論資源型城市轉型的““三元悖論””與“轉型陷阱”——以山西省大同市為例

文 （中共大同市委黨校，山西大同 037006）

資源型城市的轉型從本質上講就是經(jīng)濟結構的轉型，從過去的單一資源型經(jīng)濟結構轉型為發(fā)展新興替代產業(yè)。同時也是經(jīng)濟驅動力的轉型，從以資源驅動轉型為多產業(yè)并舉的驅動型經(jīng)濟結構。在經(jīng)濟轉型的過程中，不但會對舊有的產業(yè)結構產生巨大的沖擊，同時也會對地方的經(jīng)濟增長產生重大的影響，而地方經(jīng)濟增長同樣反過來也會對轉型的成功與否具有相當大的影響力。

蒙代爾“不可能三角”指出，一國不可能同時實現(xiàn)本國貨幣政策的獨立性、匯率的穩(wěn)定性、資本的完全流動性三大金融目標，最多只能同時實現(xiàn)三個目標中的兩個。依照這個三角悖論，也可以得出資源型經(jīng)濟結構轉型的“三元悖論”：即地方政府不可能在資源的持續(xù)開采、經(jīng)濟增長和發(fā)展替代產業(yè)三者中同時實現(xiàn)這三個目標。這一“三元悖論”在262個資源型經(jīng)濟結構城市中都有一定的體現(xiàn)，目前還沒有哪一個城市能夠有效地突破這一悖論，本文提出這一悖論，并在此基礎上以山西省大同市為例，研究這一悖論的特點以及破解之道，可以更加清晰地理解資源型經(jīng)濟結構市的轉型之路。

一、“三元悖論”的一般理論分析

圖1可直觀地看到，看起來是最完美的發(fā)展前景最符合地方發(fā)展的三個目標，其實最后只能同時滿足兩個目標，有以下三種選擇：第一，若選擇持續(xù)開采現(xiàn)有的資源，在一定時期內雖然可以使經(jīng)濟增長有較為穩(wěn)定的增長，但最終的結果則是資源的枯竭，經(jīng)濟發(fā)展陷入塌方式的負增長；第二，若選擇保持資源開采與發(fā)展替代產業(yè)，就面臨著既有的各種資源重新配置：固定資產投資方向的轉化、產業(yè)政策的調整、財政投入的變化，勢必影響一定時期內的經(jīng)濟增長速度；第三，若選擇發(fā)展替代產業(yè)，同時又要財政經(jīng)濟穩(wěn)定增長，在實踐中幾乎不可能，替代產業(yè)的培植和發(fā)展絕非朝夕之間，需要一個較為長期的過程。在目前地方政府激勵機制下，第三種選擇更多的是受到政府行為及目標的制約。資源型城市的財政收入來源較為單一，受經(jīng)濟周期的影響較大，抗風險能力較弱，比較容易出現(xiàn)大幅波動。

圖1

大同市對擺脫單一的煤炭產業(yè)結構進行了20多年的探索，但是卻更加加深了對煤炭產業(yè)的依賴。1999年，煤炭產業(yè)增加值與GDP的占比為16.92%，而后迅速上升，到了2013年，這一比值為30.5%，煤炭產業(yè)占市工業(yè)增加值的比重2007年為56%，截止到2014年9月，這一比重為69.7%?？梢哉f，大同市的整個經(jīng)濟結構和工業(yè)結構，對煤炭的依賴度不是降低了，而是增加了。以煤為主的產業(yè)結構帶來的另外一個副作用就是輕重工業(yè)比例嚴重失調：2013年，全市輕工業(yè)占整個工業(yè)的比重只有不到5%。

受煤炭產業(yè)不景氣的影響，大同市2013年GDP增長率為8.3%，比2012年下降了1.7個百分點，比2010年下降了5.8個百分點，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤2012、2013年度分別下滑12.5%和28.3%，2014年1—8月份規(guī)模以上工業(yè)實現(xiàn)利稅47.7億元，下降11.7%。經(jīng)濟體的抗風險能力之弱可見一般。2014年1—9月，財政收入增速為負3.8%，GDP迅速下滑的同時，新興替代產業(yè)的發(fā)展也收效甚微，截止到2014年8月，對工業(yè)貢獻率也只有10.6%。

