霧霾協(xié)同治理路徑研究

張　強(qiáng)

西安交通大學(xué)法學(xué)院，陜西西安710049

霧霾協(xié)同治理路徑研究

張強(qiáng)*

西安交通大學(xué)法學(xué)院，陜西西安710049

摘要：霧霾環(huán)境之下沒人可以做到自強(qiáng)不“吸”，霧霾天氣的危害性逐漸被人們所認(rèn)知，相關(guān)法律政策也不斷出臺。但是應(yīng)然的法律跟進(jìn)與現(xiàn)實的法律滯后、霧霾治理成效甚微的現(xiàn)實引起了人們對傳統(tǒng)治理模式的反思。傳統(tǒng)的治理模式存在著治理的碎片化及不同部門博弈的“囚徒困境”等流弊。作為新的治理之道，協(xié)同治理能夠加強(qiáng)能源部門與環(huán)境保護(hù)部門的合作與協(xié)調(diào)，促進(jìn)兩個部門信息資源共享與服務(wù)渠道的整合。環(huán)境法要注意能源生產(chǎn)與消費的可持續(xù)發(fā)展，能源法要將環(huán)境的可承受性作為能源開發(fā)使用的出發(fā)點，這樣才能真正發(fā)揮霧霾協(xié)同治理體制應(yīng)有的作用。關(guān)

鍵詞：霧霾；囚徒困境；協(xié)同治理；能源法；環(huán)保法

張強(qiáng).霧霾協(xié)同治理路徑研究［J］.西南石油大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015，17（3）：39-44.

Zhang Qiang.A Study of Collaboration in Haze Prevention and Control［J］.Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2015，17（3）：39-44.

霧霾治理力度的不斷加大與頻發(fā)的霧霾現(xiàn)實對比引發(fā)了人們對傳統(tǒng)霧霾治理路徑的反思。根據(jù)環(huán)保部于2014年6月發(fā)布的中國74個城市空氣質(zhì)量報告來看，全國空氣質(zhì)量為“極重污染”或者“危險”級別的天數(shù)并未減少，其中以PM2.5為首要污染物的天數(shù)最多，所占比例為33.9%［1］。嚴(yán)重的霧霾天氣遮蔽了陽光，致使空氣能見度降低，對道路交通安全造成了隱患。此外，霧霾中含有大量顆粒物，很容易引發(fā)呼吸道疾病，嚴(yán)重威脅人體健康。霧霾事件引起了國家高度重視，李克強(qiáng)總理在2014年2 月2日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上表示：“霧霾現(xiàn)在成了網(wǎng)上出現(xiàn)頻率最高的詞，已成為民生改善的當(dāng)務(wù)之急。這個問題，政府決不能回避?！保?］從表面上看，霧霾天氣的頻發(fā)是因為全國大部分地區(qū)受低壓輻合或均壓影響，穩(wěn)定的大氣阻礙了空氣的流通，不利于污染物擴(kuò)散。但是實際上反映出我國霧霾治理效果不盡人意的嚴(yán)峻現(xiàn)實。早在2007年，世界銀行和當(dāng)時的中國環(huán)?？偩症俑鶕?jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，設(shè)立環(huán)境保護(hù)部，為國務(wù)院組成部門并且將原國家環(huán)境保護(hù)總局的職責(zé)劃入環(huán)境保護(hù)部。就進(jìn)行了一項聯(lián)合調(diào)查研究，得出的結(jié)論之一就是中國每年會有35～40萬人因為PM10造成的空氣污染而“早死”。當(dāng)前霧霾治理低效的根源就在于各部門沒有針對霧霾治理形成合力，環(huán)保部門、能源部門等缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，分頭治理的結(jié)果就是沒有人對霧霾治理負(fù)責(zé)。

