西藏農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)的法律問題研究

唐學(xué)軍，陳曉霞西藏民族學(xué)院：a法學(xué)院，文學(xué)院，陜西 咸陽 712082

西藏農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)的法律問題研究

唐學(xué)軍a*，陳曉霞b
西藏民族學(xué)院：a法學(xué)院，b文學(xué)院，陜西 咸陽 712082

以西藏農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主題，以翔實的數(shù)據(jù)，全面介紹了農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)的現(xiàn)狀、積極價值與負(fù)面影響，總結(jié)了“十二五”以來，西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)的小水電發(fā)展取得的顯著成效，但與此同時也伴隨著諸多問題，例如農(nóng)牧區(qū)小水電開發(fā)的權(quán)利歸屬不明確，相關(guān)立法不健全，管理制度不完善，沒有整體規(guī)劃，開發(fā)中嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境等問題。在此基礎(chǔ)上，通過對西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)小水電開發(fā)過程中出現(xiàn)的相應(yīng)生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行剖析，提出了完善自治區(qū)在農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)、利用等方面的法律體系，明確農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)、利用權(quán)；完善水能資源開發(fā)、利用的管理體制；強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)在法律中的地位等解決措施。

西藏農(nóng)牧區(qū)；水電開發(fā)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；水能資源；再生能源

唐學(xué)軍，陳曉霞.西藏農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)的法律問題研究［J］.西南石油大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015，17（2）：22–28.

Tang Xue-jun，Chen Xiao-xia.Studies on Legal Problems in Hydropower Development in the Agricultural and Pastoral Areas in Tibet［J］.Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2015，17（2）：22–28.

西藏自治區(qū)水能資源相當(dāng)豐富，其總量、人均占有量、畝均占有量均排在全國第一，是我國重要的“江河之源”和“生態(tài)之源”。根據(jù)實地調(diào)查研究，西藏自治區(qū)2013年全年完成了46億元的水利投資，解決了3.84萬戶農(nóng)牧民的供電難題，2014年，改善了12.7萬戶農(nóng)牧民的用電問題。在“十二五”期間，西藏水利規(guī)劃建設(shè)將使農(nóng)牧區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通電率達(dá)到100%，人口通電率達(dá)到90%。西藏自治區(qū)雖然水能資源豐富，但由于受地廣人稀、農(nóng)牧民居住相對分散等客觀條件的限制，只能實現(xiàn)分散式供電，由此，西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)小水電開發(fā)就應(yīng)運(yùn)而生。雖然農(nóng)牧區(qū)小水電的開發(fā)可以很好地解決農(nóng)牧民的用電問題，但是一系列的生態(tài)環(huán)境問題也伴隨著小水電的開發(fā)而隨之出現(xiàn)。

1　西藏農(nóng)牧區(qū)小水電開發(fā)的現(xiàn)狀

1.1西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)小水電開發(fā)的狀況

2013年，西藏自治區(qū)的水能資源開發(fā)建設(shè)取得了顯著的成效，全區(qū)小水電電力裝機(jī)總量達(dá)到128萬千瓦，主要的電網(wǎng)和無電地區(qū)的水電資源開發(fā)總投資達(dá)到40億元。

表1　2013年西藏自治區(qū)各地區(qū)小水電建設(shè)情況統(tǒng)計表

川藏電力聯(lián)網(wǎng)開工建設(shè)，藏木、果多及覺巴等水電站即將竣工，旁多水利發(fā)電站首臺機(jī)組開始發(fā)電，加查、大古及蘇洼龍水電站工程的前期準(zhǔn)備已經(jīng)完成，雅礱水庫及尼洋河綜合治理工程已經(jīng)開工建設(shè)。2013年西藏自治區(qū)就有亞東縣二級等多座水電站開始投入發(fā)電，農(nóng)牧區(qū)電網(wǎng)也不斷延伸，全年共有3.84萬戶農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活用電問題得到解決。除此之外，還在大電網(wǎng)覆蓋之外的15個縣的某些地區(qū)實施無電區(qū)點網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)牧區(qū)水利發(fā)電站水電擴(kuò)容、小水電代替燃料工程等相關(guān)農(nóng)牧區(qū)水電建設(shè)項目。最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2013年，西藏自治區(qū)完工農(nóng)牧區(qū)小水電發(fā)電站315座，總裝機(jī)量達(dá)到16.1萬千瓦，全年發(fā)電量達(dá)到32 538萬千瓦，解決了312個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的72.76萬戶農(nóng)牧民的生產(chǎn)和生活用電問題（表1）。林芝、日喀則、昌都地區(qū)的農(nóng)牧區(qū)小水電開發(fā)在西藏自治區(qū)較具代表性，以下詳細(xì)介紹之。

