的重要指示，提出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期審計(jì)工作的總目標(biāo)是：充分發(fā)揮國家利益捍衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展“安全員”、公共資金守護(hù)者、權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”、反腐敗利劍和深化改革“催化劑”的作用，為推動完善國家治理和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)①。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為審計(jì)工作綜合性的業(yè)務(wù)類型，自然要將上述六個(gè)方面的總目標(biāo)作為自身的工作目標(biāo)。但經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)又有著不同于其他審計(jì)業(yè)務(wù)類型的特點(diǎn)。根據(jù)十八屆三中全會作出的戰(zhàn)略部署，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在目標(biāo)定位上要突出以下三個(gè)方面：

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要突出發(fā)揮深化改革“催化劑”的作用。黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)，而國家審計(jì)的價(jià)值定位也確定為有效服務(wù)國家治理?！皩徲?jì)實(shí)質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)”。國家審計(jì)監(jiān)督就是促進(jìn)完善國家治理的一個(gè)重要方面（劉家義，2012）。同時(shí)，將國家審計(jì)的價(jià)值定位確定為有效服務(wù)國家治理，也與審計(jì)立法精神相符合，因?yàn)橹刃蚺c績效是審計(jì)立法的根本目標(biāo)，而秩序與績效也是國家治理的根本要求（崔振龍，2014）。國家審計(jì)價(jià)值定位與全面深化改革目標(biāo)的一致性，使得國家審計(jì)依法履行職責(zé)的過程，也是服務(wù)深化改革的過程。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在服務(wù)全面深化改革、推動國家治理完善方面，又具有獨(dú)特的優(yōu)勢，因?yàn)閲抑卫淼闹黧w是人，特別是各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部。具體實(shí)施改革，也主要靠各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是對各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過檢查、監(jiān)督各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部深化改革責(zé)任履行情況，可以有效地促進(jìn)各項(xiàng)改革措施落到實(shí)處，從而發(fā)揮深化改革“催化劑”的作用。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要突出發(fā)揮反腐敗利劍作用。我國權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，建立在我國社會主義民主政治的基礎(chǔ)之上，總體上符合我國國情，能夠?qū)崿F(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。但當(dāng)前我國權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系在一些具體方面存在一些不相適應(yīng)、不夠完善的地方，如權(quán)力往往過分集中于主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中，少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)干部凌駕于組織之上，搞“一言堂”等（趙洪祝，2013）。各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部即“一把手”的責(zé)任重大，權(quán)力又相對比較集中。如果出問題，對一個(gè)班子、一個(gè)單位、一個(gè)地區(qū)乃至黨的事業(yè)造成的負(fù)面影響和損失會很大。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督檢查的重要機(jī)制，在反腐敗和查辦違紀(jì)違法案件有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要加強(qiáng)對重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)部門、和關(guān)鍵崗位主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)行為的審計(jì)監(jiān)督，嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違紀(jì)案件線索、重大失職瀆職行為、重大決策失當(dāng)和損失浪費(fèi)、重大管理漏洞以及不作為、假作為、亂作為等問題。同時(shí)，還要加大與紀(jì)檢監(jiān)察及司法部門的合作力度，完善案件移送協(xié)調(diào)會商機(jī)制，形成黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的強(qiáng)大合力。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要突出發(fā)揮權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”的作用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)從開展之初就作為約束和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的重要手段，在預(yù)防和懲治腐敗行為方面發(fā)揮著重要的作用。它是加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”監(jiān)督的重要舉措，是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政勤政的重要手段，是發(fā)現(xiàn)違紀(jì)問題線索的重要渠道。它把領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任結(jié)合起來，并通過經(jīng)常性的監(jiān)督，不斷提醒各級領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)時(shí)刻刻約束自己。對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅在于發(fā)現(xiàn)了多少問題，深層次的作用在于它是緊扣在各級領(lǐng)導(dǎo)干部頭上的“緊箍咒”，不斷提醒領(lǐng)導(dǎo)干部，要正確行使權(quán)力，不能濫用權(quán)力，從而促進(jìn)我國權(quán)力制衡機(jī)制的形成。

（二）在審計(jì)對象和審計(jì)內(nèi)容的安排上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要突出關(guān)注權(quán)力較大的領(lǐng)導(dǎo)干部和權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1.在審計(jì)對象的選擇上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要重點(diǎn)監(jiān)督改革任務(wù)較為繁重和權(quán)力較大的領(lǐng)導(dǎo)干部。當(dāng)前，特別要加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)活動復(fù)雜、資金資產(chǎn)量大的重點(diǎn)部門和重點(diǎn)單位領(lǐng)導(dǎo)干部，掌握重要經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部，以及管理重點(diǎn)項(xiàng)目、分配及使用重點(diǎn)資金的部門、單位和崗位領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行審計(jì)（劉家義，2014）。