霧霾治理需要從研究霧霾產(chǎn)生的原因著手。霧霾產(chǎn)生的主要誘因是空氣中的細(xì)微顆粒物（PM2.5 和PM10）含量超標(biāo)，而能源工業(yè)（具體包括冶金、化工、窯爐、熱力發(fā)電廠等行業(yè)）和機(jī)動車廢氣的排放則是主要的污染源［3］。大氣環(huán)境的保護(hù)與大氣污染的治理是屬于環(huán)保部門的職能，但是從霧霾天氣產(chǎn)生的原因來看，其更多的是涉及能源部門的職權(quán)范疇。故而霧霾治理勢必需要多個部門尤其是環(huán)保部門和能源部門的通力協(xié)作，本文也將立足于環(huán)保法和能源法的視角，嘗試對霧霾協(xié)同治理的法律路徑進(jìn)行探討。

1　協(xié)同治理的內(nèi)涵及特征

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)不同目標(biāo)之間的利益整合與協(xié)調(diào)，正所謂：“協(xié)，眾之同和也；同，合會也?！币话銇碚f，協(xié)同是指系統(tǒng)中諸多子系統(tǒng)或者要素相互作用而形成有機(jī)整體的過程。但是協(xié)同治理絕對不等于系統(tǒng)內(nèi)部簡單的分工合作，相反，它是運(yùn)用法律手段，對系統(tǒng)內(nèi)部要素進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，將原先霧霾治理的無序轉(zhuǎn)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，最終形成一個全新結(jié)構(gòu)和功能的過程。

具體而言，協(xié)同治理應(yīng)該包含以下特征：第一，從靜態(tài)上來講，治理主體具有多元性，霧霾治理的主體是由多個不同性質(zhì)的部門組成的“混合體”，每個主體都有自己的治理空間，協(xié)同主要進(jìn)行的是主體間多樣性與統(tǒng)一性的調(diào)和。第二，從動態(tài)上看，協(xié)同治理是一個同時建立在人際關(guān)系以及明確的制裁措施和法律之上的規(guī)范體系。協(xié)同治理不僅要求法律規(guī)定作為保障，更需要的是主體間對話與協(xié)商的協(xié)同：在談判階段，確保最大限度實現(xiàn)談判主體的利益；在承諾階段，要盡可能防止搭便車現(xiàn)象的發(fā)生；在事后評估階段，要確保承諾結(jié)果的實現(xiàn)以及互惠原則的施行。第三，從目的來看，協(xié)同治理的目的是提高霧霾治理的效能，維護(hù)和增進(jìn)公共利益。通過協(xié)同治理，使環(huán)保部門和能源部門認(rèn)識到傳統(tǒng)封閉式的治理模式應(yīng)當(dāng)向協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變，并且盡量使區(qū)域協(xié)同治理常態(tài)化，以達(dá)到霧霾治理的預(yù)期結(jié)果。

2　傳統(tǒng)封閉治理模式的流弊

制度的形成離不開其特定的社會背景。自20世紀(jì)80年代起，針對傳統(tǒng)管理體制機(jī)構(gòu)臃腫、行政效率低下、專業(yè)性質(zhì)不強(qiáng)等弊端，我國進(jìn)行了“政府再造”的改革運(yùn)動。其中一個基本的思路就是借鑒“企業(yè)家政府”②企業(yè)家政府理論是在對官僚主義批判的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它主張通過引入市場競爭機(jī)制，縮小官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模和集中化程度，憑借分散化和專業(yè)性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)有效提高管理效率和提升公共服務(wù)品質(zhì)。的組織形式，憑借層級節(jié)制的權(quán)力關(guān)系、分散化的分工，提升部門專業(yè)化水準(zhǔn)，加強(qiáng)對資源的有效利用。但是立法者在注重提升部分質(zhì)量的同時卻忽視了整體上的合作與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部門各自為政，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象突出，部門間相互扯皮、互相推諉行為時有發(fā)生。分頭治理模式的弊端在立法上的體現(xiàn)主要有以下三個方面。