（1）林芝地區(qū)農(nóng)牧區(qū)小水電開發(fā)情況

到2013年底，林芝地區(qū)共完工且投入使用的水電站共98座，解決了林芝地區(qū)53個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其管轄的480個行政村，大約13.08萬戶農(nóng)牧民的生產(chǎn)和生活用電?！笆濉逼陂g，還將進(jìn)一步加大對林芝地區(qū)小水電的開發(fā)力度，預(yù)計將會投資18.16億元，新建50座小水電（包括45座微型小水電），建成后新增加用電2 139戶，增加用電農(nóng)牧民12 992人。通過農(nóng)牧區(qū)小水電建設(shè)，可以解決全林芝地區(qū)2.71萬戶的13.3萬戶農(nóng)牧民的用電，將會實現(xiàn)供電100%全覆蓋（表2）。

表2　“十二五”期間三個地市小水電發(fā)展情況統(tǒng)計表

（2）日喀則市農(nóng)牧區(qū)小水電開發(fā)情況

近些年來，為了進(jìn)一步解決日喀則市所有農(nóng)牧民的生活和生產(chǎn)用電，日喀則市先后在全市建設(shè)完工了一大批小水電項目，到2013年年底，全市的小水電裝機(jī)容量達(dá)到了6.2萬千瓦。全市首次實現(xiàn)了縣城之間通電，鄉(xiāng)村之間的通電情況也得到顯著改善，2013年末實現(xiàn)供電達(dá)70%。在調(diào)研的過程中了解到，2008年至2013年年末，日喀則市無電地區(qū)電力建設(shè)取得的顯著成效：裝機(jī)總?cè)萘窟_(dá)到2 050千瓦，使得周邊的100個行政村、8 936戶農(nóng)牧民、40 817人的用電問題得以解決。全市還將進(jìn)一步加大農(nóng)牧區(qū)小水電的建設(shè)，新建造小水電8座，工程完工后，能夠解決3 888戶農(nóng)牧民、2.6萬人的用電，使全市的農(nóng)村小水電覆蓋率從2013年的89%增加至90%（表2）。

（3）昌都地區(qū)農(nóng)牧區(qū)小水電開發(fā)情況

昌都地區(qū)地處青藏高原的東部地區(qū)，區(qū)內(nèi)河流眾多，以怒江、金沙江、瀾滄江三條河流為主，且落差大。昌都地區(qū)蘊(yùn)藏的水能資源總量為40 468兆瓦，占到整個西藏水能資源的30%。但是昌都地區(qū)至今未在上述三條大江上修建大型的水電站，且昌都地區(qū)各個縣的水電站受季節(jié)性的缺水影響較大，冬季很多縣、鄉(xiāng)都會出現(xiàn)缺水的情況。昌都地區(qū)在“十二五”規(guī)劃中總共投資26億元進(jìn)行水電建設(shè)和水電擴(kuò)容項目，截止到2013年年末，昌都地區(qū)已經(jīng)建成和正在建設(shè)的水電站達(dá)到99座，裝機(jī)容量達(dá)到12.48萬千瓦，實現(xiàn)昌都地區(qū)用電全覆蓋（表2）。

1.2西藏自治區(qū)小水電開發(fā)的價值考察

1.2.1小水電開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的積極價值

為了進(jìn)一步完成和兌現(xiàn)我國向國際社會作出的“力爭在2020年非礦物能源在整個能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”節(jié)能減排的承諾，水電作為一種技術(shù)成熟、供電相對穩(wěn)定的清潔可再生能源，應(yīng)該進(jìn)一步為改變我國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)提出積極的應(yīng)對措施。而西藏自治區(qū)作為我國水能資源儲藏最豐富的地區(qū)，加快相應(yīng)的水能資源的開發(fā)、改善電能結(jié)構(gòu)勢在必行。

