府際協(xié)合治理：美國災(zāi)害性公共危機(jī)治理機(jī)制及借鑒

文 （中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州 730070）

災(zāi)害性公共危機(jī)種類多、頻率高，沖擊到社會、生態(tài)和物理系統(tǒng)，它所釋放出的毀滅性力量造成大規(guī)模的破壞與生命損失，嚴(yán)重困擾人們的生活?？梢哉f，災(zāi)害性公共危機(jī)本身就是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的活動(dòng)，它涉及眾多領(lǐng)域，最直接挑戰(zhàn)政府的回應(yīng)。然而，危機(jī)發(fā)生并非局限于單一的行政轄區(qū)，它跨越司法轄區(qū)，甚至波及幾個(gè)行政區(qū)域。單一層級的地方政府機(jī)構(gòu)由于人力、物資、技術(shù)等儲備不足，無法孤立回應(yīng)災(zāi)害性公共危機(jī)。因此，災(zāi)害性公共危機(jī)的應(yīng)對需要整合各個(gè)層級的政府力量，地方政府與中央政府，中央政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)、地方政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)都要相互合作，形成協(xié)合治理的模式。由此看來，協(xié)合治理不僅僅是公共管理領(lǐng)域的流行語，對于各政府機(jī)構(gòu)來說，已經(jīng)成為解決現(xiàn)代問題的主要途徑。

一、災(zāi)害性公共危機(jī)中的府際協(xié)合治理

“協(xié)合”是指一種協(xié)調(diào)、合作的行為模式，它廣泛應(yīng)運(yùn)于公共管理領(lǐng)域，同時(shí)在各種發(fā)展理論中也扮演重要角色，比如分權(quán)治理、新治理、網(wǎng)絡(luò)化治理，私有化以及協(xié)同治理等?？的犯Ｌ兀–omfort）認(rèn)為 “協(xié)合治理是描述跨組織間的工作進(jìn)程的一個(gè)公共管理概念，它解決單個(gè)組織不能解決的問題。在跨邊界、跨組織、跨部門間建立工作關(guān)系，意味著共同勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。協(xié)合基于互惠的價(jià)值基礎(chǔ)之上。協(xié)合治理包括參與式治理：公民積極參與政府決策。 ”［1］福斯勒（Fosler）指出：“協(xié)合通常涉及同業(yè)中較高程度的相互規(guī)劃與管理；目標(biāo)，策略，議程，資源和活動(dòng)等的結(jié)盟；投資和能力的公平承諾；風(fēng)險(xiǎn)、利益和責(zé)任共享……協(xié)合，不是權(quán)威的協(xié)調(diào)，而更多的是默契的合作。”［2］所以說，協(xié)合是所有組織共同承擔(dān)責(zé)任后果，預(yù)期通過協(xié)同作用實(shí)現(xiàn)更大的增益。為人民提供安全，保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)是政府應(yīng)盡的責(zé)任，但災(zāi)害性公共危機(jī)的突發(fā)性、緊迫性等特點(diǎn)決定其單一層級的地方政府能力有限，無法成功抗災(zāi)。為有效的預(yù)防、處理和消弭危機(jī)，地方政府需要以一種府際協(xié)合治理的模式來抗災(zāi)。