2.在審計(jì)內(nèi)容的確定上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)改革措施情況和行使權(quán)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十八屆三中全會不僅提出了全面深化改革的總目標(biāo)，而且從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等方面具體部署了全面深化改革的主要任務(wù)和重大舉措。同時(shí)，會議《決定》除了在“強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督體系”這一部分直接對領(lǐng)導(dǎo)干部如何行使權(quán)力提出要求外，還在其他部分部署全面深化改革的措施時(shí)，程度不同地涉及到制約和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的行使，如《決定》在健全宏觀調(diào)控體系部分，要求“完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況?！边@些要求都與領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力有關(guān)。從目前一些腐敗案件暴露的情況看，領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)生腐敗的重點(diǎn)環(huán)節(jié)主要包括財(cái)政資金管理、公共工程建設(shè)、銀行貸款發(fā)放、土地和礦產(chǎn)資源出讓轉(zhuǎn)讓、國有資產(chǎn)處置和國有企業(yè)投資經(jīng)營等。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要注意揭露和查處在這些重點(diǎn)環(huán)節(jié)有無濫用職權(quán)、貪污受賄、騙取侵占、奢侈浪費(fèi)、毀損資源、破壞環(huán)境、損害群眾利益等問題。

（三）在審計(jì)評價(jià)上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要突出構(gòu)建科學(xué)權(quán)威的評價(jià)指標(biāo)體系

審計(jì)機(jī)關(guān)對被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況作出客觀公正、實(shí)事求是的評價(jià)，是《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》的要求，是上級黨委、政府選拔任用干部的重要依據(jù)，也是對權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督結(jié)果的具體體現(xiàn)。當(dāng)前由于缺乏一套科學(xué)合理、權(quán)威公認(rèn)的審計(jì)評價(jià)體系，各地審計(jì)機(jī)關(guān)的做法也不統(tǒng)一，甚至在同一審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部，不同的審計(jì)人員往往采用不同的審計(jì)評價(jià)方法。有的局限于財(cái)政財(cái)務(wù)收支，有的延伸到經(jīng)濟(jì)活動，有的擴(kuò)大到隊(duì)伍建設(shè)、黨的建設(shè)等。還有的審計(jì)人員只是“寫實(shí)”，不作出是非好壞的結(jié)論。這不僅使評價(jià)結(jié)果缺乏全面性、公正性，也影響了審計(jì)機(jī)關(guān)對權(quán)力的制約和監(jiān)督效果。由于各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部工作職責(zé)不同，評價(jià)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的指標(biāo)體系也不同。本文以地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為例，以《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》、中組部關(guān)于《地方黨政班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核辦法（試行）》和部分?。ㄊ?、區(qū)）全面建成小康社會考核指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用修正后的平衡計(jì)分卡基本原理，來構(gòu)建一套經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系。這是因?yàn)槠胶庥?jì)分卡作為一種績效衡量工具，雖然可以適用于各種類型的組織，但它只是一種模式，要使其在特定組織的管理中發(fā)揮作用，就必須根據(jù)組織的特點(diǎn)度身定制（丁曉筠，2004）。

運(yùn)用平衡計(jì)分卡衡量、評價(jià)營利組織績效時(shí)，一般按照財(cái)務(wù)維度、客戶維度、內(nèi)部流程維度、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新維度的順序依次進(jìn)行。但在運(yùn)用平衡計(jì)分卡衡量地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況時(shí)，四個(gè)維度的順序需要作適當(dāng)調(diào)整，同時(shí)，四個(gè)維度的名稱也應(yīng)作適當(dāng)更改。因?yàn)榈胤秸鳛楣膊块T與營利組織不同，兩者最大的區(qū)別在于公共部門負(fù)有崇高的使命和不可或缺的社會綜合協(xié)調(diào)功能。公共部門從使命出發(fā)，更為關(guān)注的應(yīng)該是其服務(wù)對象或顧客。此外，地方政府作為公共組織，其存在的原因不是為了追求利潤，而是以人性化、高效率的方式為轄區(qū)內(nèi)人民提供服務(wù)。轄區(qū)內(nèi)人民是地方政府的顧客或客戶。因此，轄區(qū)內(nèi)人民滿意是地方政府追求的最高目標(biāo)，處于四個(gè)方面的核心位置。而產(chǎn)出（財(cái)務(wù)）主要是作為一種信息披露的工具，方便相關(guān)利益方清楚明了地掌握地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，并進(jìn)行監(jiān)督。據(jù)此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)指標(biāo)體系的框架順序可以調(diào)整為：顧客滿意維度放在首位，然后是為滿足轄區(qū)內(nèi)人民需要對內(nèi)部管理維度提出的要求，接下來是內(nèi)部管理對持續(xù)發(fā)展維度的要求。而產(chǎn)出成果維度對以上三個(gè)維度來說是支持性、基礎(chǔ)性的，放在框架的最底層。