（1）充分開發(fā)和利用西藏的水能資源，不僅有效地解決西藏自治區(qū)自身的供電、用電矛盾，還能進(jìn)一步緩解內(nèi)地的用電緊張問題，促使電能結(jié)構(gòu)的改善，緩解內(nèi)地的空氣污染程度。西藏自治區(qū)地處西部，由于歷史和自然原因共同作用，致使其社會經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于內(nèi)陸地區(qū)［1］，相當(dāng)一部分農(nóng)牧區(qū)還處于無電區(qū)。但西藏自治區(qū)水能資源的先天條件顯示，大力發(fā)展藏區(qū)的小水電可以顯著地改善西藏自治區(qū)農(nóng)牧民的生產(chǎn)和生活狀況，幫助一部分農(nóng)牧民進(jìn)行多元化經(jīng)營致富。在相應(yīng)的水利水電項目的建設(shè)過程中，可以安排當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民參與相對應(yīng)的一部分技術(shù)要求不高的項目，增加農(nóng)牧民的收入。與此同時，大部分小水電項目的開工建設(shè)、投入運(yùn)營，使整個西藏自治區(qū)的水能資源可以得到最大限度的利用，進(jìn)一步減輕農(nóng)牧民對藏區(qū)的森林等植被的破壞，很好地保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境（表3、表4）。

表3　2005年至2013年西藏自治區(qū)主要能源產(chǎn)品產(chǎn)量年度數(shù)據(jù)統(tǒng)計表

表4　2007年至2013年西藏自治區(qū)主要能源產(chǎn)品消費(fèi)量年度數(shù)據(jù)統(tǒng)計表

（2）大力發(fā)展小水電能夠有效改善藏區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)整個藏區(qū)江河流域的治理，最大限度地發(fā)揮河流的功能。西藏自治區(qū)的水能資源大都分布在相對落后的農(nóng)牧區(qū)，這些地方的生產(chǎn)方式相對粗放，農(nóng)牧區(qū)的小水電建設(shè)能夠很好地改變這種粗放的生產(chǎn)方式，進(jìn)一步改善整個西藏自治區(qū)的生態(tài)環(huán)境。因水電站和攔河壩的修建，使整個水利工程在具備發(fā)電的同時，還能提供一定的灌溉和養(yǎng)殖能力，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活及生態(tài)用水。水電站和攔河壩修建后形成的水域能夠滿足周邊農(nóng)牧民的生產(chǎn)、生活需要，改善周圍的生態(tài)環(huán)境，還能利用水域開發(fā)一些新旅游景點發(fā)展旅游業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的收入（表5、表6）。

表5　2013年末西藏自治區(qū)水能資源開發(fā)、灌溉及水土流失治理統(tǒng)計表

1.2.2小水電開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響

（1）西藏自治區(qū)修建小水電將會改變河流原來的水文過程。水壩修建后將會導(dǎo)致周邊的地下水位上升，引發(fā)土地的鹽堿化，農(nóng)作物或樹木就不能在這些土壤上生長；還會造成水庫區(qū)內(nèi)的泥沙淤積，水壩下的河床受到?jīng)_刷，導(dǎo)致河流的流態(tài)與河勢的改變，在這個過程中可能產(chǎn)生一些不安全因素。水庫大壩完工蓄水后，可能會導(dǎo)致原河道生物多樣性的變化，例如，水溫升高或者降低，會引起庫區(qū)內(nèi)魚類的產(chǎn)卵期相應(yīng)地提前和延后，甚至?xí)?dǎo)致一些對水溫依存度很高的魚類的死亡。大壩的修建會阻斷某些魚類的洄游產(chǎn)卵，影響原河流內(nèi)的水生物的遷徙，進(jìn)而減少生物的多樣性。

