農(nóng)村校車服務(wù)與安全保障的政府責(zé)任界說(shuō)——基于肯斯多元分散公共服務(wù)提供系統(tǒng)的責(zé)任框架

文 （江西農(nóng)業(yè)大學(xué)，南昌 330045）

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村校車問(wèn)題是當(dāng)前農(nóng)村教育安全的首要問(wèn)題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年學(xué)生交通事故高達(dá)3300多起，死傷人數(shù)達(dá)20000多人。［1］甘肅正寧縣的校車事故死亡21名幼兒，江西貴溪校車事故死亡12名幼兒。通過(guò)對(duì)74宗校車安全事故數(shù)據(jù)分析，49%的校車事故發(fā)生在義務(wù)教育階段，50%在幼兒園。［2］而根據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)12歲以下兒童交通事故死亡人數(shù)占交通事故死亡總?cè)藬?shù)的5%，車內(nèi)死亡人數(shù)占所有兒童交通事故死亡人數(shù)的16%，而這些死亡的兒童和幼兒70%以上來(lái)自農(nóng)村。［3］

慘痛的校車事故引起黨和國(guó)家高度重視，2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《校車安全條例》，地方政府尤其是基層政府響應(yīng)校車更新的政策，全國(guó)上下投入大量的財(cái)力、物力和人力，購(gòu)買校車、加強(qiáng)監(jiān)管、完善服務(wù)，校車安全條件大幅度改善。國(guó)家《校車安全條例》提出：“建立多渠道籌措校車經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，通過(guò)財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等方式，按規(guī)定支持校車服務(wù)?！碧岢觥耙婪ㄔO(shè)立的道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)企業(yè)、城市公共交通企業(yè)，以及根據(jù)縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定設(shè)立的校車運(yùn)營(yíng)單位，可以提供校車服務(wù)。縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，可以制定管理辦法，組織依法取得道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者提供校車服務(wù)?！边@也就意味著，校車服務(wù)與安全保障是一個(gè)分散的多元主體供給系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)合體，政府與社會(huì)之間的責(zé)任邊界將變成更加復(fù)雜且難以管理的新問(wèn)題：

一是多元分散供給的農(nóng)村校車服務(wù)如何厘定政府一側(cè)的責(zé)任？校車安全問(wèn)題是在農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下催生的，政府職能轉(zhuǎn)變的速度跟不上社會(huì)轉(zhuǎn)型和變遷的節(jié)奏，從校車服務(wù)投入，再到基層教育和交通管理，安全監(jiān)管環(huán)節(jié)以及責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式上不同程度缺位。地方政府校車服務(wù)與安全保障責(zé)無(wú)旁貸，但地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)而且能夠承擔(dān)何種責(zé)任。

二是如何強(qiáng)化政府責(zé)任并構(gòu)建政社責(zé)任互相強(qiáng)化的有效機(jī)制？本研究基于肯斯的多元分散的公共服務(wù)提供系統(tǒng)責(zé)任分析框架，分析我國(guó)重大校車事故的政府和社會(huì)多元主體責(zé)任。由于財(cái)力的約束和教育布局的深刻調(diào)整，地方政府校車服務(wù)與安全保障面臨兩個(gè)方面的困難：一方面對(duì)于校車服務(wù)的提供主體的多元化、分散化政策在短期內(nèi)無(wú)法改變；另一方面，多元主體的責(zé)任無(wú)法科學(xué)定位和分配，從而導(dǎo)致校車安全難以根本改善。校車安全問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)工程，光靠政府或者社會(huì)都不能很好解決，那么，如何重構(gòu)轉(zhuǎn)型期的政府與社會(huì)的合作治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)校車安全問(wèn)題的善治是一個(gè)重大而迫切的問(wèn)題？

