論國家治理現(xiàn)代化與政策范式轉(zhuǎn)型

文 （國家行政學(xué)院，北京 100089）

黨的十八屆三中全會指出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我們?nèi)嫔罨母锏目偰繕?biāo)。國家治理的現(xiàn)代化，是一個涵蓋治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理過程以及治理工具等改革與創(chuàng)新在內(nèi)的有機整體，它不僅涉及到具體政策和基本政策的改變，亦是對我國元政策的一次重塑，具有豐富而深刻的政策內(nèi)涵。我國國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要一個過程，但其所蘊含的對我國公共政策實踐的各種影響已經(jīng)開始呈現(xiàn)。隨著我國國家治理現(xiàn)代化進程的逐步推進，一次新的政策范式轉(zhuǎn)型已經(jīng)隱然可期。

一、政策范式與政策范式轉(zhuǎn)型

（一）政策范式

眾所周知，范式這一概念源于托馬斯·庫恩。在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，“范式被用來描述一種廣義的模型、一種框架、一種思維方式或是一種理解現(xiàn)實的理論體系”［1］。而同一范式的存在，是一個科學(xué)共同體得以形成的基礎(chǔ)。盡管圍繞這一概念準確內(nèi)涵的爭議從未停止，但這并未阻止其快速傳播和不斷衍生的腳步，彼得·霍爾正是將范式概念引入公共政策研究的一位先行者。彼得·霍爾認為，政策制定者習(xí)慣性地在一個由各種理念和標(biāo)準組成的框架中工作，這個框架不僅指明政策目標(biāo)以及用以實現(xiàn)這些目標(biāo)的工具類別，而且還指明它們需要解決之問題的性質(zhì)，該框架鑲嵌于政策制定者開展工作所使用的每一個術(shù)語之中，它的影響力源于它常常被認為是理所當(dāng)然的，而且作為一個整體難以得到仔細驗證，而這個框架就是政策范式。［2］

如同范式一樣，政策范式也是一個非常有用但卻缺乏共識的概念。整體上看，對這一概念，學(xué)者們一般有兩種層面的理解：

一是從學(xué)科理論的層面，將政策范式理解為政策分析范式。如張國慶就認為，政策范式是關(guān)于公共政策分析的規(guī)律、理論、標(biāo)準、方法等在內(nèi)的一整套信念，是政策分析學(xué)科領(lǐng)域的世界觀。［3］正是基于類似的理解，嚴強提出公共政策學(xué)科誕生以后，在西方出現(xiàn)并流行的第一個公共政策研究范式是實證的、經(jīng)濟理性的研究范式，而從上世紀七八十年代開始轉(zhuǎn)向后實證的、社會理性的研究范式。［4］

二是從政治實踐的層面，將政策范式理解為政策實踐范式。比較常見的是把它界定為政策實踐中一種穩(wěn)定的和能夠識別的政策模式或政策風(fēng)格。值得注意的是，即便是實踐層面的政策范式概念，不同人對其構(gòu)成要件的理解也存在差異。如王學(xué)杰認為，政策范式是指公共政策發(fā)展過程中出現(xiàn)的相對穩(wěn)定的模式，它包括政策所遵循的基本理論、價值原則、決策方式、實施手段等內(nèi)容。［5］而嚴強則以“主體性質(zhì)、價值取向和工具選擇”為政策范式的主要組成部分，構(gòu)建了一個SVT模型。［6］

本文是基于政策實踐層面來使用政策范式這一概念的。在政策范式具體內(nèi)容構(gòu)成上，筆者以為，SVT模型將“主體—價值——工具”視為政策范式的要件有很大合理性，它暗含了“誰？向什么方向？用什么方式來解決？”諸多內(nèi)容，而這些東西正是公共政策的核心內(nèi)容。但其不足之處在于，這一模型未能體現(xiàn) “解決什么問題”，而對政策問題的確認恰恰是政策議程的核心內(nèi)容，也是不同政策范式得以相互識別的重要標(biāo)志。因而，筆者將“問題”加入SVT模型，形成PSVT模型，即“什么問題？誰？向什么方向？用什么方式來解決？”，后文對我國政策范式未來走向的分析亦是按照這一思路來展開的。