表6　2008年至2013年西藏自治區(qū)水產(chǎn)品養(yǎng)殖捕撈情況統(tǒng)計表

（2）水電大壩的修建會對該流域內(nèi)原來的陸地環(huán)境造成一定的影響。水電大壩修建后，將會淹沒沿河谷底的陸地、農(nóng)耕地、植被等，不僅改變了原有土地利用的類型和格局，同時也改變了原來的自然生態(tài)系統(tǒng)，影響陸生生物的生存。水利工程在修建的過程中可能會造成水庫周邊植被的破壞，會引發(fā)水土流失。施工過程中廢棄的土石、土渣如沒有進(jìn)行有效的處理也會引起水土流失，在某些雨季周期較長、土質(zhì)或者巖層相對疏松的地區(qū)還可能引發(fā)滑坡、泥石流（表7）。

表7　2009年至2013年西藏自治區(qū)水土流失及相關(guān)自然災(zāi)害統(tǒng)計表

綜上所述，雖然西藏自治區(qū)小水電建設(shè)會帶來對河流流域內(nèi)的生物生存環(huán)境的影響，但隨著我國水電技術(shù)及生物、生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)的發(fā)展，已經(jīng)能夠?qū)⑿∷婇_發(fā)所產(chǎn)生的對生物多樣性的影響降到最低。針對小水電在修建的過程中可能會帶來的水土流失及滑坡泥石流等相關(guān)的自然災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害，通過上面的數(shù)據(jù)也可以清楚的了解，在小水電開發(fā)之后水土流失得到一定的緩解，而針對滑坡泥石流等地質(zhì)災(zāi)害得到明顯的改善，取得了顯著的成效。

2　西藏農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)中出現(xiàn)的相關(guān)法律問題

我國的農(nóng)村水電開發(fā)過程中出現(xiàn)了很多的問題，而這些問題緣于小水電開發(fā)的立法上不完備，在我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章中對農(nóng)村小水電開發(fā)的相關(guān)規(guī)定［2］還僅僅停留在一些原則性規(guī)定上，沒有針對水能資源開發(fā)專門進(jìn)行立法，對于農(nóng)村小水電開發(fā)方面的立法就更加缺失，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村小水電的發(fā)展。例如，規(guī)劃及環(huán)境影響評價的落后，農(nóng)村水電建設(shè)及管理機(jī)制方面的法律缺失，針對農(nóng)村水電資源的開發(fā)沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制等，法律方面的這些真空必然導(dǎo)致進(jìn)行農(nóng)村小水電開發(fā)過程中出現(xiàn)水能資源開發(fā)與農(nóng)民利益及生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。這些問題對于社會經(jīng)濟(jì)相對落后的西藏自治區(qū)來說更加的艱巨。

2.1法律、法規(guī)未對小水電開發(fā)、利用的權(quán)利作出明確規(guī)定

（1）憲法中的關(guān)于水資源方面的規(guī)定方面。憲法是國家的根本法，規(guī)定了整個國家最基本的政治制度和公民的基本權(quán)利及義務(wù)，在整個社會主義法治體系中居于最高地位?！稇椃ā返?條中規(guī)定：“礦產(chǎn)、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；有法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！薄皣冶Ｕ献匀毁Y源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！痹谶@條規(guī)定中未明確提到水能資源開發(fā)和利用的權(quán)利歸屬，也并未提及自然資源開發(fā)和利用的主體，以何種方式進(jìn)行開發(fā)以及在開發(fā)的過程中如何做到對相關(guān)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