表1 近年來(lái)重大校車事故及其處理情況一覽

二、農(nóng)村校車服務(wù)的政府側(cè)責(zé)任剖析

學(xué)前教育蓬勃發(fā)展，既解決了農(nóng)村教育供給不足的問(wèn)題，也帶來(lái)了農(nóng)村教育安全問(wèn)題，社會(huì)和市場(chǎng)力量在需求縫隙中應(yīng)運(yùn)而生，出現(xiàn)了一個(gè)分散而且多元的公共服務(wù)供給體系。目前，校車服務(wù)的提供主體包括政府機(jī)構(gòu)，私人非營(yíng)利組織和營(yíng)利企業(yè)等等。社會(huì)組織、營(yíng)利企業(yè)等公共服務(wù)提供的新主體帶來(lái)了責(zé)任問(wèn)題的基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?？纤固岢隽艘粋€(gè)多元分散公共服務(wù)提供系統(tǒng)的責(zé)任分析框架，從而將多元治理主體的公共責(zé)任納入到了政府問(wèn)責(zé)制度的框架。［4］“在傳統(tǒng)的官僚組織中，由公共行政官員對(duì)他們的行動(dòng)負(fù)責(zé)?！保?］但是，當(dāng)服務(wù)沒有按承諾提供、公共資金被濫用、預(yù)期的結(jié)果沒有實(shí)現(xiàn)時(shí)，公眾怎樣才能知道誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任？在多元松散的公共服務(wù)供給體系中，影響公共服務(wù)提供者的四種責(zé)任類型主要是“自由裁量責(zé)任、協(xié)議責(zé)任、法律責(zé)任和預(yù)期責(zé)任?！保?］而這四種責(zé)任從實(shí)際意義上理解即分別對(duì)應(yīng)為：合法性責(zé)任、回應(yīng)性責(zé)任、規(guī)定性責(zé)任和協(xié)作性責(zé)任。

圖1 基于肯斯多元分散公共服務(wù)提供系統(tǒng)的責(zé)任分析框架

（一）校車服務(wù)與安全保障的“自由裁量責(zé)任”分析

“自由裁量責(zé)任”也即合法性責(zé)任。實(shí)指公共服務(wù)安排者——主要是政府組織的一種廣泛意義上的責(zé)任，它包括倫理性、回應(yīng)性和職業(yè)性的責(zé)任，核心就是職業(yè)合法性責(zé)任，也就是說(shuō)政府的能力和對(duì)民眾需求的回應(yīng)是合法性的基礎(chǔ)。實(shí)際上自由裁量責(zé)任部分與法律責(zé)任、預(yù)期責(zé)任和協(xié)議責(zé)任形成交叉影響的關(guān)系。合法性責(zé)任是法律和協(xié)議責(zé)任的基礎(chǔ)，它是預(yù)期責(zé)任和職業(yè)責(zé)任交互的產(chǎn)物。政府在校車安全保障中“自由裁量責(zé)任”具有三重意義：一是政府與社會(huì)服務(wù)對(duì)象之間具有倫理責(zé)任，表現(xiàn)為政策價(jià)值和公共服務(wù)倫理，這種倫理是政治和行政倫理的具體化，在特殊情況下具有直接提供服務(wù)的使命；二是政府與公共服務(wù)主體之間具有政策引導(dǎo)和規(guī)范管理的責(zé)任，既有政策引導(dǎo)的作用，也有規(guī)范管理職責(zé)，三是這些自由裁量責(zé)任最終涉及到政府的合法性，反映出政府的公共屬性。

表2 元分散公共服務(wù)體系的責(zé)任內(nèi)容及其主體

一是校車服務(wù)與安全保障的倫理責(zé)任?！肮胶驼x是政府的良心?！秉h和國(guó)家對(duì)于校車問(wèn)題高度重視，大力實(shí)施校車安全條例，切實(shí)在政策價(jià)值上凸顯公平的價(jià)值取向。然而面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型催生的巨大公共服務(wù)需求，基層政府目前仍然以經(jīng)濟(jì)為中心，將巨大的資源和財(cái)力投入到與招商引資相關(guān)的項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施中，部分財(cái)力甚至變?yōu)檎?jī)工程、面子工程買單。農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生了巨大的新的社會(huì)需求，這些需求由于傳統(tǒng)體制的限制，基層政府并無(wú)能力積極響應(yīng)，在留守兒童、空巢老人、留守婦女、失獨(dú)老人等許多層面，地方政府沒能及時(shí)調(diào)整職能重點(diǎn)，有效創(chuàng)新服務(wù)模式和方式，致使社會(huì)問(wèn)題沒有得到及時(shí)和根本解決。在校車服務(wù)層面，政府在公辦教育和民辦教育責(zé)任中定位不準(zhǔn)，由此忽視了民辦教育的校車投入和安全監(jiān)管。原因在于一方面基層政府財(cái)力不濟(jì)，人員編制受限，另一方面農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)投入很多，在農(nóng)村醫(yī)保問(wèn)題、養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題、基礎(chǔ)設(shè)施需要的投入巨大，尤其是公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的訴求更加強(qiáng)烈，投入很大，幾乎耗費(fèi)了地方政府全部的財(cái)力。