（二）政策范式轉(zhuǎn)型

庫恩提出范式概念，意在通過分析原有 “范式”與“新范式”之間的變遷來更嚴謹規(guī)范的闡釋科學(xué)發(fā)展變革的規(guī)律。政策范式概念的肇始者霍爾認為，每個政策范式的變遷通常都經(jīng)過三個序列的變化過程。處于穩(wěn)定時期的政策范式在很大程度上不受挑戰(zhàn)，隨著異?，F(xiàn)象或事件的累積，原有的政策范式不能有效解決政策客體的問題，這種政策范式就會變?nèi)?，最終導(dǎo)致政策失靈，挑戰(zhàn)開始逐步建立。當(dāng)挑戰(zhàn)導(dǎo)致了一些暫時或?qū)嶒炐缘母膭樱咦酉到y(tǒng)中的專家意見出現(xiàn)了公開分歧并逐漸擴散到公眾，相關(guān)政策社群得到顯著的擴展，新的政策范式漸漸制度化，政策范式的轉(zhuǎn)移過程完成。［7］

關(guān)于政策范式轉(zhuǎn)型問題，國內(nèi)學(xué)界主要集中于政策實踐范式轉(zhuǎn)型層面。這種研究又可分為兩種類型：一是放眼我國公共政策的整體，可看作宏觀角度。如，嚴強結(jié)合社會轉(zhuǎn)型理論，提出我國改革開放后的公共政策，從批判理性動員型范式，經(jīng)過經(jīng)濟理性引導(dǎo)型范式，過渡到社會理性服務(wù)型范式；［8］王曼則從更長的視野出發(fā)，認為建國以來我國公共政策分別經(jīng)歷了 “抓革命、促生產(chǎn)”、“經(jīng)濟增長主旋律”和“科學(xué)發(fā)展觀”三種不同范式；［9］李永晟從政府和社會的二元主體角度，提出我國公共政策正告別“政府高權(quán)統(tǒng)治范式”，走向“社會參與治理范式”。［10］二是聚焦于某一具體領(lǐng)域的政策，可視為微觀視角。如，楊團對我國社會政策范式，［11］梁建峰對我國農(nóng)村社會保障政策范式，［12］以及卞地詩對我國傳媒政策范式等領(lǐng)域的研究。［13］

本文旨在從宏觀層面，分析十八屆三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革目標(biāo)及其實現(xiàn)過程，對我國政策范式已經(jīng)和將要產(chǎn)生的影響。

二、國家治理現(xiàn)代化及其政策內(nèi)涵

（一）國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容

國家治理的質(zhì)量關(guān)乎國家的興衰和民眾的福祉，對更好的國家管理制度和更高國家管理水平的追求，一直都是我國近代發(fā)展史中最為核心的問題之一。在某種程度上，晚清改革以來我國一次又一次的向現(xiàn)代政治轉(zhuǎn)型的努力和探索，都可以視為我國國家治理現(xiàn)代化進程的組成部分。在此過程中，我們走過很多很多彎路，也積累了豐富的經(jīng)驗。

改革開放本身也是推動我國國家治理現(xiàn)代化的偉大實踐。正如習(xí)近平總書記所言：“鄧小平同志在1992年提出，再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。這次全會在鄧小平同志戰(zhàn)略思想的基礎(chǔ)上，提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的必然要求，是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義?！保?4］十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是改革開放以來我國國家治理現(xiàn)代化實踐的繼承、延伸和完善。

關(guān)于十八屆三中全會提出的國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，習(xí)近平總書記有過明確表述：國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。［15］

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

而國家治理現(xiàn)代化這一總目標(biāo)所涵蓋的具體實踐則包括了：緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革；緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革；緊緊圍繞建設(shè)社會主義核心價值體系、社會主義文化強國深化文化體制改革；緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革；緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革；緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革。［16］

（二）國家治理現(xiàn)代化與政策范式的關(guān)系

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在制定黨的綱領(lǐng)、路線，確定奮斗目標(biāo)，并通過法定程序使之上升為國家意志，成為全體人民共同遵守的規(guī)范。黨制定的綱領(lǐng)、路線、確定的奮斗目標(biāo)，構(gòu)成了我國公共政策最重要的來源，從而也在相當(dāng)程度上決定著我國公共政策范式的走向。十八屆三中全會提出的國家治理現(xiàn)代化，在深度上涵蓋了國家治理的價值體系、結(jié)構(gòu)體系和運行體系三個層面，在廣度上囊括經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)體制和執(zhí)政體制等諸領(lǐng)域。作為我們黨探索社會主義社會治理取得的最新成果，國家治理現(xiàn)代化這一全面深化改革目標(biāo)定位具有豐富的政策內(nèi)涵，在具體政策、基本政策和元政策等不同層面都對我國當(dāng)下和未來的政策實踐產(chǎn)生深刻影響。