（2）法律、法規(guī)中關(guān)于水能資源開發(fā)的規(guī)定?！段餀?quán)法》第46條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜?。”雖然明確規(guī)定了水流的所有權(quán)，沒有規(guī)定水能資源開發(fā)和利用的權(quán)利，也沒有明確提出水能資源開發(fā)利用的權(quán)利歸屬?！端ā返?條規(guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用?！钡?2條規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?！钡?6條規(guī)定：“國家鼓勵開發(fā)、利用水能資源。在水能資源豐富的河流，應(yīng)當(dāng)有計劃地進(jìn)行多目標(biāo)梯級開發(fā)。建設(shè)水力發(fā)電站，應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運(yùn)、竹木流放和漁業(yè)等方面的需要。”第30條規(guī)定：“縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)以及其他有關(guān)部門在制定水資源開發(fā)、利用規(guī)劃和調(diào)度水資源時，應(yīng)當(dāng)注意維持江河的合理流量和湖泊、水庫及地下水的合理水位，維護(hù)水體的自然凈化能力?！彪m然《水法》第3條中規(guī)定了水資源的國家所有性質(zhì)，水資源的管理主體及管理權(quán)限，國家對水能資源開發(fā)的相關(guān)政策，水能資源開發(fā)利用規(guī)劃的制定主體等事項，但仍未明確規(guī)定水能資源開發(fā)利用的主體及具體政策?！缎姓S可法》第12條第3款規(guī)定：“有限自然資源的開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，都要賦予特定權(quán)利的事項?！薄犊稍偕Y源法》第2條規(guī)定：“本法所稱的可再生能源，是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源。水力發(fā)電對本法的適用，由國務(wù)院能源主管部門規(guī)定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。通過低效率爐灶直接燃燒方式利用秸稈、薪材、糞便等，不適用本法?！彪m然《行政許可法》與《可再生資源法》分別對水能資源都作出了相應(yīng)的界定，但是都沒有明確水能資源開發(fā)、利用的主體及其權(quán)利的歸屬。

上面提到的相關(guān)的法律法規(guī)雖然對水資源及水能資源都作出了相應(yīng)的規(guī)定，但都是原則性的規(guī)定，并沒有真正的涉及水能資源開發(fā)、利用的權(quán)力界定，至于農(nóng)村水能資源開發(fā)、利用的權(quán)力更沒有作出規(guī)定。

（3）西藏自治區(qū)的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例中有關(guān)水能資源開發(fā)的規(guī)定方面。目前，西藏自治區(qū)沒有正式出臺相應(yīng)的法規(guī)、條例?？疾靽鴥?nèi)情況，有些省市、自治區(qū)根據(jù)實際情況，制定了相應(yīng)的水能資源開發(fā)利用管理法規(guī)，截止到2013年末，已經(jīng)有8個省出臺了關(guān)于水能資源開發(fā)、利用的地方性法規(guī)。例如，《廣西壯族自治區(qū)水能資源開發(fā)利用管理條例》規(guī)定：“縣級以上人民政府行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水能資源開發(fā)利用管理工作?！辈乃苜Y源規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)行、利用、保護(hù)等方面規(guī)定了水能資源開發(fā)、利用、管理的相關(guān)內(nèi)容。

綜上所述，盡管我國部分省市、自治區(qū)根據(jù)自身的實際情況，制定了水能資源開發(fā)的地方性法規(guī)，并規(guī)定了水能資源開發(fā)、利用方面的權(quán)利，但至今沒有一部全國性的、統(tǒng)一的水能資源開發(fā)利用方面的法律、法規(guī)來規(guī)定水能資源開發(fā)的權(quán)利歸屬，而地方性法規(guī)的適用范圍僅僅局限于其制定省份。目前，西藏自治區(qū)也沒有制定相關(guān)的地方性法規(guī)，這就導(dǎo)致在整個西藏自治區(qū)進(jìn)行農(nóng)村小水電開發(fā)時出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境破壞問題，同時由于沒有明確水能資源開發(fā)、利用權(quán)利的歸屬，導(dǎo)致了一些水事糾紛。

2)未實施其他措施方便行人過街，對楊莊東街南北向直行車輛的正常行駛影響較大，既降低車隊行駛速度又存在安全隱患.