國(guó)家《校車安全條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）提出：“建立多渠道籌措校車經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，通過(guò)財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等方式，按規(guī)定支持校車服務(wù)?！闭畬?duì)于校車服務(wù)運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管有保障投入的責(zé)任。校車問(wèn)題跟其它農(nóng)村迫切需要解決的問(wèn)題一樣，需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府在轉(zhuǎn)型期中的回應(yīng)性，將地方政府的職能重心更多放在監(jiān)管和服務(wù)上，更多放在農(nóng)村和基層，將政府的服務(wù)內(nèi)容和力量更多地放在農(nóng)村最迫切的問(wèn)題上，將關(guān)注點(diǎn)放在農(nóng)村校車安全、農(nóng)村失地農(nóng)民保障、空巢老人、留守兒童關(guān)愛上。從根本上解決校車問(wèn)題，政策價(jià)值的選擇就顯得至關(guān)重要。促進(jìn)農(nóng)民工就近就業(yè)和農(nóng)民工子女就地入學(xué)。同時(shí)，規(guī)范城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化政策，對(duì)外來(lái)農(nóng)民工子女需要放松入學(xué)條件，降低教育成本，更好地享受城市公共教育服務(wù)和資源。教育政策資源配置公平化，在民辦教育和公辦教育、城鎮(zhèn)教育和農(nóng)村教育、發(fā)達(dá)區(qū)域與落后區(qū)域投入和監(jiān)管上一視同仁，并指導(dǎo)民辦教育規(guī)劃布局調(diào)整和校車安全條件改善，一方面保障就近入學(xué)，另一方面從元政策上減少校車的安全隱患，避免簡(jiǎn)單的校車“一刀切”政策。

二是校車服務(wù)與安全保障的職業(yè)責(zé)任。職業(yè)責(zé)任意味著政府作為公共服務(wù)的安排者和提供者，必須具備承擔(dān)公共服務(wù)的能力，回應(yīng)社會(huì)公共利益訴求。這要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能方式，提供校車服務(wù)和安全保障。國(guó)外研究者認(rèn)識(shí)到發(fā)展校車是學(xué)校合并后的必要配套措施。美國(guó)學(xué)者M(jìn)ills和 Nicolaus在 1972年發(fā)表的論文 “Busing:Who’s being Taken for a Ride”中對(duì)美國(guó)校車法律頒布的時(shí)間與學(xué)校合并政策的發(fā)布時(shí)間進(jìn)行比對(duì)發(fā)現(xiàn)：“有31個(gè)州是先頒布了學(xué)校合并政策，隨后頒布校車政策的，有14個(gè)州的校車政策與學(xué)校合并政策是同時(shí)頒布的?！保?］從國(guó)外的情況看，政府校車服務(wù)責(zé)任較為明確。英國(guó)的政策材料顯示，提供并組織管理校車的職責(zé)主要在地方政府。西班牙地方政府校車政策資料顯示：“地方政府必須通過(guò)教育部門來(lái)向?qū)W生提供從家到學(xué)校的交通服務(wù)?！保?］我國(guó)的教育發(fā)展具有同樣的軌跡，隨著農(nóng)村務(wù)工人員收入的增加，農(nóng)村對(duì)于學(xué)前教育的投資力度在不斷加大，積極響應(yīng)義務(wù)教育政策，農(nóng)村新生代的人力資本在不斷增強(qiáng)。但是，總體看來(lái)，隨著人口的城鎮(zhèn)化和計(jì)劃生育政策的長(zhǎng)期實(shí)施，農(nóng)村教育開始出現(xiàn)萎縮，國(guó)家開始對(duì)中小學(xué)教育布局進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，不少農(nóng)村中小學(xué)被撤并。農(nóng)村學(xué)前教育的絕大部分由社會(huì)力量興辦，缺乏政府投入和有效政策扶持，發(fā)展雖迅猛但是安全失控，缺乏合理的布局與規(guī)劃，農(nóng)村校車運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)急劇加大，基層政府集中精力抓經(jīng)濟(jì)，對(duì)校車的監(jiān)管投入不足，事故的發(fā)生也就不足為奇。