府際協(xié)合治理理論基礎(chǔ)：第一，資源依賴?yán)碚?。資源依賴?yán)碚摻忉屓绾涡枰ㄟ^增加資源或者減少競爭與其他組織聯(lián)盟來推動(dòng)組織的戰(zhàn)略決策。［3］由于每個(gè)組織都處于相互依賴的位置，交互關(guān)系也處于不斷的發(fā)展過程之中。單個(gè)組織由于資源有限不能完成既定目標(biāo)，它必須依賴它周圍的環(huán)境投入，它本身就包含“集合的互動(dòng)組織，團(tuán)體或者個(gè)人”。［4］狄戶格（DeHoog）和斯泰爾斯（Stiles）指出合作伙伴在爭奪資源的同時(shí)也能相互合作。這些合作和競爭的意圖不應(yīng)該被看作是對立的選擇或動(dòng)機(jī)，而是作為兩個(gè)相關(guān)的，共存于一個(gè)更大的群體的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)要素。這些合作伙伴關(guān)系在競爭激烈的環(huán)境中形成并持續(xù)。單一層級的地方政府由于人力、物力等資源有限，只有在協(xié)合治理的模式之中才能更大限度發(fā)揮各方職能，全方位投入抗災(zāi)救災(zāi)。第二，交易成本理論?？扑拐J(rèn)為，交易成本是獲得準(zhǔn)確市場信息所需要的費(fèi)用，以及談判和經(jīng)常性契約的費(fèi)用。也就是說，交易成本由信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監(jiān)督履約情況的成本、可能發(fā)生的處理違約行為的成本所構(gòu)成。威廉姆森也指出，由于環(huán)境的不確定性所造成的有限理性和人的機(jī)會主義，導(dǎo)致了信息阻塞或信息不對稱的出現(xiàn)。為了消除信息的不對稱現(xiàn)象，就必須支付協(xié)調(diào)成本，即信息溝通、協(xié)調(diào)的成本。協(xié)調(diào)成本發(fā)生于縱向和橫向組織之間，縱向組織的協(xié)調(diào)成本增加，其主要原因在于信息從上層傳遞過程中發(fā)生的扭曲現(xiàn)象，而橫向組織協(xié)調(diào)成本增加的主要原因在于組織內(nèi)部信息交流和橫向聯(lián)系的人們之間的計(jì)價(jià)還價(jià)所費(fèi)的成本。［5］災(zāi)害性公共危機(jī)治理中，地方政府的“機(jī)會主義”行為成本巨大。而且在交易中，地方政府不得不投入資源以防止自身利益受到損害，這就產(chǎn)生了地方政府間的交易費(fèi)用。地方政府建立協(xié)合治理機(jī)制，能夠提高組織成員間的依存度，減少不確定性，減少利益沖突產(chǎn)生的無謂損失；能夠?qū)崿F(xiàn)資源的共同管理和綜合開發(fā)利用，提高資源配置效率，促進(jìn)資源要素的自由流動(dòng)；能夠模糊行政區(qū)劃界限，形成利益共同體。減低交易過程中的談判成本和監(jiān)督成本，進(jìn)而降低組織間的交易費(fèi)用。第三，博弈理論。博弈論是指某個(gè)個(gè)人或是組織，面對一定的環(huán)境條件，在一定的規(guī)則約束下，依靠所掌握的信息，從各自選擇的行為或是策略進(jìn)行選擇并加以實(shí)施，并各自取得相應(yīng)結(jié)果或收益的過程。在同級地方政府之間，尤其是在地理位置相近、經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)、政治影響相仿的同級政府之間，往往圍繞政策、公共資源、公共服務(wù)展開排他性的競爭和博弈，形成各自為政的局面。地方政府間無效率的非合作博弈對社會與國家的整體利益造成了很大的威脅，也使得博弈雙方陷入了低水平惡性競爭的 “囚徒困境”，導(dǎo)致了同級地方政府間關(guān)系的惡化。［6］利益問題是推動(dòng)地方政府間合作與競爭的核心，地方政府為了實(shí)現(xiàn)最大收益便開始突破傳統(tǒng)體制的束縛，以聯(lián)合共治取代惡性競爭，以優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)共同發(fā)展。災(zāi)害性公共危機(jī)中地方政府相互合作，在資源、人力互補(bǔ)的同時(shí)，形成利益共同體，節(jié)省救災(zāi)時(shí)間，減少災(zāi)害損失。

二、災(zāi)害性公共危機(jī)中美國府際協(xié)合治理機(jī)制分析

美國政府間一直處于合作關(guān)系，幾乎政府所有的活動(dòng)都是共享的活動(dòng)，包括其規(guī)劃，融資和政策執(zhí)行等。在災(zāi)害性公共危機(jī)治理中，美國政府間的這種府際協(xié)合表現(xiàn)的也尤為突出。在地方政府層面，縣與縣，縣與市，市與市都形成協(xié)合治理模式。整個(gè)災(zāi)害性公共危機(jī)應(yīng)對形成橫向、縱向共同協(xié)合治理的模式。