2.2西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)、利用管理制度方面的立法缺失

目前西藏自治區(qū)水電開發(fā)出現(xiàn)的一些問題，水電開發(fā)、利用的管理體制存在缺陷是主要因素。農(nóng)牧區(qū)水電資源的開發(fā)涉及水利、能源、環(huán)保、發(fā)改委等多個部門，然而我國現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、西藏自治區(qū)的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例都未明確農(nóng)牧區(qū)水電資源開發(fā)、利用的管理部門，開發(fā)小水電所涉及的部門之間的權(quán)力劃分也沒有明確，最終導(dǎo)致相關(guān)部門彼此推卸責(zé)任。目前法律法規(guī)中明確規(guī)定，水能資源的開發(fā)利用許可權(quán)歸屬發(fā)改委，而水能資源開發(fā)的前期規(guī)劃書、防洪影響、水土保持、取水許可等權(quán)限歸屬于水利部門，而針對水能資源的開發(fā)利用的主體、主管部門、監(jiān)督部門都未作明確的規(guī)定。正因為現(xiàn)行的法律法規(guī)未對相關(guān)部門的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確的界定［3］，沒有形成完善的農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)、利用、管理機(jī)制，使農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)過程中出現(xiàn)了諸多的問題，導(dǎo)致水能資源的極度浪費(fèi)，限制了農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

由于整個農(nóng)牧區(qū)水電資源的開發(fā)、利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃及規(guī)劃的相對滯后，造成了一定程度上的生態(tài)破壞。對于整個農(nóng)牧區(qū)水能資源的開發(fā)，科學(xué)合理的規(guī)劃是前提，是實現(xiàn)水能資源價值最大化、生態(tài)環(huán)境影響最小化的保障。水能資源的開發(fā)利用主要包括兩個環(huán)節(jié)：一是整個流域水能資源開發(fā)的綜合規(guī)劃；二是水能資源的開發(fā)規(guī)劃，即《水法》第2章第14條、15條、16條、17條、18條中對于水能資源開發(fā)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定。但是這些規(guī)劃都是針對大型的水利規(guī)劃，未明確提到農(nóng)村水能資源開發(fā)的具體規(guī)劃主體、規(guī)劃編制的程序以及規(guī)劃編制主體的相關(guān)權(quán)責(zé)。還有個重要的因素是，某些農(nóng)牧區(qū)的水能資源開發(fā)規(guī)劃的時間相對較早，這些早期編制的規(guī)劃已經(jīng)不符合現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)要求。此外，一些地方為了片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)時就沒有作出相應(yīng)的規(guī)劃及相關(guān)的科學(xué)論證，導(dǎo)致某些河流的水能資源過度開發(fā)，給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境帶來了一定的影響。個別地方還存在未經(jīng)批準(zhǔn)就進(jìn)行水電開發(fā)的問題，如果后期不環(huán)評，就會對河流的生態(tài)環(huán)境造成一定的破壞。

2.3缺乏環(huán)境保護(hù)方面的法律制度

西藏自治區(qū)目前正在實施的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例中，就水能資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)規(guī)定較少，目前只在西藏自治區(qū)實施的《中華人民共和國水法》中的第28條“開發(fā)、利用水能資源，應(yīng)當(dāng)符合流域綜合規(guī)劃和水電、防洪等專業(yè)規(guī)劃，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、兼顧供水、灌溉和漁業(yè)等方面的需要”。第30條“縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級環(huán)境保護(hù)主管部門和其他有關(guān)部門，擬定本行政區(qū)域的水功能區(qū)劃，報本級人民政府批準(zhǔn)，并向上一級水行政主管部門和環(huán)境保護(hù)主管部門備案”。第36條“開發(fā)、利用地表水，應(yīng)當(dāng)維持河流的合理流量和湖泊、水庫的合理水位，維持水體的自然凈化能力，防止對生態(tài)環(huán)境造成破壞”中作出的相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定，且都是從原則層面進(jìn)行規(guī)定，并沒有對相關(guān)問題作出具體、詳細(xì)的解釋；在具體的水能資源開發(fā)過程中相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律制度很難實施，不符合可持續(xù)發(fā)展的價值取向［4］。就目前的相關(guān)法律規(guī)定來看，幾乎都是追求發(fā)展農(nóng)牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而淡化了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境之間的平衡。由于立法缺乏生態(tài)環(huán)境方面的保護(hù)，雖然水能資源在《可再生能源法》中被明確界定為清潔能源，但在開發(fā)利用過程中如果利用不當(dāng)也必然會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題。

除此之外，農(nóng)牧區(qū)水能資源在開發(fā)的過程中，有可能會影響到生物的多樣性。由于在農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識相對不足，也沒有專門針對農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)過程中生物多樣性的法律規(guī)定，生物多樣性一旦受到破壞將不可逆轉(zhuǎn)。