2.1霧霾治理的碎片化

環(huán)保法和能源法對環(huán)保部門和能源部門各自的職能區(qū)域和政策空間進(jìn)行了分別規(guī)定，由于采取的是分頭立法方式，面對霧霾治理問題，環(huán)保部門和能源部門會立足于本部門的利益制定政策議程，并試圖采取最有效的方式實現(xiàn)該目標(biāo)。然而不同的法律部門追求的法律價值有所差異，環(huán)境保護(hù)部門追求的目標(biāo)是空氣質(zhì)量的改善，對能源行業(yè)采取的更多的是外部性限制措施，而能源法即使對環(huán)境保護(hù)有所提及，但是更多的是強(qiáng)調(diào)能源高效利用下的清潔生產(chǎn)。在缺乏溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制的情形下，此類碎片化的治理模式很容易引發(fā)地盤戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：①轉(zhuǎn)嫁問題，環(huán)保部門與能源部門互相推諉，拒絕承擔(dān)責(zé)任，環(huán)保部門認(rèn)為霧霾主要是因為能源行業(yè)管理不善、不嚴(yán)格遵守環(huán)保法律法規(guī)所導(dǎo)致的，而能源部門認(rèn)為霧霾產(chǎn)生是環(huán)保部門沒有履行好其本身職責(zé)，相關(guān)法律法規(guī)不完善的結(jié)果；②目標(biāo)沖突，面對霧霾治理問題，環(huán)境保護(hù)部門追求還原藍(lán)天白云，不斷對能源行業(yè)污染物排放進(jìn)行限制，而能源部門指責(zé)環(huán)保部門政策過于嚴(yán)苛，不符合實際情況并且對企業(yè)日常經(jīng)營活動進(jìn)行了過度的干涉，主張利用財政和稅收手段來規(guī)范企業(yè)行為，通過科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與能源利用效率的提高最終達(dá)到減排目的；③治理的失靈，功能分部的模式使得部門間的目標(biāo)和資源難以得到有效整合，在這種情況下，霧霾治理失靈的情形在所難免，集中體現(xiàn)為公共需求難以滿足。公民面對的霧霾治理是一個綜合性的問題，并不是按照學(xué)科、專業(yè)、組織的邊界而來的［4］。霧霾治理跨越了多個部門領(lǐng)域界限，而碎片化的治理模式將整體利益分解，很容易導(dǎo)致部門利益追求取代公共利益的維護(hù)。

2.2霧霾治理的“囚徒困境”

霧霾治理具有外部經(jīng)濟(jì)性特征，因此需要環(huán)保部門和能源部門制定相應(yīng)的政策措施對治理活動進(jìn)行調(diào)節(jié)，以達(dá)到霧霾治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。按照薩繆爾森的觀點，“當(dāng)生產(chǎn)和消費對他人產(chǎn)生附帶的成本或收益時，即成本和效益被加于他人身上，而施加這種影響的人卻沒有因此而付出代價時，外部經(jīng)濟(jì)效果便發(fā)生了?！杯h(huán)保部門與能源部門在制定和執(zhí)行法律法規(guī)是時總會做出“恰當(dāng)”的行為選擇，以最小的代價實現(xiàn)部門收益最大化，而非著眼于整體性的利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖尣?。具體到霧霾治理環(huán)節(jié)：環(huán)保部門代表的是社會公共利益，制定環(huán)保政策并監(jiān)督政府部門實施是其理性選擇；而能源部門的選擇更多的是搭便車，對于環(huán)保部門部分政策實行抵制，享受環(huán)保部門治理霧霾成果才符合其部門利益最大化需求，而這一點在立法上體現(xiàn)尤為明顯，能源立法中很少能看到有關(guān)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，或者即使有規(guī)定也都相對粗泛，亦或者直接將相關(guān)責(zé)任推給環(huán)境保護(hù)部門。

根據(jù)重復(fù)博弈模型（如圖1所示），在進(jìn)行霧霾治理立法時，環(huán)保部門（甲）和能源部門（乙）可選擇策略為執(zhí)行或抵制，甲和乙各自追求自身利益的最大化，并盡可能在協(xié)同立法時形成有利于自己的條款。博弈雙方策略與收益結(jié)果如下：如果雙方采取執(zhí)行的策略，則甲和乙都會得到10個單位的收益；如果一方執(zhí)行而另一方采取抵制策略，則抵制的一方能得到8個單位的收益，合作的一方由于對方的抵制只能得到2個單位收益；如果雙方都選擇抵制策略，雙方的收益都是6個單位。