十八屆三中全會全面深化改革推進國家治理現(xiàn)代化的決定，直接明確了具體政策的基本內(nèi)容，比如：提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生；允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；實行院士退休和退出制度；加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺；逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別；對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核等。

有一些決定將對我國公共決策體制產(chǎn)生全局或局部的重要影響，比如：中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實；設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略；查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主……各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主；推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度等。

還有一些決定則設(shè)定了相關(guān)基本政策的方向，比如：使市場在資源配置中起決定性作用；更好地保障和改善民生、促進社會公平正義；堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中；堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行；鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動等。

三、我國政策范式的未來走向

十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題指出，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。這意味著，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要在2020年初步實現(xiàn)。當(dāng)下我們已經(jīng)處在實現(xiàn)十八屆三中全會提出的推進國家治理現(xiàn)代化的歷史進程中，而隨著這一進程的不斷深入，我國公共政策范式亦將呈現(xiàn)如下走向：

（一）政策問題方面

黨的十一屆三中全會做出了把黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，自此經(jīng)濟發(fā)展一直是黨和國家工作的中心，經(jīng)濟政策也成為我國整體政策格局的重心所在，經(jīng)濟政策時代逐漸形成，這也是我國經(jīng)濟建設(shè)取得舉世矚目偉大成就的最重要原因之一。隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，市場機制對資源配置的作用，也經(jīng)歷了“輔助性作用——基礎(chǔ)性作用——更大程度的基礎(chǔ)性作用——決定性作用”這樣一個不斷強化的發(fā)展過程，而這也是我國經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域中政府與市場作用邊界的不斷調(diào)整的邏輯線索與現(xiàn)實軌跡，市場逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。與此同時，以基本民生和社會保障為核心的公共服務(wù)體系，越發(fā)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的短板，經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的人與環(huán)境的緊張關(guān)系也日益突出。在延續(xù)以前改革基本方向的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會提出的全面深化改革將社會管理創(chuàng)新和生態(tài)文明建設(shè)提到了一個前所未有的高度?？梢灶A(yù)期，未來我國整體政策格局中，社會政策和環(huán)境政策所占的比重將不斷增加，經(jīng)濟政策時代或?qū)⑾蛏鐣邥r代逐漸轉(zhuǎn)型。

（二）政策主體方面

政策參與作為政治參與的一種形式，與人們利益的關(guān)聯(lián)性更直接于選舉參與。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的社會利益關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)的分化，人們的權(quán)利意識和社會管理參與意識也不斷高漲，基于市民社會發(fā)育而來的各種社會組織使得這種利益訴求有了組織化的載體，而層出不窮的信息技術(shù)則為又為其提供了技術(shù)支持。“國家治理”這一概念本身就帶有強烈的合作和參與色彩。按照俞可平的說法：權(quán)力主體方面，治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等；權(quán)力性質(zhì)方面，治理可以是強制的，但更多是協(xié)商的；權(quán)力來源方面，治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強制的契約；權(quán)力運行向度方面，治理的權(quán)力運行可以是自上而下的，但更多是平行的；作用范圍方面，治理所及的范圍則以整個公共領(lǐng)域為邊界。［17］關(guān)于國家治理現(xiàn)代化，十八屆三中全會強調(diào)，要完善人民代表大會制度，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，發(fā)展基層民主，堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。未來我國政策主體多元化特征將更加突出，社會參與將貫穿于公共政策全過程，這將極大改變我國公共政策的議程設(shè)置模式、公共決策模式、政策執(zhí)行模式、政策評估模式以及政策變遷和學(xué)習(xí)模式，使整個公共政策過程變得更加開放、透明，使公共政策更具有回應(yīng)性。