因此，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的政策修正能力，緊跟教育布局調(diào)整完善校車服務(wù)。盡力做到撤并學(xué)校要與校車安全保障水平相適應(yīng)，與當(dāng)?shù)貙?shí)際教育安全風(fēng)險(xiǎn)相權(quán)衡。切實(shí)提供有效的校車服務(wù)制度安排。“校車事故的深層原因，是教育規(guī)模布局調(diào)整重經(jīng)濟(jì)性輕人文關(guān)懷性?！保?］教育部、公安部等20個(gè)部門聯(lián)合下文要求按照“保障學(xué)生就近入學(xué)、寄宿制學(xué)校入學(xué)、公共交通滿足入學(xué)、提供校車服務(wù)”依次優(yōu)先的原則，把校車服務(wù)重點(diǎn)放在確實(shí)難以保障就近入學(xué)且公共交通不能滿足需要的農(nóng)村地區(qū)。［10］優(yōu)先考慮公平和安全價(jià)值，其次考慮教育資源的配置效率，完善寄宿制學(xué)校和臨時(shí)教學(xué)點(diǎn)設(shè)置政策，系統(tǒng)考慮留守兒童安全問(wèn)題。

（二）校車服務(wù)與安全保障的“法律責(zé)任”分析

“法律責(zé)任”也就是規(guī)定性責(zé)任，是按照已有的法規(guī)和明文約定，按照質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提供服務(wù)，并考核和報(bào)告結(jié)果。對(duì)于政府而言，法律責(zé)任意味著兩重意義：一是在公共服務(wù)實(shí)際提供者和服務(wù)對(duì)象之間締結(jié)規(guī)定性責(zé)任；二是面對(duì)多元主體分散供給服務(wù)，按照規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和約定的條件提供規(guī)范化監(jiān)管，確保復(fù)雜性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。

一是校車服務(wù)與安全保障的制度化責(zé)任。對(duì)校車問(wèn)題的立法進(jìn)行完善，形成校車制度的頂層設(shè)計(jì)和微觀機(jī)制相互強(qiáng)化仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。一方面，缺乏完整的責(zé)任鏈條構(gòu)建，校車事故不僅引發(fā)重大生命損失，也會(huì)帶來(lái)法律后果和責(zé)任。但是往往最后追究司機(jī)、園長(zhǎng)、校長(zhǎng)的法律責(zé)任，沒有追問(wèn)基層政府監(jiān)管者的法律責(zé)任。包括從地方政府黨政負(fù)責(zé)人和分管負(fù)責(zé)人，從交管到教育部門都沒有明確領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任和問(wèn)責(zé)程序要求。實(shí)際上，鄧州等地的校車事故最后的問(wèn)責(zé)只是雷聲大雨點(diǎn)小、大事化小。顯然，對(duì)于校車事故的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)對(duì)直接責(zé)任人適用更嚴(yán)苛的刑罰，而政府相關(guān)責(zé)任人除了政治、行政問(wèn)責(zé)之外很少納入法律問(wèn)責(zé)的范圍。另一方面，進(jìn)一步深化操作規(guī)程沒有完善配套。對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際提供者，包括政府公共企業(yè)、非營(yíng)利組織、市場(chǎng)組織和志愿者組織按照制度和約定契約化管理，保障質(zhì)量和數(shù)量方面的標(biāo)準(zhǔn)，尚不能夠讓社會(huì)服務(wù)對(duì)象得到質(zhì)量體驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)化要求；明確財(cái)政保障政策責(zé)任。此外，中央與地方之間的財(cái)政分擔(dān)關(guān)鍵在地方，由于各地的財(cái)力差距很大，縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政財(cái)力懸殊。對(duì)校車服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)一步細(xì)化，需要制定更加明確的校車投入保障政策，進(jìn)行多層次責(zé)任合理分配。對(duì)民辦幼兒園的校車管理、校車更換、校車運(yùn)行、司機(jī)聘用設(shè)計(jì)，根據(jù)實(shí)際資源條件和地理地形特點(diǎn)進(jìn)行校車服務(wù)與監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新。進(jìn)一步探索設(shè)立校車風(fēng)險(xiǎn)保證金與獎(jiǎng)懲制度、校車運(yùn)行服務(wù)線路規(guī)劃制度、校車司乘人員考評(píng)與獎(jiǎng)懲制度、校車統(tǒng)一調(diào)度與教學(xué)點(diǎn)動(dòng)態(tài)調(diào)整制度、探索校車公司與服務(wù)外包制度和大力發(fā)展空中課堂等遠(yuǎn)程教育方式。根據(jù)整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)和變化情況，進(jìn)行校車安全風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估的戰(zhàn)略調(diào)整機(jī)制。