圖1　環(huán)保部門與能源部門霧霾治理立法博弈矩陣

如圖1所示，從整體上看，甲乙雙方合作的最優(yōu)方案是雙方都選擇執(zhí)行策略，這也是最佳的優(yōu)勢策略。但是，作為一個理性人，從部門的角度出發(fā)，①如果甲選擇是執(zhí)行策略，那么乙選擇的是抵制策略，那么甲將因為乙的抵制而遭受損失，只能得到2個單位的收益，乙方亦是如此。②但是如果甲選擇的是抵制策略，那么乙選擇執(zhí)行，甲方會得到8個單位的收益，即使乙選擇的是抵制策略，甲方至少也會得到6個單位的收益，乙方亦然。作為一個理性的人，嚴(yán)格優(yōu)勢策略要求的條件過于嚴(yán)苛，發(fā)生的概率相對較小。因此，理性人的理性選擇造成了次優(yōu)的結(jié)果，實踐中雙方更多采取的是抵制策略，因為這樣一方總會得到不弱于對方的收益結(jié)果，并且有效避免了劣勢策略，即己方得到2個收益的可能性，這就導(dǎo)致了霧霾治理中的“囚徒困境”。

2.3立法中的應(yīng)然與實然之差

目前，盡管在環(huán)境和能源領(lǐng)域已經(jīng)開始關(guān)注霧霾治理方面的立法，但是多數(shù)立法處于醞釀、規(guī)劃或者起草階段，尚未真正得以實施，有關(guān)霧霾治理的立法呈現(xiàn)出明顯的應(yīng)然法律跟進(jìn)與實然的法律滯后之差。面對霧霾治理這一社會難題，環(huán)保法注重傳統(tǒng)大氣污染的治理，提出了設(shè)立污染物排放交易制度、環(huán)境影響評價制度以及超標(biāo)排放的懲罰措施，但是關(guān)于PM2.5排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價制度卻并未涉及。能源法，例如《節(jié)能法》和《可再生能源法》雖然有改變能源消費觀念、促進(jìn)能源生產(chǎn)與利用方式改變之意，進(jìn)行碳稅制度改革，亦或者通過補(bǔ)貼機(jī)制鼓勵發(fā)展清潔能源以代替?zhèn)鹘y(tǒng)高碳化石能源，但是在霧霾治理方面并沒有法律的直接規(guī)定，也沒有作出明確的制度安排。

霧霾治理是一個涉及環(huán)境利益、生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益等多個維度的復(fù)雜系統(tǒng)工程，這就需要法律對此加以規(guī)制和調(diào)整，但是能源法和環(huán)保法的多元化價值取向卻導(dǎo)致了霧霾治理的無序與不可持續(xù)性。能源立法強(qiáng)調(diào)提高能源利用效率，而相較于霧霾治理所帶來的收益，能源法對企業(yè)的規(guī)制無疑給能源企業(yè)增添了更多的責(zé)任。其次，能源立法更多關(guān)注的是能源生產(chǎn)安全，而霧霾治理更多的是作為附帶事項進(jìn)行口號性的宣傳，作為能源立法社會責(zé)任的體現(xiàn)而并無太大的實質(zhì)意義。環(huán)境立法本身也存在價值沖突，《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！币环矫姝h(huán)保法一直在強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染，而另一方面又在強(qiáng)調(diào)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。也許立法者的本意是通過污染的治理來為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更好的環(huán)境，但是在實踐中，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在矛盾之處，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免的犧牲部分環(huán)境利益，世界上各國的發(fā)展歷史已經(jīng)證明了這一點，而且借助馬克思辨證唯物主義觀點來看，事物是在相互聯(lián)系、也是相互矛盾之中發(fā)展起來的。與之類似，環(huán)境保護(hù)勢必也會要損害一部分經(jīng)濟(jì)利益。這本是兩個不同的價值取向，立法者卻想要“魚與熊掌兼得”，這就造成了法律客體在實際執(zhí)行過程中到底是以環(huán)境保護(hù)還是以能源經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為首要價值取向的困惑。