3　解決措施

農(nóng)牧區(qū)水能資源的開發(fā)會遇到諸多的問題，急需制定相應(yīng)的法律法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例來解決相關(guān)的法律問題，使得在進(jìn)行農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)時，能夠做到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然界的和諧［5］。合理科學(xué)地規(guī)劃、開發(fā)農(nóng)牧區(qū)的水能資源，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改變農(nóng)牧民的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)牧民的生活及生產(chǎn)條件。針對西藏農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)方面存在的法律問題，提出以下的相關(guān)建議：

3.1借鑒國外經(jīng)驗，完善西藏自治區(qū)在農(nóng)牧區(qū)水電開發(fā)、利用、運(yùn)營、監(jiān)管方面的法律體系

目前，世界上水能資源較豐富的國家，對水能資源的開發(fā)利用均實行的是立法先行，通過立法來規(guī)范相應(yīng)的水資源開發(fā)活動，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。立法先行是大陸法系與英美法系的通行做法，但是二者也有所不同。英美法系的《能源法》采取“二元體制”，以美國為例；大陸法系主要采取“單一體制”，以日本為例。

美國的水電資源開發(fā)方面的立法，既有能源基本法，同時也存在著水能資源開發(fā)方面的單行法。基本法為《國家能源政策法案》，單行法主要有1920年的《聯(lián)邦水利法案》、1935年的《聯(lián)邦電力法》、1998年的《水電許可證發(fā)放程序改進(jìn)法》，與此同時，美國還對整個田納西流域開發(fā)專門立法，制定了《田納西管理法》，最值得借鑒的是美國專門制定的《農(nóng)村電氣化法》，給美國農(nóng)村水能資源的開發(fā)提供了法律依據(jù)。

日本的水能資源開發(fā)立法是以能源基本法為主，同時配以大量的單行法和法規(guī)的“單一體制”，與美國截然不同，日本于2002年頒布了《日本能源政策基本法》，并以此為基礎(chǔ)制定了電力、水資源等方面的單行法規(guī)。日本是以相關(guān)的水能資源開發(fā)法律來貫徹不同時期的能源政策，一旦水能源政策發(fā)生變化，相對應(yīng)的水能資源開發(fā)方面的法律也隨之進(jìn)行修改或者重新制定新的法律。因此，日本的水能資源方面的法律修改相當(dāng)頻繁，通過不斷地修改法律，使國家的水能資源開發(fā)政策與現(xiàn)行的法律相一致。

借鑒美國和日本在水能資源開發(fā)方面的經(jīng)驗，在進(jìn)行西藏自治區(qū)水能資源開發(fā)時應(yīng)該做到“立法優(yōu)先”，首先完善水能資源開發(fā)法律體系。比如，美國不僅有完備的水能資源開發(fā)法律體系，還有類似《田納西管理法》的專門流域法，除此之外，還制定了《農(nóng)村電氣化法》，為美國的農(nóng)村水電資源的開發(fā)提供法律依據(jù)。而我國至今還沒有一部專門的農(nóng)村水電開發(fā)方面的法律，僅僅只有1995年制定的《電力法》保障我國水電資源的開發(fā)。西藏自治區(qū)也應(yīng)該結(jié)合自身實際制定農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)方面的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，以此保障西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)水能資源的開發(fā)。

3.2通過立法來明確農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)、利用權(quán)

我國農(nóng)村水電資源開發(fā)方面的法律還沒有，西藏自治區(qū)也沒有相應(yīng)的地方性法規(guī)。為了進(jìn)一步保障西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)水能資源科學(xué)、合理地開展，應(yīng)當(dāng)盡快制定一部專門的農(nóng)村水電資源開發(fā)利用的法律、法規(guī)，進(jìn)一步明確水能資源開發(fā)利用的權(quán)力歸屬。而西藏自治區(qū)也可以結(jié)合自身實際在全國性的法律規(guī)范還未出臺之前試點制定的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，以明確農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)方面的權(quán)利歸屬，在全國性的法律、法規(guī)出臺以后再進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻喕蛘邚U止。在制定相關(guān)法律規(guī)范時，可以借鑒已有的地方性規(guī)范，并結(jié)合西藏自治區(qū)實際情況，明確規(guī)定水電資源開發(fā)的權(quán)利歸屬［6］。健全水電資源開發(fā)的法律法規(guī)，保障水電資源開發(fā)的順利進(jìn)行，促進(jìn)水能資源的良性循環(huán)，化解水能資源開發(fā)中的矛盾和糾紛。