二是校車監(jiān)管體制和效能的標(biāo)準(zhǔn)化。一方面，政府監(jiān)管能力不優(yōu)，作為政府組織主要出于合法性和政治責(zé)任的考量，督促多元復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)缺乏效能。還表現(xiàn)在監(jiān)管方式方法簡(jiǎn)單化和機(jī)械化，往往把超載、校車標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行線路、時(shí)間安排作為控制的核心，而忽視了機(jī)制和效能的因素。加之缺乏足夠的人力、資源和物力保障，許多簡(jiǎn)單化的責(zé)任措施也就形同虛設(shè)。由于部分基層政府忽視校車服務(wù)責(zé)任，尤其是校車監(jiān)管沒有針對(duì)被管理對(duì)象的特點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)機(jī)制，完善措施，導(dǎo)致大量的幼兒園經(jīng)營(yíng)者忽視對(duì)于車輛安全維護(hù)和司乘人員的標(biāo)準(zhǔn)化配備。江西貴溪、河南鄧州、湖南婁底等事故中用做校車的舊車、黑車，以及不具備校車駕駛資格和經(jīng)驗(yàn)的駕駛員都是事故的隱患。而發(fā)生事故后，政府部門對(duì)校車安全的具體法規(guī)和政策投入往往帶有一次性和突擊性，沒有制定更加有效的校車安全管理機(jī)制和工作措施。農(nóng)村校車問(wèn)題中被監(jiān)管的主體是以民辦幼兒園和財(cái)力拮據(jù)的農(nóng)村中小學(xué)為主，他們由于自身的成本因素考量會(huì)規(guī)避監(jiān)管，增加了監(jiān)管的成本和難度?；鶎庸?、交管、運(yùn)管、城管、教育部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上缺乏長(zhǎng)效的分工和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致成本分擔(dān)無(wú)法落實(shí)，交管部門實(shí)際上不論是人力和物力都跟不上，教育主管部門沒有手段和能力監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)力差異和重視程度不同引起校車問(wèn)題巨大差異。甘肅慶陽(yáng)造成21人死亡的校車重大責(zé)任事故，就是缺乏有效監(jiān)管的典型案例。

（三）校車服務(wù)與安全保障的“協(xié)議責(zé)任”分析

“協(xié)議責(zé)任”也就是回應(yīng)責(zé)任，是政府與社會(huì)之間的一種回應(yīng)性，在公共服務(wù)的過(guò)程中提供滿足標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)和解釋，它是自由裁量責(zé)任中關(guān)鍵之一。對(duì)于政府而言，回應(yīng)責(zé)任的意義在于：一是保持政府組織與社會(huì)服務(wù)對(duì)象之間的互動(dòng)關(guān)系，通過(guò)社會(huì)服務(wù)對(duì)象的需求表達(dá)和利益訴求，在政府合法性和職業(yè)責(zé)任的驅(qū)使下，最終轉(zhuǎn)化成政府組織的制度安排；二是并通過(guò)有效的政策措施和機(jī)制轉(zhuǎn)化為服務(wù)提供者的規(guī)定性責(zé)任。

