論“五四憲法”制定程序的民主性

李 曉

（中共中央黨校，北京 100091）

五四憲法是新中國成立以后的第一部憲法，因其在1954年頒布，故稱其為“五四憲法”。[1]五四憲法是中國歷史上人民當(dāng)家作主第一次自主制定的憲法，是全體人民共同意志的凝結(jié)。由于在五四憲法的制憲過程中保障了人民群眾的廣泛參與，集中體現(xiàn)了社會主義原則與人民民主原則，所以說在五四憲法的制定程序方面體現(xiàn)著民主性。它是中國民主立法的開端，確立了人民當(dāng)家作主的憲法地位。由于在制憲過程中保障了人民群眾的廣泛參與，從而使得憲法擁有了廣泛的社會基礎(chǔ)。五四憲法是中國人民獨(dú)立行使制憲權(quán)的產(chǎn)物，它為立基于憲法之上的新中國的建構(gòu)奠定了民主性的規(guī)范基礎(chǔ)。

一、五四憲法的制定充分體現(xiàn)了社會主義民主的優(yōu)越性

中國封建社會有著幾千年的歷史，為了尋求民主，自1919年“五四運(yùn)動”開始，許多仁人志士便開始了艱辛的民主探索，許多先烈為此現(xiàn)出了寶貴的生命。新中國成立后，1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次全體會議全票通過了《中華人民共和國憲法》，即“五四憲法”，它標(biāo)志著新中國第一部“人民的憲法”由此誕生。這部憲法是中國民主立憲的開端，以此為開端，開創(chuàng)了社會主義憲法的新篇章，對后來的憲法及制定都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。五四憲法的制定，真正了體現(xiàn)民主性。幾十年后過去了，我們總結(jié)在它的制定過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于完善憲法實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制能夠起到一定的參考作用。

（一）人民當(dāng)家作主的民主性

“五四憲法”是建立在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上正式頒布的第一部社會主義憲法，總結(jié)了新中國成立后的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，吸收了不同法系的優(yōu)秀法治文明成果，相較于后來的歷次憲法修改，“五四憲法”的制定過程，最大的特征就是“民主性”，它的民主性主要是通過廣泛征集民意，讓最廣大群眾參與了憲法草案的討論，是全民討論后的智慧結(jié)晶。

什么是“民主”？民主就是人民自己當(dāng)家作主。馬克思主義的民主觀認(rèn)為：民主屬于上層建筑，是建立在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的；“爭得民主”是無產(chǎn)階級解放的首要條件；社會主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主；社會主義民主是比資本主義民主更高類型的民主。在新中國成立之初，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下廣大民眾改變過去被奴役被剝削的狀態(tài)，人民群眾建設(shè)新中國的積極性被充分地調(diào)動起來。黃炎培與毛主席在延安關(guān)于“歷史周期律”的談話，也充分說明新中國的第一代領(lǐng)導(dǎo)人找到的跳出“‘其興也勃焉，其亡也忽焉’的周期律”就是“民主”，就民主問題，毛澤東認(rèn)為“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”。[2]人民群眾的渴求，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)人的沉思探索。都反映在對民主的迫切追求上，反應(yīng)在“五四憲法”制定中就是要充分體現(xiàn)并保障民主的實(shí)現(xiàn)。

（二）程序制定的民主性

從“五四憲法”的制定過程我們就可以看出，新中國第一部憲法把“民主性”擺在了非常重要的位置。1952年11月中央決定著手準(zhǔn)備召開全國人大制定憲法。1953年成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會，1953年下半年，在劉少奇主持下，開始了全國范圍的人口普查、選民登記和基層選舉。1954年1月31日完成了憲法草案初稿，同年3月23日，黨中央向憲法起草委員會第一次會議提交了《中華人民共和國憲法草案（初稿）》。1954年5月1日由憲法起草委員會將憲法草案公布，直至同年6月11日，憲法起草委員會舉行了七次正式會議討論，全國政協(xié)及其他機(jī)關(guān)組織了8000余人參加討論，提出意見達(dá)到近6000條。再到9月之前，此間交由全國人民討論長達(dá)三個月之久，先后有1.5億人（當(dāng)時全國總?cè)丝谑?億人）參加討論，提出的意見多達(dá)138萬條。據(jù)統(tǒng)計，在這三個月里，全國各地普遍成立憲法草案討論委員會，宣傳員和報告員組織各種宣傳與討論，很多地區(qū)參加討論人數(shù)達(dá)到當(dāng)?shù)爻赡耆说?0%以上，部分城市高達(dá)90%以上。