（一）縱向協(xié)合治理

美國憲法第十條修正案賦予各州處理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，因此，州政府在危機(jī)規(guī)劃與應(yīng)對中起著核心作用。它主要的職責(zé)是負(fù)責(zé)災(zāi)害救濟(jì)過程中州內(nèi)與州際政府間的協(xié)調(diào)，而將災(zāi)后響應(yīng)的權(quán)力委托于當(dāng)?shù)卣??！吨蓦H應(yīng)急管理互助協(xié)議》（EMAC）為跨州區(qū)域?yàn)?zāi)害性公共危機(jī)協(xié)合治理提供合法性機(jī)制——將州際區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作以法律的形式固定下來，為各州創(chuàng)建區(qū)域應(yīng)急管理合作的基本制度框架，推進(jìn)跨州區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作走向制度化、程序化與整體化，有效地開發(fā)了應(yīng)急管理協(xié)作行動(dòng)的能力。［7］州政府與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)同合作，并協(xié)同其他地區(qū)以及非政府組織與私營組織，適當(dāng)分配聯(lián)邦政府的賑災(zāi)資源。州政府一般通過會議、研討會為縣政府提供幫助，而且在災(zāi)難中為各地提供重要的資源，所以，州政府常常扮演支持者的角色。州政府經(jīng)常通過聯(lián)邦資助幫助當(dāng)?shù)卣徑?、?zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)活動(dòng)。在大多數(shù)州，州政府的職責(zé)載于應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)計(jì)劃中。以弗羅里達(dá)州為例，弗羅里達(dá)應(yīng)急管理司是弗羅里達(dá)州地方政府的主要合作伙伴。根據(jù)弗羅里達(dá)252號法令，弗羅里達(dá)應(yīng)急管理司負(fù)責(zé)“協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的其他部門及州政府的各個(gè)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)市政府、縣政府與教育局，以及協(xié)調(diào)在應(yīng)急管理中起作用的私營機(jī)構(gòu)?！背窃跒?zāi)難中，或者是以培訓(xùn)和教育為目的，縣政府與聯(lián)邦政府才會直接交往。若政策變動(dòng)，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）會以通知的形式告知縣政府。當(dāng)?shù)胤秸枰獣r(shí)，聯(lián)邦應(yīng)急管理署則會深入地方?？傊?，在應(yīng)急管理中，州政府與聯(lián)邦政府扮演支持者的角色。總的來看，州政府在災(zāi)害管理中有兩方面重要責(zé)任：第一，參與災(zāi)害響應(yīng)的職責(zé)。尤其是在災(zāi)害波及范圍較廣，地方政府無法應(yīng)對的時(shí)候。州政府以頒布法律和法規(guī)的形式參與災(zāi)害管理。第二，協(xié)調(diào)職責(zé)。災(zāi)害治理中，州政府不僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全州范圍內(nèi)的活動(dòng)，而且在當(dāng)?shù)卣c聯(lián)邦政府間起著重要的協(xié)調(diào)作用。

聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）對分散的應(yīng)急管理部門和項(xiàng)目進(jìn)行重組，1988年通過的 《斯塔福減災(zāi)和緊急援助法》賦予了FEMA在更多領(lǐng)域的權(quán)限，包括災(zāi)害應(yīng)對、準(zhǔn)備和減災(zāi)等；并對災(zāi)害準(zhǔn)備、恢復(fù)、減災(zāi)等問題有了新的詮釋；它還提供了一個(gè)強(qiáng)有力的財(cái)政手段，專門劃撥預(yù)算來鼓勵(lì)減災(zāi)。雖說聯(lián)邦政府豐富的資源賦予其比州政府和地方政府在災(zāi)害治理的各個(gè)階段更大的責(zé)任，但1974年的災(zāi)難救濟(jì)法賦予地方政府自治權(quán)力。該法案規(guī)定：“當(dāng)災(zāi)害的嚴(yán)重程度和規(guī)模超越州政府與地方政府的控制能力時(shí)，聯(lián)邦應(yīng)急管理署可以參與災(zāi)害治理?！币虼?，聯(lián)邦政府只有在地方政府申請資助的時(shí)候才參與災(zāi)害治理。它不僅要審查當(dāng)?shù)卣恼埱?，而且要親自深入災(zāi)難調(diào)查。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦應(yīng)急管理署就聯(lián)邦援助事宜向總統(tǒng)提出建議。總統(tǒng)與國土安全秘書一起決定危機(jī)程度，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，設(shè)立災(zāi)害現(xiàn)場辦公室。災(zāi)害現(xiàn)場辦公室由作為災(zāi)區(qū)總統(tǒng)代表的聯(lián)邦協(xié)調(diào)官員和一支減災(zāi)隊(duì)伍構(gòu)成。這支減災(zāi)隊(duì)伍需要在15天之內(nèi)編寫總統(tǒng)災(zāi)難聲明報(bào)告，并在報(bào)告中建議災(zāi)難中適當(dāng)?shù)木彍p與應(yīng)對策略。這支隊(duì)伍也通常作為政府間與區(qū)域間的團(tuán)隊(duì)，代表三個(gè)層級的政府。因此，它的建議應(yīng)立足改善政府間的關(guān)系，并充分體現(xiàn)災(zāi)難救治的時(shí)效性。聯(lián)邦協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)三級政府在災(zāi)難中的應(yīng)急與響應(yīng)活動(dòng)，根據(jù)聯(lián)邦協(xié)調(diào)員的大致工作方向，聯(lián)邦應(yīng)急管理署組織聯(lián)邦響應(yīng)。但是，整個(gè)災(zāi)害救治理過程是聯(lián)邦應(yīng)急管理署和其他層級政府合作努力的過程。聯(lián)邦應(yīng)急管理署在很大程度上依賴于地方政府。聯(lián)邦應(yīng)急管理署與受災(zāi)的當(dāng)?shù)卣炇鹪鷧f(xié)議，這個(gè)協(xié)議明確提出聯(lián)邦政府資助的方式，包括諸如聯(lián)邦——州政府費(fèi)用分?jǐn)?，援助類型（比如臨時(shí)住房），援助時(shí)間等相關(guān)項(xiàng)目。由于聯(lián)邦應(yīng)急管理署的權(quán)力是建立于立法、行政命令和法規(guī)之上的，它可以通過建立新的法規(guī)影響或者改變州政府的應(yīng)急行動(dòng)。若是州政府不遵守法規(guī)，聯(lián)邦應(yīng)急管理署有權(quán)停止發(fā)放應(yīng)急資金。事實(shí)上，州政府實(shí)際上負(fù)責(zé)救災(zāi)程序以及資金的分配，地方政府的角色是幫助融資并盡力協(xié)助州政府的計(jì)劃的執(zhí)行。

2002年11月25日，布什在FEMA的基礎(chǔ)上成立了國土安全部，形成了涵蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系。國土安全部由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民與規(guī)劃局、海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)合并而成，是美國政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急治理工作的核心部門。國土安全部在全美設(shè)有10個(gè)地區(qū)代表處，主要負(fù)責(zé)與地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)，在緊急狀態(tài)下，負(fù)責(zé)評估突發(fā)事件造成的損失，制定救援計(jì)劃，協(xié)同地方組織實(shí)施應(yīng)急救助。國土安全部建立《國家事故管理系統(tǒng)》并制定《國家響應(yīng)計(jì)劃》，前者規(guī)定了美國各級政府對事故應(yīng)急的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其目的是為聯(lián)邦、州、地方和部落各級政府提供一套全國統(tǒng)一的方法，使各級政府都能協(xié)調(diào)一致和快速高效地對各類事故進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急和恢復(fù)；后者則是根據(jù)前者提供的框架，為應(yīng)對國家級重大事故提供一套完整的國家應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃，以期能在重大事故的事前、事發(fā)、事中和事后，全方位調(diào)集和整合聯(lián)邦政府資源、知識和能力，并實(shí)現(xiàn)各級政府力量的整合和行動(dòng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。以促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方和部落各級政府全面提升應(yīng)對各種威脅和挑戰(zhàn)的能力。