政府與社會(huì)的邊界并非固定不變，政府大多數(shù)情況是被動(dòng)響應(yīng)公共需求。改革開放30多年來(lái)，隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，催生了大量的農(nóng)民工群體，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)農(nóng)民工總量為26894萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)2.4%。［11］這些農(nóng)民工為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也為農(nóng)村面貌的改善掙回資金和技術(shù)，為農(nóng)村事業(yè)發(fā)展提供了機(jī)遇。與此同時(shí)，由于外出務(wù)工人員的增加，導(dǎo)致了傳統(tǒng)完整的農(nóng)村家庭功能解組，子女教育、老人贍養(yǎng)等傳統(tǒng)的家庭功能逐步跟城市一樣不斷社會(huì)化和市場(chǎng)化，空巢老人問(wèn)題、留守婦女問(wèn)題，尤其是留守兒童問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。根據(jù) 《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算：“全國(guó)有農(nóng)村留守兒童6102.55萬(wàn)，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國(guó)兒童21.88%。與2005年全國(guó)1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國(guó)農(nóng)村留守兒童增加約242萬(wàn)?！保?2］由于城市教育成本和生活成本等因素，大量的留守兒童需要在出生地實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)和教育，而學(xué)前教育的發(fā)展和農(nóng)村寄宿制學(xué)校的開辦正好彌補(bǔ)了留守兒童的教育、管理和監(jiān)護(hù)的部分缺口。尤其是學(xué)前教育，既滿足了兒童的早期教育，另一方面又便于對(duì)兒童的集中監(jiān)護(hù)和社會(huì)化管理，也就是說(shuō)農(nóng)村學(xué)前教育的興起從某種程度上保障了兒童安全，但也使校車安全問(wèn)題集中凸顯。“按照義務(wù)教育1.5億名在校生的規(guī)模計(jì)算，全國(guó)所有中小學(xué)生都配備上校車，則需要150萬(wàn)輛校車，加上維護(hù)費(fèi)用，需要財(cái)政4600億元的投入?！保?3］令人遺憾的是，正是受到基層政府財(cái)力的制約，政績(jī)考核方式和職能重心失衡的影響，迄今為止，農(nóng)村教育安全，尤其是學(xué)前教育的校車安全問(wèn)題沒有一整套的有效機(jī)制和制度來(lái)推動(dòng)規(guī)范運(yùn)行。

農(nóng)村校車安全，政府責(zé)無(wú)旁貸，但往往力不從心。因?yàn)榛鶎诱诒O(jiān)管的機(jī)制和投入上缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，沒有辦法有效履行的責(zé)任往往成為被動(dòng)負(fù)擔(dān)的“包袱”。監(jiān)管的協(xié)同問(wèn)題在政府部門之間由于成本分擔(dān)問(wèn)題而削減了力度，而體制上的制約進(jìn)一步削弱了監(jiān)管的力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管部門和教育部門實(shí)際上屬于縣市主管部門直接管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)則是指導(dǎo)和協(xié)調(diào)關(guān)系，缺乏真正的有效領(lǐng)導(dǎo)。這樣一來(lái)有效監(jiān)管缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和長(zhǎng)效機(jī)制。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，落實(shí)校車安全管理的大部門體制。政府部門之間主體的責(zé)任分配需要進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的平衡，使每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)能夠達(dá)到加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)基于整體安全產(chǎn)出最優(yōu)化。進(jìn)一步推動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在校車治理中的責(zé)任主體地位，將交管、教育、運(yùn)管等傳統(tǒng)上以縣級(jí)部門為主的管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐脏l(xiāng)鎮(zhèn)為主導(dǎo)的管理體制。這樣的體制設(shè)計(jì)一方面將校車責(zé)任主體鎖定在同一基層組織之內(nèi)，避免協(xié)同上的困難，另一方面也可以將責(zé)任和權(quán)利更好地放置到一線，調(diào)動(dòng)基層的積極性，有利于更好的責(zé)任落地和責(zé)任鏈的完整化。