在這個三角目標中，最為地方政府看重的就是GDP的增長，對資源的開采和發(fā)展替代產業(yè)都是實現(xiàn)目標的手段，在資源行情好的時候，對替代產業(yè)的發(fā)展更多的只是體現(xiàn)在規(guī)劃上而不是行動上。當資源行情不好的時候，想要發(fā)展替代產業(yè)卻又無從著手，在替代產業(yè)只是處在萌芽狀態(tài)時為了實現(xiàn)GDP的穩(wěn)定增長，整個經(jīng)濟結構更加依賴于資源的開采，以價換量，所謂的“資源詛咒”只是人的詛咒，制度的詛咒。

圖2

替代產業(yè)對GDP增長的貢獻是一個逐漸的過程。如果地方把相當一部分資源轉移到發(fā)展替代產業(yè)上，在替代產業(yè)的發(fā)展初期，GDP出現(xiàn)一定幅度的下滑是難以避免的，從圖2中可以看到，隨著替代產業(yè)的發(fā)展和成效顯現(xiàn)，GDP的增長也會水漲船高，替代產業(yè)迅速表現(xiàn)為對GDP的正面支持效應。但是問題在于：一是有沒有地方政府會為了發(fā)展長遠的替代產業(yè)舍棄短期的經(jīng)濟增長目標；二是地方政府能否有效地把替代產業(yè)發(fā)展起來；三是產業(yè)政策的持續(xù)性。

無論資源開采還是發(fā)展替代的新興產業(yè)，都是為了實現(xiàn)地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，也是產業(yè)結構升級的目的。但是在實際中有些地方卻陷入了“轉型陷阱”，具體表現(xiàn)為：一是資源開采可持續(xù)時間的減少越來越明顯；二是替代的新興產業(yè)遲遲不見起色，盡管投入了大量的財力人力物力以及政策支持，而大量新建的新能源項目一開工就面臨產能過剩的困局；三是地方經(jīng)濟以較快速度下滑，財政收入和GDP比非資源型城市下降的幅度更大，從而陷入了“轉型陷阱”。轉型陷阱的出現(xiàn)是與地方政府的主觀愿景相違背的，除了受經(jīng)濟大環(huán)境及經(jīng)濟周期對資源需求的波動影響外，更多的還是地方政府施政能力和產業(yè)政策出現(xiàn)了偏差。那種“上馬大項目就能實現(xiàn)轉型”的內在邏輯上的矛盾性和不可持續(xù)性是出現(xiàn)陷阱的根本原因。在政績考核和地方競爭熱潮的催化下，上馬大項目為地方轉型的唯一手段，而地方政府對大項目已經(jīng)變?yōu)橐环N近似于癡迷的狀態(tài)，能不能引來大項目也似乎成了對基層干部考評的最重要的標準。在2014年出臺的《中共大同市委關于進一步加強黨對經(jīng)濟工作的領導、促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長的若干意見》中明確指出，對完不成經(jīng)濟目標特別是固定資產投資的主要負責人，要進行約談，必要時調整工作崗位。

二、形成“三元悖論”的主要原因

（一）地方政府目標及政策的持續(xù)時間性

對地方政府官員來說，出政績是符合“理性人”的最優(yōu)選擇，產業(yè)政策都是服務于這個目標的。從全國范圍看，一屆政府一種做法的現(xiàn)象還是非常普遍的，為了在短期內使本地經(jīng)濟上一個臺階，大幅增加資源的開采力度和上大項目甚至是政績工程是最容易、最簡便的辦法。面對長遠的產業(yè)調整政策的考慮就要少得多。對于資源型城市而言，受舊有產業(yè)結構、思維觀念、生產力布局的影響，扶植新興的替代產業(yè)需要幾屆政府的不懈努力。

但是這種產業(yè)調整政策的短期性注定了結果的“半拉子”性。在政策的規(guī)劃上雄心勃勃，在干部的動員上激情澎湃，在招商的力度上不惜血本，但是真正落在實際上富有成效項目的實施上卻寥寥無幾。產業(yè)政策的不斷變動使得產業(yè)調整進度緩慢甚至倒退。在資源行情好的時候沒有動力，在資源行情不好的時候沒有辦法。而各種各樣的政績工程更是對產業(yè)結構調整雪上加霜，首先政績工程對資金起到了一個導向性作用，資金會流向以政績工程為主體的各種配套產業(yè)，而不是真正需要投資的實體經(jīng)濟；其次政績工程扭曲了資源配置，造成了大量有效資源的浪費；最后政績工程惡化了地方政府的財政狀況，使后繼者在產業(yè)調整上有心無力。