地方政府、州政府和聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)縱向協(xié)合治理，一是基于法律的規(guī)定，州和聯(lián)邦法律都給予地方政府、州政府和聯(lián)邦政府協(xié)同合作的權(quán)利。以弗洛里達(dá)州為例，弗羅里達(dá)252號法令和弗洛里達(dá)州行政法典（Florida Administrative Code 9G）界定了州、縣、市三級政府在應(yīng)急管理中的角色以及其相互之間的關(guān)系。

二是基于資助的目的。尋求資助可以看做是解釋縱向協(xié)合的關(guān)鍵因素。地方政府缺乏預(yù)算，他們主要依賴于州政府和聯(lián)邦政府的撥款來開展工作，安排培訓(xùn)與演習(xí)。在災(zāi)難中為尋求額外資源，當(dāng)?shù)卣鲃?dòng)追求縱向協(xié)合。這主要指地方政府在應(yīng)對災(zāi)難時(shí)已經(jīng)用盡自身資源，通過州與聯(lián)邦政府獲得資源的垂直產(chǎn)業(yè)鏈體系。具體來看，這種縱向協(xié)合是這樣運(yùn)作的：當(dāng)?shù)胤秸Y源短缺時(shí)，向州政府尋求幫助，當(dāng)州政府面臨同樣的問題時(shí)，便向聯(lián)邦政府尋求幫助，由聯(lián)邦政府給予人力、物力等資源的幫助。

三是當(dāng)?shù)卣杂?xùn)練和演習(xí)為目的與州政府和聯(lián)邦政府合作。這個(gè)因素在縱向協(xié)合治理中變得越來越重要，若不與聯(lián)邦政府或者州政府合作，當(dāng)?shù)卣难萘?xí)是很有難度的。聯(lián)邦應(yīng)急管理署一般以會議或者研討會的形式為當(dāng)?shù)卣峁└鞣N培訓(xùn)機(jī)會并鼓勵(lì)其積極參加。

最后，信息溝通在縱向協(xié)合中也是極為重要的，這關(guān)系到雙方的相互理解與合作。地方政府與州政府溝通確保其應(yīng)急行動(dòng)符合國家方針政策，確保所有計(jì)劃和程序能夠正常開展，同時(shí)也避免聯(lián)邦應(yīng)急管理署建立一個(gè)不可行的應(yīng)急管理政策或不切實(shí)際的應(yīng)急管理計(jì)劃。這種協(xié)合不僅有利于保持良好的信息溝通，也有利于與州政府維持良好的關(guān)系。

（二）橫向協(xié)合治理

橫向協(xié)合治理是指地方政府間、地方政府內(nèi)部的協(xié)同合作。具體來看，橫向協(xié)合體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.縣與市協(xié)合治理（County versus Municipality）。 無論從空間還是地理來看，危機(jī)問題都始發(fā)于地方，也就是縣，縣作為州政府的行政機(jī)關(guān)，擁有豐富的資源，代表地方利益，縣的行政結(jié)構(gòu)鼓勵(lì)政府間協(xié)同合作。所以說，縣政府被制定為核心的行政區(qū)，負(fù)責(zé)策劃和實(shí)施本地的政策和活動(dòng)。它是作為政府的最低形式來應(yīng)對災(zāi)害性公共危機(jī)的，是災(zāi)后第一和初級的響應(yīng)者?？h政府是州政府的定期聯(lián)絡(luò)者，它可以向州政府請求援助。大多數(shù)州要求或至少是鼓勵(lì)縣建立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。在同一個(gè)縣，每個(gè)市都與縣應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)活動(dòng)，每個(gè)市的計(jì)劃也都和縣應(yīng)急管理計(jì)劃相符合?？h與市的交流則是以季度例會的形式體現(xiàn)的。為了發(fā)展地方減災(zāi)戰(zhàn)略計(jì)劃，縣與市轄區(qū)、學(xué)校特區(qū)合作，進(jìn)行培訓(xùn)和演練。全縣應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)培訓(xùn)城市應(yīng)急管理協(xié)調(diào)員，確保市與縣同步發(fā)展。若城市沒有應(yīng)急管理協(xié)調(diào)員，則由縣來負(fù)責(zé)這個(gè)城市的應(yīng)急管理工作。若小城市缺乏提供公共安全服務(wù)的能力，全縣可提供諸如警察，消防等應(yīng)急管理服務(wù)。縣也可以通過災(zāi)害管理中心的電話會議直接進(jìn)行溝通或是針對具體問題作出應(yīng)急回應(yīng)。另外，較大的縣政府可以采取劃分區(qū)域的辦法處理關(guān)系，全縣劃分為若干區(qū)域，同一區(qū)域的城市在危機(jī)中相互協(xié)作，共同分享資源。