（四）校車安全“預(yù)期責(zé)任”分析

預(yù)期責(zé)任用通俗的說(shuō)就是有序參與與協(xié)同合作的責(zé)任，是公共服務(wù)的制度安排通過(guò)多元主體的參與協(xié)商，從而形成共識(shí)性的行動(dòng)框架和制度安排，幫助多元主體形成理性而穩(wěn)定的預(yù)期，便于合作行動(dòng)的展開，進(jìn)而保持公共服務(wù)的質(zhì)量穩(wěn)定性和主體的協(xié)同性。對(duì)于政府而言，預(yù)期責(zé)任實(shí)際上有兩重意義：一是最為關(guān)鍵的公共服務(wù)的提供者和政府制度安排者之間的關(guān)系，在響應(yīng)社會(huì)服務(wù)對(duì)象的訴求的過(guò)程中，當(dāng)公眾議程轉(zhuǎn)化為正式議程時(shí)，公共服務(wù)安排的主體結(jié)構(gòu)和規(guī)定性約束需要得到提供者的參與和協(xié)商；二是保持與服務(wù)對(duì)象的溝通，從而達(dá)到多方的共識(shí)，以便于在政策執(zhí)行之時(shí)能夠形成多元主體的組織協(xié)同和合作治理。

目前地方政府尚沒有調(diào)動(dòng)社會(huì)力量以實(shí)現(xiàn)校車安全監(jiān)管的合作治理?；谪?zé)任風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的多中心合作治理機(jī)制，構(gòu)建基于教育機(jī)構(gòu)、法人、受托人、司乘人員一體化的管理體系還亟需完善。加強(qiáng)農(nóng)村校車?yán)嫦嚓P(guān)者的教育、培訓(xùn)，將校車安全的新理念和新機(jī)制切實(shí)落實(shí)到相關(guān)責(zé)任主體的靈魂里，貫穿到橫向到邊、縱向到底的治理體系之中，這些工作還存在缺口和短板。故此，才需要“通過(guò)中央、地方和社會(huì)各界共同努力，使校車成為學(xué)生安全的流動(dòng)校舍，為孩子們建立起安全無(wú)憂的綠色通道。”［14］

校車服務(wù)對(duì)象的理性合理預(yù)期引導(dǎo)亟需加強(qiáng)。先天不足的農(nóng)村校車安全問(wèn)題隨著大量民辦學(xué)前教育的涌現(xiàn)，校車服務(wù)及安全監(jiān)管將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，不可能在一朝一夕得到根本改善。即使北京的校車服務(wù)也存在一個(gè)巨大的缺口，2013年北京市在教委備案的校車共有500余輛，但沒有備案的“黑校車”數(shù)量比這一數(shù)字多得多。就全國(guó)而言，民辦教育校車標(biāo)準(zhǔn)化的比例更是不足30%。大量的黑車、改裝車以及超載現(xiàn)象說(shuō)明，政府目前回應(yīng)能力受到種種制約。加之，在有限的財(cái)力資源約束下，各種利益訴求在城鄉(xiāng)之間、村組、社區(qū)之間爭(zhēng)奪，由于話語(yǔ)權(quán)和權(quán)力地位的不對(duì)稱，導(dǎo)致利益訴求之間的難以相互調(diào)適優(yōu)化。由此，校車投入的政策修正也將會(huì)顯得異常復(fù)雜和漫長(zhǎng)。因此，多方協(xié)調(diào)合作治理是一種必然選擇，作為自治組織的村委會(huì)、作為市場(chǎng)主體的校車提供方、作為購(gòu)買者的農(nóng)村家長(zhǎng)才是更加直接和有效地監(jiān)管和約束自我的主體。

三、幾點(diǎn)結(jié)論

農(nóng)村校車服務(wù)與安全保障的政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)，需要從四維責(zé)任的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化著眼，根據(jù)社會(huì)轉(zhuǎn)型的動(dòng)態(tài)特征進(jìn)行調(diào)整和修正，從而實(shí)現(xiàn)校車服務(wù)與安全保障的新范式的構(gòu)建。