3　霧霾協(xié)同治理的提出及其實施路徑

亞里士多德曾經(jīng)說過：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物。”［5］面對霧霾治理的碎片化與治理過程中的“囚徒困境”，我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到當(dāng)前立法的應(yīng)然與實然之差，勇于承擔(dān)起治理霧霾的重任，實施多維度、多部門的綜合治理與規(guī)劃，以霧霾產(chǎn)生的主要污染源為重點，從源頭預(yù)防、事中監(jiān)管與事后問責(zé)、救濟(jì)三個環(huán)節(jié)入手，加強(qiáng)環(huán)保部門與能源部門的協(xié)作與配合。

3.1立法理念轉(zhuǎn)型

霧霾治理的過程中，法律作為由國家強(qiáng)制力保證實施的行為規(guī)范，是促進(jìn)環(huán)保部門與能源部門霧霾治理各項措施順利實施的有力保證。任何一項法律的創(chuàng)制必然受制于一定的立法理念，尤其在雙方進(jìn)行協(xié)同治理時，立法理念更體現(xiàn)出霧霾治理所堅持的價值取向以及所要實現(xiàn)的目標(biāo)。霧霾防治法律理念的選擇對于霧霾治理具有不可忽視的導(dǎo)向作用。霧霾協(xié)同治理法律理念的轉(zhuǎn)型，需要從宏觀、微觀兩個維度進(jìn)行改變。

從宏觀的角度講，能源法與環(huán)保法存在著“能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“與生態(tài)環(huán)境保護(hù)”兩類理念并立的思潮，前者是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展逐漸形成的以自我本位為中心的觀點，應(yīng)當(dāng)肯定其合理性，后者是在對前者進(jìn)行反思、批判的基礎(chǔ)上形成的新的發(fā)展觀。這兩類立法理念在形成背景、內(nèi)涵以及適用條件上的差異注定了二者很難在調(diào)整同一事物的某一方面能夠兼容，如果將之并存于霧霾協(xié)同治理工程之中，當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染風(fēng)險兼具的選擇之時，執(zhí)行者在實際執(zhí)法過程中會產(chǎn)生困惑，難免執(zhí)著于對法律某一方面的片面理解，造成法律上的認(rèn)識性錯誤。隨著生態(tài)文明理念的深入，人們逐漸認(rèn)識到破壞環(huán)境對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的危害，市場機(jī)制的引入更是使得排污權(quán)交易逐漸成為常態(tài)，保護(hù)環(huán)境的行為可以獲得獎勵，破壞環(huán)境既造成了當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)損失，而且環(huán)境恢復(fù)治理代價也會很大。著眼于全局，從公共利益的角度出發(fā)，霧霾協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)明確將大氣環(huán)境保護(hù)作為其首要價值追求，能源經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也只能是“保護(hù)環(huán)境前提下的發(fā)展”。

從微觀的視野看，能源法和環(huán)保法本身內(nèi)部矛盾也尚未解決。能源法在一味強(qiáng)調(diào)能源利用與能源安全的同時，忽視了對能源生產(chǎn)、利用環(huán)境的保護(hù)，也沒有專門針對環(huán)境的評估機(jī)制。環(huán)保法則是將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并立，想要兩類理念并存，實際上，這也是尚未完全脫離個人本位主義的一種表現(xiàn)。從這一點看，兩類部門法似乎走在了兩個極端面。因此，在研究霧霾協(xié)同治理的路徑時，環(huán)保法需要突出環(huán)境保護(hù)的價值取向，將公共利益作為首要維護(hù)對象，而能源立法則需要凸顯法律所應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任，完善燃料標(biāo)準(zhǔn)、提升燃料品質(zhì)、進(jìn)一步提升煤炭、燃油等能源的脫硫標(biāo)準(zhǔn)，在法律條文中明確能源行業(yè)環(huán)境治理與維護(hù)的重要性。

3.2霧霾協(xié)同治理的實施路徑

法律體系是一個系統(tǒng)，不同的法律規(guī)則之間亦存在一定的融貫性。本文將能源法和環(huán)保法進(jìn)行結(jié)合，以微觀的視角，從防、治與問責(zé)三個方面提出了霧霾協(xié)同治理的具體對策。