2.縣與縣的協(xié)合治理（County versus County）。由于災(zāi)難經(jīng)常是跨行政轄區(qū)的，所以縣與比鄰的縣會面臨共同的問題與危險(xiǎn)。因此，在應(yīng)急管理中處于同一區(qū)域的縣級政府常常相互合作。縣中每一個(gè)區(qū)域都有一個(gè)協(xié)調(diào)者，由他來負(fù)責(zé)和縣級應(yīng)急管理部主任某一區(qū)域與應(yīng)急管理有關(guān)的事宜進(jìn)行交流，同時(shí)也向州政府反映工作狀況。這種事前的合作關(guān)系對每個(gè)縣了解自己的本地合作伙伴來說尤為重要。同一區(qū)域的縣除在日常工作中通過電話和電子郵件相互溝通，此外每一季度開一次會，了解危機(jī)救治的最新進(jìn)展?？h與縣之間的正式和非正式關(guān)系可以通過參加專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)組織建立，如佛羅里達(dá)應(yīng)急預(yù)案協(xié)會或地方應(yīng)急管理委員會，或者通過參加會議和研討會來建立。災(zāi)難中縣與縣之間的合作通常是通過互助協(xié)議來規(guī)范。這種互助協(xié)議由政府機(jī)構(gòu)間起草，主要是在消防、執(zhí)法以及危機(jī)與醫(yī)療領(lǐng)域相互支持。主要有三種不同類型的互助協(xié)議：自動(dòng)的援助協(xié)議、本地的互助協(xié)議、全州的互助協(xié)議。自動(dòng)援助協(xié)議是指當(dāng)政府機(jī)構(gòu)自身不具有充足的資源以有效地應(yīng)對緊急情況時(shí)需要請求其他機(jī)構(gòu)提供支持。加盟自動(dòng)援助協(xié)議機(jī)構(gòu)的各個(gè)機(jī)構(gòu)會在危機(jī)發(fā)生時(shí)自動(dòng)分發(fā)資源給發(fā)出請求的部門。本地的互助協(xié)議是指當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)沒有充分資源是向其他簽署互助協(xié)議的當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)申請?jiān)?，被請求機(jī)構(gòu)將會補(bǔ)償請求者的花費(fèi)并提供援助。通常，當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時(shí)間較長并影響若干縣時(shí)，諸如火災(zāi)或者颶風(fēng)，本地的互助協(xié)議便開始工作。全州范圍內(nèi)的互助協(xié)議是響應(yīng)任何超過單一地方政府應(yīng)對能力的大事件。聯(lián)邦政府在災(zāi)難中集中現(xiàn)有的可利用資源，及時(shí)協(xié)調(diào)地方政府，使之伸出援助之手。

3.大城市與其他直轄市之間的協(xié)合治理（Big City versus Other Municipalities）。災(zāi)害救治中，大城市為周邊直轄市提供物力與人力資源。大城市經(jīng)常舉行會議并邀請周邊臨近的市政府參與，其主要目的在于了解周邊直轄市的需求，并幫助大城市的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)在與縣危機(jī)管理機(jī)構(gòu)交流時(shí)為直轄市的利益說話。換言之，大城市是直轄市與縣政府的橋梁，因此，直轄市與大城市直接的合作變得越來越緊密。