大同市從1995年后1996年初，在編制“九五”規(guī)劃時提出了“二次創(chuàng)業(yè)”，就開始了對產業(yè)結構調整的試驗，但是仍然沒有走出“五年一變”的怪圈。在2000年，又提出了“三優(yōu)三地”的戰(zhàn)略，2006年以“奮力趕起，重拓雄風”為戰(zhàn)略，提出建設“一都一埠三地”。從2010年以后，大同的產業(yè)結構轉型跳出了煤的圈子，提出“三名一強”，其中經(jīng)濟強市以五園區(qū)為主導。2013年又以“十大工程”為主導，要求打好“四大硬仗”。雖然產業(yè)政策的口號幾次變化，但是可以清晰地看出還是有一些共同的主線的，一是以煤為線，拉伸煤產業(yè)；二是發(fā)展交通物流業(yè)；三是發(fā)展旅游業(yè)，但是政策的多變性，使得除煤炭產業(yè)之外，物流業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展不盡如人意。2013年物流業(yè)營業(yè)額只有4.2億，旅游業(yè)增加占GDP的比值只有5%。

（二）地方原有的產業(yè)結構

雖然資源型城市的產業(yè)結構大多比較單一，但是也還有一些差異性，在共性中也存在一些個性。原有的產業(yè)結構是轉型發(fā)展的重要基礎和技術支撐。資源型城市的一個特點就是盡管在不同歷史時期有著各種產業(yè)，甚至有的行業(yè)或企業(yè)還發(fā)展得不錯，但隨著對資源依賴度的加深，這些行業(yè)或企業(yè)大多紛紛倒閉，從而更加惡化了對資源的依賴度。

不是所有的產業(yè)都是可以被政府培育出來的，符合經(jīng)濟規(guī)律的一個產業(yè)的形成和發(fā)展需要一系列的配套機制和各項條件，交通、科技水平、資源稟賦、人才力量、地方政府施政能力都會產生很大的影響。不少地方政府認為想發(fā)展什么產業(yè)，只要出臺優(yōu)惠政策、加大投資就可以做大做強，其實不然。各產業(yè)都有其發(fā)展規(guī)律，有的是長周期產業(yè)，有的是短周期產業(yè)，一個支柱性的產業(yè)大多屬于長周期產業(yè)，它的生成和發(fā)展往往要經(jīng)歷一個較長的過程。替代性新興產業(yè)要與原有產業(yè)高度相關、融合而來，往往會起到事半功倍的效果，使?jié)撛诘男屡d產業(yè)真正變成現(xiàn)實。如果脫離實際，盲目地一哄而上，想什么建什么，指望短期內就大功告成，往往欲速則不達，甚至會付出很大的代價。

發(fā)展替代的新興產業(yè)，不是要求企業(yè)都轉向一個方向，政府的政策和資源也不是集中投入到某個或某幾個領域中去。各地的具體條件、實際情況千差萬別，政府應該以引導為主，而不能過分地干涉企業(yè)的具體運作。

對原有產業(yè)應該是以提高企業(yè)競爭力為方向，以企業(yè)為主體、市場為導向，以集約和科技創(chuàng)新為指導。加速改造傳統(tǒng)產業(yè)，提升質量和效益。旅游業(yè)是大同市轉型發(fā)展的一個重要著力點，也是近20年來一直扶持的轉型產業(yè)。大同作為北魏京師、遼金陪都，有著極為豐富的旅游資源和文化內涵。但是目前旅游產業(yè)一直在低水平徘徊，旅游業(yè)增加值占GDP比重還不到5%，旅客人均消費只有850元，而山西省的游客平均消費是910元。在大同市，旅客往往都是“一日游”，在幾個景點看過之后，沒有其他的休閑游樂觀光度假項目，沒有形成配套的旅游一條龍產業(yè)，旅游資源非常分散，沒有整合起來，整個旅游業(yè)還處在散、小、亂的狀態(tài)。再以物流業(yè)為例，目前大同有5個物流園區(qū)，但是最大的一個物流園區(qū)占地也只有300畝，在規(guī)模上是比較小的，而且5個園區(qū)極為分散，單兵作戰(zhàn)，無法實現(xiàn)專業(yè)化和規(guī)?；l(fā)揮不出整體優(yōu)勢，不能提升規(guī)模效益。大同市在發(fā)展替代的新興產業(yè)時，與舊有的產業(yè)布局沒有很好地結合起來，還是一種粗放式的發(fā)展，旅游業(yè)沒有與文物資源很好地結合起來，物流業(yè)沒有與交通優(yōu)勢很好地結合起來。