3.3進(jìn)一步完善水能資源開發(fā)利用的相關(guān)管理體制

農(nóng)牧區(qū)水能資源的開發(fā)涉及很多部門的協(xié)作，由于管理機(jī)制的缺失，在多部門協(xié)作過程中出現(xiàn)了一些制約農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)的問題。針對農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)、利用規(guī)劃方面的滯后的問題，西藏自治區(qū)應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)、利用的規(guī)劃管理，加大對環(huán)境評價規(guī)劃的投入，同時制定農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)、利用的地方性法規(guī)或者單行條例，并且明確農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)、利用必須制定相應(yīng)的規(guī)劃，對整個流域進(jìn)行整體規(guī)劃，科學(xué)地開發(fā)和利用水能資源，保障全流域的生態(tài)環(huán)境。

3.4進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)在法律中的地位

發(fā)展農(nóng)牧區(qū)的水電資源，應(yīng)當(dāng)最大限度地保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境的平衡［7］，這對于西藏自治區(qū)來說尤為重要。西藏自治區(qū)在制定農(nóng)牧區(qū)水電資源開發(fā)的地方性法規(guī)或者單行條例時，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為該法規(guī)或者該條例的基本原則，以法律的形式來促使農(nóng)牧區(qū)水能資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的和諧發(fā)展。

4　結(jié)語

目前，我國正進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，而水能資源作為一種清潔可再生能源，在我國的整個能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中所占的比重越來越大。西藏自治區(qū)水能資源相當(dāng)豐富，對西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)水能資源的開發(fā)不僅有利于解決西藏自治區(qū)農(nóng)牧民的用電問題，還能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善農(nóng)牧民的生產(chǎn)和生活條件。與此同時，正在進(jìn)行的川藏聯(lián)網(wǎng)工程建設(shè)，通過川藏聯(lián)網(wǎng)可將西藏自治區(qū)清潔的水電輸送到內(nèi)地，為我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供清潔的電力保障，有助于內(nèi)地霧霾的治理。

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編輯：文彥元

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Studies on Legal Problems in Hydropower Development in the Agricultural and Pastoral Areas in Tibet

Tang Xue-juna*，Chen Xiao-xiab
Xizang University for Nationalities：a.School of Law；b.School of Chinese study，Xianyang Shaanxi，712082，China

Focusingonecologicalenvironmentprotectioninhydropowerdevelopment，thepresentpaperintroducesthecurrent situation of hydropower development in the agricultural and pastoral areas in Tibet and its positive and negative effects，with complete and accurate information，and concludes that small hydropower development has made remarkable achievements in the agricultural and pastoral areas in Tibet Autonomous Region since the commencement of the 12th Five-Year Plan.However，problems still exist in the process of small hydropower development in the agricultural and pastoral areas，such as unclear definition of the right，imperfect legislation，lack of overall planning and complete management system，and damage to local ecologicalenvironment.Byanalyzingtheabovementionedproblemsinsmallhydropowerdevelopment，thispapersuggeststhe following solutions：perfecting the legal system of hydroelectric development and exploitation in the agricultural and pastoral areas in Tibet，clearly defining the rights for hydropower development and exploitation in Tibet，completing the management system of hydropower development and exploitation，emphasizing the legal status of ecological environmental protection.

agricultural and pastoral areas in Tibet；hydroelectric development；ecological environmental protection；hydropower resources；renewable resources

唐學(xué)軍（1990–），男（漢族），四川簡陽人，碩士研究生，研究方向：民族地區(qū)法治問題。

10.11885/j.issn.1674-5094.2014.12.01.03

1674-5094（2015）02-0022-07

DF46

A

2014–12–01