（三）參與主體的民主性

從參與主體來看，在“五四憲法”的制定中匯集了不同社會階層（包括政治精英、知識分子、普通農(nóng)民、工人等）的意見，是多元主體集體智慧的結(jié)晶。從知識背景來看主體組成，既有來自本土的深受中華法系傳統(tǒng)法文化影響的資深學(xué)者，也有來自英美法系和來自大陸法系學(xué)成歸來的精英專家、學(xué)者。正是這種多元性，才使得“五四憲法”充分體現(xiàn)了民主性。根據(jù)“五四憲法”的制定程序以及民眾參與程度，我們可以說“五四憲法”的制憲過程是全民參與、全民討論的過程，也是新中國成立后第一次大規(guī)模的有序的踐行民主的一次成功嘗試，充分體現(xiàn)了社會主義民主的優(yōu)越性。

二、五四憲法及其制定程序的意義

通過“五四憲法”的制定及其內(nèi)容，我們可以回答何為憲法。憲法在社會主義國家：（1）以人民當(dāng)家作主為原則；（2）人民權(quán)利的保障書，充分而廣泛的保障公民各項權(quán)利與自由；（3）國家根本大法，規(guī)定國家與公民關(guān)系等重大事項；（4）政治法，體現(xiàn)并維護(hù)國家政治合法性，是政治的法律化。

“五四憲法”的制定主體是全體人民，它是全民參與討論制定的，這是中國歷史幾千年具有開創(chuàng)性的第一次，具有開創(chuàng)性的意義。從制憲權(quán)角度來看，在社會主義的新中國，“五四憲法”以其制定的實(shí)踐過程充分證明了制憲權(quán)屬于人民，任何違背民意的條款都不會被寫入憲法?！拔逅膽椃ā笔敲逼鋵?shí)的人民憲法，它充分體現(xiàn)了人民意志，規(guī)定公民享有廣泛的自由和真實(shí)的權(quán)利，對人民的權(quán)利給予了充分地肯定與保障。比如1954年憲法的第八十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律上一律平等。”[3]1954年憲法的第九十條規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”[4]“五四憲法”為了保障人民權(quán)利，也對國家公權(quán)力做了規(guī)定。在公權(quán)力方面，“五四憲法”明確的規(guī)定了權(quán)力歸屬以及權(quán)力行使方式，即：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的主人。對于權(quán)力的行使方式，基于國情考慮，“五四憲法”創(chuàng)造性的規(guī)定了人民代表大會制度、人民民主專政制度等。這些制度設(shè)計既能夠保障人民意志的表達(dá)，又能夠高效實(shí)現(xiàn)對國家的治理，充分展現(xiàn)社會主義民主與集中的統(tǒng)一。

從五四憲法的制定程序中，我們可以看到這對新中國憲法發(fā)展產(chǎn)生了四個方面積極影響。首先，人民群眾對憲法草案所表現(xiàn)出來的政治熱情是空前的，憲法貼近了人民群眾的生活；其次，人民群眾廣泛討論憲法草案，一方面擴(kuò)大了憲法存在的社會基礎(chǔ)，另一方面也為憲法的實(shí)施與遵守營造了良好的社會環(huán)境；再次，通過新中國第一部憲法草案的討論，在憲政體制建立初期，人民群眾開始關(guān)注憲法在國家生活中發(fā)揮的重要作用，并對新建立的政權(quán)體制產(chǎn)生社會共識；第四，全民討論，提高了全國人民社會主義覺悟和愛國主義情懷，推動了社會各項事業(yè)的發(fā)展。

作為新中國的第一部憲法，五四憲法在內(nèi)容、程序與技術(shù)上有了較為完美的民主制度與精神。在制憲過程中充分考慮到了中國的實(shí)際情況，結(jié)構(gòu)是謹(jǐn)嚴(yán)而明確的；內(nèi)容是完整而充實(shí)的；措詞是簡易而明確的。毛澤東指出：“搞憲法是搞科學(xué)。我們除了科學(xué)以外，什么都不要相信，就是說，不要迷信?！盵5]

五四憲法是中國歷史上人民第一次自主制定憲法，也是新中國第一部憲法，確立了人民當(dāng)家作主的憲法地位，集中體現(xiàn)了社會主義原則與人民民主原則。從歷史的角度看，這是一部承前啟后、具有基石意義的憲法。它開啟了中國社會主義憲法的嶄新歷史，在根本上鞏固了人民民主的社會主義政權(quán)的合法性，確認(rèn)了國家的各項基本制度，宣告了人民權(quán)利受到憲法保障的事實(shí)，其精神延續(xù)至今。

三、五四憲法及其制定程序的歷史教訓(xùn)及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

“五四憲法”沒有起到應(yīng)起的作用，這其中原因是多方面的，主要有：（1）家國一體、家國重構(gòu)的歷史文化傳統(tǒng)對國民的影響使得憲法主導(dǎo)下的法治文化觀念難以形成，個體的民眾也就無意識、無能力去對抗非理性的人治政治主導(dǎo)下的國家行為，全民或者無意識或者無奈的共同虛置了“五四憲法”。（2）黨的領(lǐng)導(dǎo)全面覆蓋國家和社會，黨在革命年代給人民帶來的利益以及黨對“五四憲法”制定的領(lǐng)導(dǎo)使民眾充分信任黨代表的是全體人民利益，使人民對黨形成了信任利益的依賴，然而黨在革命時期依靠政策和決定、命令來領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政習(xí)慣在有了憲法以后卻沒有得到及時的轉(zhuǎn)變，使得民眾依舊隨著黨對“五四憲法”的虛置而虛置，隨著黨對“五四憲法”的背離而背離。簡言之就是沒有妥善處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法的關(guān)系。（3）“五四憲法”文本自身存在的規(guī)定模糊、定性與現(xiàn)實(shí)的脫離等局限性也在一定程度上影響了這部憲法的實(shí)效性。