（三）地方財力

發(fā)展替代新興產業(yè)要求地方政府投入相當?shù)呢斄Γ瑢δ承╉椖吭诙愘M上也有一定的優(yōu)惠，在短期內也加重了財政壓力。但是財政支出具有剛性，當前的財稅體制，使得事權與財權不匹配，營改增雖然降低了企業(yè)成本，但同期企業(yè)活力增強所能給地方政府帶來的財政稅收、就業(yè)的正面效應還沒有顯現(xiàn)出來。從長遠看，發(fā)展替代的新興產業(yè)是地方的重要稅源，但是短期內由于對新興產業(yè)的大力扶持，反而會減少地方政府的財政收入。

稅源單一的資源型城市往往會面臨稅源的嚴重流失，這其中除了受企業(yè)分布情況、開采能力、財務不規(guī)范等客觀因素之外，資源型城市的腐敗情況較為突出也是一個重要的因素。2014年以來山西反腐大案背后無一不與煤炭行業(yè)有著復雜的關系，腐敗官員公權變?yōu)樗綑?，國有資產的大量流失，其背后反映的是地方的施政能力和治理水平較弱，不能把有效的資源轉化為可持續(xù)的地方財力。在煤炭行業(yè)盈利最為豐富的2007年，大同市每噸煤稅費收入有54.31元，而同省運城則為78.02元，煤炭稅費流失情況相當嚴重，極大地損害了地方財力。

近幾年來，隨著地方政府性投融資持繼增長，不斷累積的債務風險也是一個值得高度關注的問題。適度的舉債可以擴展地方財力，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展多元化資金需求，但是近幾年來地方政府過度舉債、責任不明確、運作混亂，使得風險不斷地累積，只能不斷地借新債還舊債，依靠地方政府現(xiàn)有的財力化解債務的難度不斷的加大，可持續(xù)財力的發(fā)展受到越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。

目前大同市有兩家地方融資平臺，分別為大同市城市發(fā)展投資有限公司和大同市經(jīng)濟建設投資有限責任公司。由于缺乏官方的公開統(tǒng)計，大同市地方債務的具體數(shù)字有多少不得而知。但是根據(jù)2011年大同市下發(fā)的一份文件顯示，城市發(fā)展投資有限公司有銀行貸款58.6億元，經(jīng)濟建設投資有限責任公司截止到2014年6月30日除了有25億6年期公開發(fā)行企業(yè)債券（11大同債，sh122805）外，長期負債為51.86億元，2項合計為110.46億元，這還不包括大量的政府擔保貸款、信用貸款以及隱性負債，而大同市2013年公共財政收入只有94.57億元，其中稅收收入76.93億元，加上一部分賣地收入，大同市負債率在100%以上。

三、破解“三元悖論”和“轉型陷阱”的政策建議

“三元悖論”的邏輯決定了地方政府在實現(xiàn)產業(yè)轉型時僅擁有有限的彈性空間。上馬大項目似乎在表面上破解了“三元悖論”，突破了“轉型陷阱”，實現(xiàn)了三者兼得，但實際上這只是一種 “虛假的繁榮”，是不符合經(jīng)濟規(guī)律的繁榮。這種繁榮滿足了地方政府的政績的需求，卻埋下了一系列重大潛在的危機，甚至會出現(xiàn)“塌方式”經(jīng)濟下滑。以房地產業(yè)為代表大力發(fā)展第三產業(yè)是最為快捷、效果最明顯的方式，但是各地頻現(xiàn)的“鬼城”給了這模式沉重的打擊，地方經(jīng)濟在數(shù)年甚至十幾年內無法恢復。

在“三元悖論”中，忍受GDP一定時期內的下降，降低資源開發(fā)力度，從而為替代的新興產業(yè)發(fā)展提供較為穩(wěn)定的時間和預期是最為科學的途徑，也是符合科學發(fā)展觀要求的，也符合國家、地方、人民最長遠、最根本的利益。“三元悖論”陷阱的矛盾性和轉型發(fā)展的沖突不容忽視，應審慎、合理、科學地權衡與把握產業(yè)政策，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，即正視約束條件，有所不為；又積極能動地有所為，在改革和創(chuàng)新中有效的實現(xiàn)產業(yè)轉型升級。