（三）政策價值取向方面

公共政策的本質(zhì)是對社會價值的權(quán)威性分配，價值取向決定著這種權(quán)威性分配的方向。公共政策價值取向具有多元性，可以表現(xiàn)為對公平、效率、民主、秩序等價值的不同偏好。市場化改革之后，出于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的追求，我國公共政策價值取向在整體上呈現(xiàn)出明顯的效率導(dǎo)向。體現(xiàn)在收入分配政策上，十二屆三中全會提出“讓一部分人通過誠實勞動和合法經(jīng)營先富起來”，十三大提出“在促進效率提高的前提下體現(xiàn)社會公平”，十四屆三中全會提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”。效率偏好的政策價值取向，在見證了我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也帶來很多社會問題。因而，十六大重申“效率優(yōu)先、兼顧公平”的同時，提出初次分配注重效率，再分配注重公平，十六屆五中全會進一步強調(diào)“更加注重社會公平，加大調(diào)節(jié)收入分配的力度”。十八屆三中全會明確提出要“著重保護勞動所得，努力實現(xiàn)勞動報酬增長和勞動生產(chǎn)率提高同步，提高勞動報酬在初次分配中的比重。健全工資決定和正常增長機制，完善最低工資和工資支付保障制度，完善企業(yè)工資集體協(xié)商制度”、“完善以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，加大稅收調(diào)節(jié)力度”、“規(guī)范收入分配秩序，完善收入分配調(diào)控體制機制和政策體系……努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)收入分配差距，逐步形成橄欖型分配格局”。過度強調(diào)公平肯定會影響效率，我國過去的平均主義和西方一些國家的社會福利病都證明了這一點。但我國整體社會保障體系總體仍處于較低的水平，當(dāng)下的公平和效率之間存在相互促進的可能空間。通過強化二次分配機制，特別是建立健全針對弱勢群體的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系，不僅不會降低反而可以提升效率，同時，提升弱勢群體的效率也是促進社會公平的最有效途徑。公平和效率在弱勢群體身上獲得了統(tǒng)一性，通過對弱勢群體的關(guān)懷，我們完全能夠?qū)崿F(xiàn)公平和效率的雙提升?？梢灶A(yù)期，我國今后的政策價值偏好，在總體上將更強調(diào)公平取向。

（四）政策工具選擇方面

政策工具連接政策目標(biāo)和政策結(jié)果，是用以實現(xiàn)特定政策目標(biāo)的活動方式。一種影響最廣泛的政策工具分類是按照政府介入程度的強弱，將其劃分為強制性工具和自愿性工具以及介于兩者之間的混合性工具。其中，強制性工具又包括成立公共機構(gòu)直接提供產(chǎn)品或服務(wù)、管制和組建公共企業(yè)；自愿性工具主要指通過市場、非政府組織、家庭、社區(qū)等力量來解決問題；混合性工具則主要由經(jīng)濟誘因類和信息類工具組成。工欲善其事必先利其器，國家治理現(xiàn)代化的一個重要層面就是治理工具的現(xiàn)代化，這也是我國當(dāng)前全面深化改革的一個重點領(lǐng)域，其主要內(nèi)容有：全面推進依法治國；簡政放權(quán)，行政審批制度改革；推行政府購買服務(wù)；發(fā)揮市場對資源配置起決定性作用；鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動；激發(fā)社會組織活力等。上述改革內(nèi)容表明，今后我國政策實踐中，公共政策的運行將更加嚴格地受到法律的約束和規(guī)范，組織類和管制類等強制性政策工具在整體上會有所減少，信息類和自愿性工具將更受青睞，而經(jīng)濟誘因類工具因兼具強制性和自愿性工具的長處而會成為政策工具創(chuàng)新最為集中的領(lǐng)域。

［1］劉剛，科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)導(dǎo)讀［M］.成都：四川教育出版社，2002.80.

［2］［7］Peter A.Hall， Policy paradigms:social learning and the state:the case of economic policy making in Britain［J］.Comparative Politics， 1993（03）.

［3］張國慶.公共政策分析 ［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004.64.

［4］嚴強.國家治理現(xiàn)代化與公共政策研究范式的選擇［J］.江海學(xué)刊，2014（01）.

［5］王學(xué)杰.范式轉(zhuǎn)變：我國公共政策的發(fā)展與前瞻［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報，2002（05）.

［6］ ［8］ 嚴強.社會轉(zhuǎn)型歷程與政策范式演變［J］.南京社會科學(xué)，2007（05）.

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［11］楊團.社會政策研究范式的演化及其啟示［J］.中國社會科學(xué)，2002（04）.

［12］梁建峰.政策學(xué)習(xí)與政策范式視角下的農(nóng)村社會保障建設(shè)［D］.陜西師范大學(xué)碩士論文.

［13］卞地詩，李兆友.我國新時期傳媒政策范式轉(zhuǎn)移研究［J］.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2012（11）.

［14］［15］習(xí)近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來［N］，人民日報，2014-1-1.

［16］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16.

［17］俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.前線，2014（01）.