從五四憲法的制定及其內(nèi)容可以看到，它是以民主為核心，以東、西方成功法治為輔助。以新中國基本國情為基礎(chǔ)的，具有開創(chuàng)性的新憲法，滿足了人民群眾對民主的渴求。五四憲法由于當(dāng)時受中國政治環(huán)境的影響，實(shí)施時間很短暫，但其歷史光輝對后來的“七五憲法”、“七八憲法”的制定都產(chǎn)生了不可估量的重大影響，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也很值得我們借鑒。[6]

1.憲法是國之大法，不容褻瀆

憲法作為國家的法律之綱，是根本大法，一旦動搖，后果是十分嚴(yán)重的。自上50年代后期開始，在政治上的“左傾”錯誤指導(dǎo)下，民主被異化，階級斗爭被擴(kuò)大化、普遍化，黨內(nèi)民主、人民民主、法治都遭到重創(chuàng)。從國家公權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行來看，“五四憲法”的文本并沒有在政治實(shí)踐中有效實(shí)施，憲法被虛置。十年動亂，憲法僅僅徒有虛名，卻無實(shí)際影響或者說約束任何人，黨和國家損失是十分慘重的。

2.憲法的制定、實(shí)施要考慮從理論到實(shí)踐的過程

一部憲法無論其措辭多么完美，邏輯多么嚴(yán)謹(jǐn)，結(jié)構(gòu)多么完整，若不能從理論走向?qū)嵺`，不能用高深的理論去指導(dǎo)社會現(xiàn)實(shí)的生活，那么這部憲法就會束之高閣而起不到應(yīng)起的作用?！拔逅膽椃ā笔俏覈裰髁⒎ǖ拈_端，它開啟了全民參與制憲的先河，從制憲程序到憲法內(nèi)容都充分體現(xiàn)了社會主義憲法的人民性、民主性。五四憲法作為新中國的第一部憲法，確實(shí)從設(shè)想到制定都是比較完善的，但關(guān)鍵問題是這部憲法從沒有真正實(shí)施過，沒有起到它應(yīng)起的作用。憲法是國家根本大法，不應(yīng)該無所作為；不應(yīng)該僅僅被制定而后被虛置；不應(yīng)該僅僅停留于文本，而是應(yīng)該從理論走向?qū)嵺`，應(yīng)該存活于整個國家與人民之中并不斷在實(shí)施中得到新生。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，我們應(yīng)該吸取這樣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深入思考，讓憲法真正的有所作為。

具體而言：（1）依法治國就是要依憲治國，依法執(zhí)政就是要依憲執(zhí)政。要真正讓憲法在國家治理中充分發(fā)揮其作用，讓憲法成為國家治理與政黨執(zhí)政的首要遵循的法則。（2）基于憲法是根本法、是公法、是其他行政法的母法的屬性，要確保憲法在整個法治體系中應(yīng)有的地位，其他任何法律都不得與憲法相沖突，任何違背憲法的無效法律法規(guī)都應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行必要的清理，憲法對其他法律法規(guī)有指導(dǎo)和監(jiān)督之效，它是其他法律法規(guī)制定的坐標(biāo)和參照系。以此，確保法治體系能夠以憲法為制高點(diǎn)，維護(hù)法治體系內(nèi)部的統(tǒng)一和諧。（3）法律的生命在于實(shí)施，憲法的生命在于運(yùn)行。沒有實(shí)施機(jī)制的憲法和沒有真正運(yùn)行的憲法都是沒有生命的憲法。生命在于運(yùn)動，憲法重在實(shí)施。我們必須讓憲法得到確實(shí)的實(shí)施，讓文本的憲法成為一部“活法”，成為“行動中的法”，唯有如此，憲法的生命才不至于終結(jié)，憲法才會充滿生命力、充滿希望。只有實(shí)施良好憲法的國家才會有真正的民主、才會充滿希望。

[1]武雁萍.新中國第一部憲法出臺內(nèi)幕[J].黨史博采（理論），2010，（6）.

[2]黃炎培.延安歸來[M].沈陽:東北書店，1946.

[3][4]薛劍符.社會主義民主政治視野下的五四憲法研究[D].東北師范大學(xué)，2011.

[5]王德祥.略論我國一九五四年憲法的科學(xué)性[J].學(xué)習(xí)與思考，1982，（2）.

[6]王 旭.“五四憲法”的中國道路及其歷史影響[EB/OL].中國改革論壇，2014-12-04.