第一，對資源型城市特別是資源枯竭型城市要采取更為科學系統(tǒng)的干部考評機制。當前對干部的考評機制主要依據(jù)是《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》（2009）、《地方黨政領導班子和領導干部綜合評價辦法（試行）》（2009）、《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核的通知》（2013）。從總體上看，仍然存在以經(jīng)濟增長論英雄的傾向，對于非經(jīng)濟增長項目更多的只有原則性要求，沒有可操作的具體細則。根據(jù)黨的十八大提出的“五位一體”的總體要求，鑒于資源型城市過去對全國經(jīng)濟建設所作的貢獻，基于歷史及未來發(fā)展的考量，應該出臺專門針對資源型城市的干部政績考核辦法，實現(xiàn)分類考核，把注意力更多的放在長遠性、民生性、生態(tài)性的項目上，淡化經(jīng)濟發(fā)展指標的考核力度。在保障民生的前提下，對經(jīng)濟下滑要有一定容忍度，促進地方政府樹立科學的發(fā)展觀和政績觀。

第二，要依據(jù)十八屆三中全會提出的“市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、保護環(huán)境”的要求，切實加快轉變政府職能，改善軟環(huán)境，激發(fā)民間和市場的活力。越是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，軟環(huán)境就相對越差，“玻璃門”、“彈簧門”的現(xiàn)象嚴重?？梢砸勒肇撁媲鍐蔚哪Ｊ?，實現(xiàn)“法無禁止皆可為，法無授權不可為”。在對企業(yè)投資的審批上，要依照三中全會決定的要求，對涉及地方生態(tài)安全、生產力布局、重大資源開發(fā)、重大公共利益項目，重新界定投資項目審批范圍，減化審批程序，該審的要從嚴審核，不該管的要堅決放開。

地方政府要把國務院提出的簡政放權落在實處，激發(fā)市場的活力。但是在地方政府的操作中，受部門利益和地方利益的影響，有些被打了折扣。地方政府要清楚地認識到，要實現(xiàn)經(jīng)濟長遠可持續(xù)的發(fā)展，必須以市場來配置資源。政府抓住資源不放，只會貽誤改革時機。要建立公開透明的市場規(guī)則，實行統(tǒng)一的市場準入制度，營造各類企業(yè)平等競爭的市場環(huán)境，切實改變門難進、臉難看、事難辦的落后軟環(huán)境局面。

第三，在發(fā)展替代的新興產業(yè)時，要更注重長遠性和產業(yè)的內生性。要拋棄“大項目就一定能轉型”的觀念，要科學合理的論證，從長遠的角度去分析，不能一哄而上，什么熱就上什么，要注重產業(yè)的內生性和可持續(xù)性。對于一些帶有公益性的基礎設施建設也要因地制宜，要按照十八屆四中全會的要求，引入第三方論證，切實落實重大決策責任追究終身制，對“政績工程”的追究要一查到底，絕不手軟。

通過項目來帶動轉型，引導產業(yè)的發(fā)展無可厚非，但在實踐中，地方政府在引進項目時千方百計，一旦項目建成就不聞不間，重招商輕培育使得企業(yè)缺乏長期的投入。同時，地方經(jīng)濟也不能形成一條完整的產業(yè)鏈。從長遠看，如果一個地方新產業(yè)形成了一條完整的產業(yè)鏈：原料供應、生產、銷售、衍生產品、設計研發(fā)，其對經(jīng)濟的正面效應比盲目的引入數(shù)個項目要強得多。正是由于項目的“孤立性”，才使地方政府只能不斷地通過招商引資維持經(jīng)濟發(fā)展。而山西省朔州市利用廢棄的煤矸石大力發(fā)展陶瓷產業(yè)，從研發(fā)、設計、生產、銷售已經(jīng)形成了一條完整的產業(yè)鏈，為資源型城市產業(yè)發(fā)展提供了一條可借鑒之路。

第四，提高財政管理與支出水平，健全公共財政。對于地方政府而言，保持一定的投資力度還是很有必要的，但是在當前，“錢從哪來”是圍繞地方政府的一大難題。一個非常普遍的現(xiàn)象就是資源并沒有給這些地方政府帶來豐厚的家底，往往是民間財富豐富，而政府財力捉襟見肘。因此，資源型城市要實現(xiàn)制度創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新，少花錢，多辦事，用政府的財力拉動吸引民間的財力。建立健全財政支出全程監(jiān)控體系，推動預決算信息全程公開透明。除加大對教育、醫(yī)療、環(huán)保等民生項目投資外，強調政府職能的轉變，政府定位的現(xiàn)代化，可以考慮吸收一部分民間資本，組建基礎設施投資集團，在公共工程和公共產品中，探索PPP（公私合作伙伴關系）模式，擴展財源空間，緩解政府債務壓力。

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