3.2.1建立霧霾監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制

霧霾主要是因為空氣中的PM2.5含量超標(biāo)導(dǎo)致，盡管《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》將PM2.5納入其標(biāo)準(zhǔn)體系，但是單純的事實判定更多具有的是參考價值，治理的實際效果難以發(fā)揮。因此，需要將PM2.5的監(jiān)測和防控寫入法律加以保障。針對霧霾產(chǎn)生的源頭，雙方要加強(qiáng)對重點行業(yè)、重點污染源的監(jiān)測，例如提高移動源燃料標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性減少燃油中的硫化物含量，提升燃油品質(zhì)。其次，霧霾監(jiān)測、預(yù)警機(jī)制的常態(tài)化離不開環(huán)保部門和能源部門服務(wù)與溝通渠道的整合，基于電子政務(wù)的一站式網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺是協(xié)同治理的重要方式，雙方建立大氣監(jiān)測的工作交流和情況通報制度，環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)控環(huán)境質(zhì)量，尋求主要污染原因所在，然后環(huán)保部門及時將污染情況通知能源部門，能源部門通過能源政策的調(diào)整以及相關(guān)稅費制度的改革優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。再者，要加強(qiáng)霧霾天氣的應(yīng)急預(yù)案制度建設(shè)，必要時對污染嚴(yán)重的能源企業(yè)采取停產(chǎn)、限產(chǎn)、限排等強(qiáng)制性措施。

3.2.2確立霧霾聯(lián)合治理機(jī)制

環(huán)境保護(hù)與能源利用相協(xié)調(diào)，其中的關(guān)鍵就在于將環(huán)境的可承受性作為能源開發(fā)和使用的出發(fā)點，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)上的能源生產(chǎn)與消費的可持續(xù)發(fā)展。具體內(nèi)容包括：第一，針對我國煤炭資源利用不善導(dǎo)致的霧霾污染，應(yīng)該逐步削減火電比例，減少硫化煤的開采與使用；第二，多種手段提升能源利用效率，這里的效率要求將能源利用所造成的外部性成本計算在內(nèi)，能源立法宜采取專項投資、財稅政策以及其他市場激勵措施，推動能源行業(yè)的節(jié)能減排；第三，能源利用應(yīng)采取現(xiàn)金補(bǔ)貼、減免稅收、抵押貸款和節(jié)能公益基金等方式，鼓勵開發(fā)利用新能源，確保能源結(jié)構(gòu)多元化，盡量減少對煤電的依賴。

環(huán)保法律長期被漠視是導(dǎo)致霧霾難以得到有效治理的重要原因，環(huán)保法與能源法協(xié)同治理，還需要進(jìn)一步凸顯環(huán)保法的公益價值屬性，加強(qiáng)能源重點行業(yè)的環(huán)境監(jiān)管。具體措施有：其一，完善污染物排放總量控制制度，根據(jù)季節(jié)、時段的不同，對污染物排放指標(biāo)分配制度進(jìn)行細(xì)化；其二，加大對重點污染源的監(jiān)管力度，強(qiáng)制其安裝清潔設(shè)施，并與環(huán)保部門監(jiān)控平臺聯(lián)網(wǎng)，不得隨意終止其運(yùn)行；其三，加強(qiáng)機(jī)動車尾氣排放監(jiān)管，進(jìn)一步落實機(jī)動車環(huán)保標(biāo)志管理制度，改變傳統(tǒng)的“場檢”方式，對機(jī)動車尾氣排放實行“實時檢測”。此外，對超標(biāo)排污的機(jī)動車實行強(qiáng)制報廢制度，企業(yè)生產(chǎn)的機(jī)動車排放尾氣PM2.5含量超標(biāo)的，生產(chǎn)者負(fù)責(zé)修理、更換和召回。