1.顧客滿意維度②。一是社會公眾。社會公眾滿意度概念是從企業(yè)管理學(xué)的顧客滿意度借鑒而來的。從一定意義上講，公眾可看作是政府的顧客，公眾對政府的信賴和忠誠取決于公眾對其的滿意程度；二是上級黨委、政府（含上級有權(quán)對地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督管理的部門）。下級政府要對上級黨委、政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，上級黨委、政府是否滿意，是衡量下級政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的重要一環(huán)；三是本級黨委。地方政府在本級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，因此，衡量其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況必須考慮地方黨委的意見；四是本級人大。根據(jù)《憲法》規(guī)定，地方人大是地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)，地方政府由本級人大產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)報(bào)告工作。

2.內(nèi)部管理維度。地方政府雖然不是以財(cái)政收入或經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化作為其活動的目標(biāo)，但并不等于就不注重其活動的經(jīng)濟(jì)和效率。相反，作為一級公共組織，地方政府同樣需要有效的內(nèi)部管理手段來改善與提高其活動的經(jīng)濟(jì)、效率和效果，同時(shí)降低其運(yùn)轉(zhuǎn)成本。

3.持續(xù)發(fā)展維度。在企業(yè)中運(yùn)用平衡計(jì)分卡來衡量其績效時(shí)，一般用創(chuàng)新與學(xué)習(xí)成長維度。本文調(diào)整為持續(xù)發(fā)展維度，主要有三個(gè)方面的原因：一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)不同于全面的績效評估，它從審計(jì)自身的功能和審計(jì)目標(biāo)出發(fā)，是對被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部一定范圍內(nèi)的責(zé)任履行情況進(jìn)行評價(jià)，不是進(jìn)行全面評價(jià)；二是審計(jì)監(jiān)督的落腳點(diǎn)是財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動，對學(xué)習(xí)成長維度中經(jīng)常使用的員工能力、員工培訓(xùn)和員工激勵等進(jìn)行評價(jià)超出審計(jì)職責(zé)范圍；三是可持續(xù)發(fā)展對一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展至關(guān)重要，同時(shí)又與創(chuàng)新與學(xué)習(xí)成長維度涵義相近。

4.產(chǎn)出結(jié)果維度。地方政府作為不以營利為目的的獨(dú)立的公共組織，并不意味著其不能從其運(yùn)行中獲取財(cái)政收入或產(chǎn)出。因?yàn)榈胤近h委、政府在運(yùn)行中也要耗用一定的資源成本。所以，它在運(yùn)行過程中取得的收入或產(chǎn)出，首先要用于抵消自身的消耗，剩余部分可用于擴(kuò)大向社會公眾提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。因此，產(chǎn)出結(jié)果指標(biāo)并不與地方政府的非營利特征相沖突。

運(yùn)用修正后的平衡計(jì)分卡原理構(gòu)建的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

（四）在審計(jì)結(jié)果的利用上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要突出發(fā)揮審計(jì)的威懾性和建設(shè)性作用

1.向社會公開審計(jì)結(jié)果，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的威懾性效應(yīng)。向社會公開經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，其實(shí)質(zhì)是將領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使過程及結(jié)果置于全社會的監(jiān)督之下。領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間因其所任職務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法對本地區(qū)、本部門、本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)。公開經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，就是將領(lǐng)導(dǎo)干部履行這些職責(zé)和義務(wù)的過程和結(jié)果公開，也就是將領(lǐng)導(dǎo)行使權(quán)力的過程和結(jié)果公開。這對制約和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，既有現(xiàn)實(shí)的整改、問責(zé)效應(yīng)，又有未來的威懾效應(yīng)。

2.從體制、機(jī)制和制度層面分析發(fā)生違法違規(guī)問題的原因并提出有針對性的深化改革建議，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的建設(shè)性效應(yīng)。發(fā)現(xiàn)問題只是手段，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的根本目的是促進(jìn)問題得到解決。科學(xué)審計(jì)理念要求國家審計(jì)的根本目標(biāo)和價(jià)值追求不能停留在查錯(cuò)糾弊上，而必須為國家層面的宏觀決策服務(wù)。目前，被審計(jì)單位發(fā)生的違法違規(guī)問題，主要有兩大類：一是個(gè)人道德風(fēng)險(xiǎn)方面的問題，即違法者，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識淡薄，以權(quán)謀私；二是普遍性、傾向性的問題。這一類的問題主要是因?yàn)槲覀兊捏w制、機(jī)制和制度上存在不合理的地方，需要通過改革來加以完善。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)要發(fā)揮獨(dú)立性強(qiáng)和掌握情況翔實(shí)的優(yōu)勢，從體制、機(jī)制和制度上分析發(fā)生違法違規(guī)問題的原因，并通過審計(jì)報(bào)告、專題報(bào)告、審計(jì)信息等多種審計(jì)產(chǎn)品形式向黨委、政府和被審計(jì)單位提出有針對性的深化改革、完善治理的意見和建議。

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