三、美國府際協(xié)合治理機(jī)制對我國的啟示

災(zāi)害性公共危機(jī)治理是一個(gè)包括事前、事發(fā)、事中、事后各個(gè)時(shí)間段在內(nèi)的連續(xù)活動(dòng)過程，包括預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等多個(gè)環(huán)節(jié)和多個(gè)階段。［8］我國目前的公共危機(jī)管理體系與有效應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型期矛盾高發(fā)、事故多發(fā)態(tài)勢的要求相比仍存在很大差距。主要表現(xiàn)在：一是危機(jī)管理主體單一，社會力量參與不足；二是“條條”與“塊塊”分割，難以有效的整體聯(lián)動(dòng)；三是制度建設(shè)處于“粗放”狀態(tài)，形式主義比較嚴(yán)重。［9］美國在災(zāi)害性公共危機(jī)治理中的府際協(xié)合治理機(jī)制為我國災(zāi)害性公共危機(jī)的治理提供有益經(jīng)驗(yàn)。

一是健全法律、法規(guī)，為災(zāi)害性公共危機(jī)管理提供法律保障。嚴(yán)格立法能確保政府及各部門在危機(jī)中有效形成權(quán)力，依法處置各類災(zāi)害性公共危機(jī)對于減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失以及恢復(fù)社會秩序具有重要意義。美國建立以《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》和《災(zāi)難和緊急事件援助法案》為核心的危機(jī)應(yīng)對法律體系，并制定了上百部專門針對突發(fā)事件的法律、法規(guī)。我國目前雖已有《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但它只是一部授權(quán)限權(quán)法，主要是明確權(quán)力（利）內(nèi)容和權(quán)力（利）界限；不能代替“緊急狀態(tài)法”。我國需要制定統(tǒng)一的《國家緊急狀態(tài)法》，明確突發(fā)事件區(qū)域內(nèi)的政府和公民具體權(quán)利義務(wù)的法律，維護(hù)涉事地區(qū)的社會秩序和救援秩序。

二是加強(qiáng)協(xié)合治理成為災(zāi)害性公共危機(jī)治理的重點(diǎn)。雖然基于各國國情建立的災(zāi)害性公共危機(jī)管理的模式各有特色，但是統(tǒng)一指揮、協(xié)合治理的模式是各國應(yīng)急管理體制追求的共同目標(biāo)。危機(jī)出現(xiàn)后，出臺一部法案政策，由核心機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，在核心機(jī)構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)下，注重中央和地方的對接，保證下情上達(dá)，各機(jī)構(gòu)和部門縱向協(xié)同合作，橫向協(xié)同合作，形成分工明確、協(xié)調(diào)有序的工作局面。建立一個(gè)包涵指揮、控制和預(yù)警功能的綜合突發(fā)事件的管理系統(tǒng)，使得分散的針對性立法和分散的突發(fā)事件管理轉(zhuǎn)化成集中管理。

三是建立區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)合框架。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)法律、法規(guī)的整體框架下，完善災(zāi)害性公共危機(jī)管理的頂層設(shè)計(jì)，建立區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作框架，也就是在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建一種常態(tài)的、制度化的應(yīng)急管理協(xié)作框架。應(yīng)急管理框架以應(yīng)急管理全過程為主線，包括事前、事發(fā)、事中、事后各個(gè)時(shí)間段在內(nèi)的各個(gè)階段，包括預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等。實(shí)現(xiàn)災(zāi)害性公共危機(jī)中中央政府和地方政府的協(xié)合治理。

四是建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。借鑒美國FEMA將全國56個(gè)州劃分為10個(gè)大的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)，在我國條件相對成熟的地區(qū)建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過對這些區(qū)域充分授權(quán)促使他們自發(fā)聯(lián)動(dòng)起來應(yīng)對突發(fā)事件，盡量減少行政審批環(huán)節(jié)和層級管理，優(yōu)化應(yīng)急管理流程。

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