第一，切實(shí)提高政府校車服務(wù)和監(jiān)管能力，以回應(yīng)性提升來(lái)增強(qiáng)合法性。針對(duì)校車這個(gè)轉(zhuǎn)型期的特殊問(wèn)題進(jìn)行政策議程推動(dòng)和政策執(zhí)行力以及時(shí)有效響應(yīng)公眾需要。社會(huì)轉(zhuǎn)型伴隨著城市化和工業(yè)化的加速而產(chǎn)生巨大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，傳統(tǒng)的家庭功能社會(huì)化催生了農(nóng)村教育巨大變局，社會(huì)和市場(chǎng)的力量在政府公共服務(wù)的空隙中發(fā)揮一定的填補(bǔ)作用，構(gòu)成了一個(gè)分散的多元公共服務(wù)提供系統(tǒng)，但是這種分散的系統(tǒng)意味著責(zé)任的離散，沒有政府職能的轉(zhuǎn)變和責(zé)任控制作保障，沒有相應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制作為輔助，往往會(huì)帶來(lái)巨大社會(huì)安全隱患。

第二，構(gòu)建開放、協(xié)同的多元服務(wù)系統(tǒng)以增強(qiáng)規(guī)定性責(zé)任有效性。多元協(xié)同機(jī)制優(yōu)化設(shè)計(jì)，構(gòu)建政府與社會(huì)合作治理校車問(wèn)題的監(jiān)管新范式。校車安全問(wèn)題是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有適應(yīng)校車多元分散的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)特征，強(qiáng)化機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)夯實(shí)校車安全政策的執(zhí)行，強(qiáng)化社會(huì)合作治理，善于調(diào)度和利用社會(huì)力量和市場(chǎng)力量解決校車安全問(wèn)題，從而達(dá)到對(duì)校車事故的“釜底抽薪”的善治。整體性進(jìn)行校車安全控制機(jī)制的相容性設(shè)計(jì)，切實(shí)推動(dòng)《校車安全條例》的落地。

［1］于宛尼.我國(guó)每年2萬(wàn)多名中小學(xué)生因交通事故傷殘死亡［N］.工人日?qǐng)?bào)，2010-11-17，（A7）.

［2］ 畢曉哲.校車事故再證“補(bǔ)漏洞”的緊迫性［N］.人民公安報(bào)，2012-12-27，（A3）.

［3］原春琳.校車跟不上，農(nóng)村學(xué)校變空殼［N］.中國(guó)青年報(bào)，2010-04-17，（A3）

［4］李軍鵬.當(dāng)代責(zé)任政府理論的分析框架［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2008-02-07.

［5］ Kevin P.Kearns.Accountability in a Seamless Economy［A］.Handbook of Public Administration ［Z］.Guy B.Peters），?Jon Pierre?.SAGE Publications Ltd（2003）.Part 13.

［6］ Kevin P Kearns.Managing for Accountability:Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations ［M］.Wiley（1996）.PP.1-255

［7］ Mills， Nicolaus.Busing:who's being taken for a ride.ERIC-IRCD Urban Disadvantaged Series， No.27，June 1972.P143.

［8］ Angel Ibeas'ect.Costing School Transportation in Spain.Transportation Planning and Technology， December 2006Vol.29，No.6，PP 483—501.

［9］張素蓉.校車事故的深層原因：教育規(guī)模布局調(diào)整重經(jīng)濟(jì)性輕人文關(guān)懷性———以深圳市龍崗區(qū)為例［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào).2012（09）.

［10］教育部、公安部等.關(guān)于貫徹落實(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)校車安全管理工作的通知（教基一［2012］10 號(hào)）［R］.2012-08-06.

［11］劉錚.我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá) 2.69 億人［EB/OL］.新華網(wǎng)//http://news.xinhuanet.Com/2014-05/12/c_1110650590.htm，2014-05-12.

［12］李菲.全國(guó)婦聯(lián):中國(guó)農(nóng)村留守兒童數(shù)量超6000萬(wàn)［EB/OL］. 新 華 網(wǎng) //http://news.xinhuanet.com /politics/2013-05/10/c_115720450.htm，2013-05-10.

［13］劉延?xùn)|.全國(guó)中小學(xué)配備校車需投入4600億元，很難一步到位［N］.中國(guó)青年報(bào)，2011-12-16（A1）.

［14］溫家寶.在第五次全國(guó)婦女兒童工作會(huì)議上的講話［Z］.2011-12-27.