3.2.3霧霾問責(zé)與監(jiān)督機(jī)制

我國并不缺少有關(guān)霧霾治理方面的立法，但是霧霾治理遲遲不能得到解決，其中一個重要的原因就是缺少問責(zé)與監(jiān)督機(jī)制。作為能源監(jiān)管的主體，在面對污染者破壞環(huán)境的行為時，政府以采取懲罰性措施為主，具體而言就是罰款，“誰污染誰治理”原則并未在實際治理過程之中得到有效落實。相較于污染者尤其是能源企業(yè)治理環(huán)境污染所要付出的成本和代價，加之能源企業(yè)抱存著機(jī)會主義的僥幸心理，污染者并沒有將環(huán)境保護(hù)政策予以落實。因此，霧霾治理首先應(yīng)當(dāng)完善問責(zé)機(jī)制，明確責(zé)任主體，嚴(yán)格貫徹“誰污染誰付費”原則。對于固定源污染，責(zé)任主體相對比較容易確定，一般是由污染企業(yè)為自己的排放行為“埋單”。但是移動源的追責(zé)相對比較麻煩，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任，堅持間接干預(yù)以及靈活性相結(jié)合的原則［6］，遵循市場規(guī)律，采取制訂征收交通擁堵費、對違反禁行規(guī)定的黃標(biāo)車罰款并扣分、開征揮發(fā)性有機(jī)物排污費［7］等諸多措施，力爭節(jié)能減排，人人有責(zé)。其次，加大對違法行為的處罰力度，改變“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)狀，環(huán)保法可以規(guī)定對排污者實行按日計罰，提高處罰上限和/或不設(shè)處罰上限。能源法則通過征收能源稅，提升排污企業(yè)生產(chǎn)成本，迫使能源企業(yè)履行減排職責(zé)。另外，公眾對霧霾治理的監(jiān)督作用也應(yīng)該通過立法予以落實，具體而言，環(huán)保法需要在環(huán)境評價中擴(kuò)大公民參與范圍，明確公民參與的程序，在項目審查、評估與后評價階段完善公民意見反饋機(jī)制［8］。

4　結(jié)語

托夫勒在其《第三次浪潮》中寫道：“我堅信我們今天已經(jīng)處于一個新的綜合時代的邊緣。在所有的知識領(lǐng)域……我們都可以看到對大思路、對普遍理論以及對將零碎的部分重新整合為整體的回歸?！保?］霧霾治理是一項系統(tǒng)性的工程，傳統(tǒng)封閉式的治理模式已經(jīng)走入瓶頸。作為一種新的治理之道，協(xié)同治理能夠加強(qiáng)能源法與環(huán)保法的合作與協(xié)調(diào)，促進(jìn)兩個部門的信息資源共享與服務(wù)渠道的整合，成為當(dāng)前霧霾治理的新趨勢。但是，霧霾協(xié)同治理體制的形成是一個長期曲折的過程，其涉及多方部門的利益博弈，環(huán)保部門與能源保護(hù)部門在立法理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)范圍方面做出一定的權(quán)利讓步和/或讓渡。霧霾協(xié)同治理的實質(zhì)是實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和能源利用的相互協(xié)調(diào)，因此，在霧霾治理時，環(huán)境法要注意能源生產(chǎn)與消費的可持續(xù)發(fā)展，同時能源法要將環(huán)境的可承受性作為能源開發(fā)、使用的出發(fā)點，真正發(fā)揮霧霾協(xié)同治理體制應(yīng)有的效用。

參考文獻(xiàn)

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編輯：余少成

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

DOI：10.11885/j.issn.1674-5094.2014.08.25.01

文章編號：1674-5094（2015）03-0039-06

中圖分類號：DF46

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

*收稿日期：2014-08-25

作者簡介：張強(qiáng)（1990-），男（漢族），山東萊蕪人，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與自然資源法。

A Study of Collaboration in Haze Prevention and Control

Zhang Qiang*
Law School，Xi’an Jiaotong University，Xi’an，Shaanxi，710049，China

Abstract：With the danger of smog and haze being gradually understood，relevant laws and policies have been introduced，but the legislation concerning haze prevention and control lags behind the reality，and haze prevention and control endeavors result in little success.Reflections on the traditional haze prevention model reveal that haze prevention and control was fragmented among different government departments and was in a prisoner’s dilemma.Therefore，we suggest a new haze prevention and control model which is based on the collaboration between the energy department and environment department so that they share resources and service channels.We also hold that Environment Law must focus on the sustainable development of energy production and consumption，while Energy Law should make the affordability of environment as the principle of energy developing and using.Only in this way can collaborative efforts take effect in haze prevention and control.

Key words：smog and haze；prisoner’s dilemma；collaboration in haze prevention and control；Energy Law；Environment Protection Law